5.3. Принципы взаимоотношений федерального, региональных и местных бюджетов

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в области бюджета. Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации составляют предпосылки финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм – это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств и базируется на следующих основных принципах:

• законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

• обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

• обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

• наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

• самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти и т.д.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации. Разделение властных полномочий предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов между федерацией и ее субъектами. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны в принципе безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, обусловленные социально-экономическим развитием страны, географическими и демографическими особенностями и др. Бюджетный федерализм в данном случае предполагает наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в услугах социально-культурного характера.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Так, в зависимости от вида услуг целесообразно предоставлять их от имени федеральных органов власти, другие – от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов различных уровней. Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты различных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства. Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

Основываясь на опыте разных стран, сформулируем основные закономерности, которые целесообразно учитывать при решении вышеперечисленных задач:

1. разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти;

2. региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации;

3. при выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат;

4. необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции;

5. налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий региона. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятия ряда федеральных законов в конце 1991 года: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об основах налоговой системы в РФ». Другим значимым этапом стало закрепление в федеральном законе важного принципа формирования местных бюджетов – расчета минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, т.е. показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

Исходя из вышесказанного, можно сделать выводы: территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным обслуживанием населения конкретной территории: образование, здравоохранение, коммунальное обслуживание населения, строительство и содержание дорог и т.д. Передача территориям широкого спектра социальных полномочий обусловлена тем, что перераспределение финансовых ресурсов на территориальном уровне более эффективно, чем на федеральном.

Источниками формирования территориальных финансов служат: территориальные бюджеты, территориальные внебюджетные фонды, а также средства хозяйствующих субъектов. В целом доходы территориальных бюджетов можно подразделить на собственные и регулирующие, состав которых определяется бюджетным законодательством. Разграничение полномочий в бюджетных отношениях между государственными и местными органами власти разных уровней породило ряд вопросов, которые объединяются понятием финансово-бюджетным федерализмом.