5.2. Принципы международного контроля.

Стадии, формы и методы его осуществления

Будучи важнейшим институтом международного права, международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к реализации которых стремятся субъекты международного права. Эффективность международно-правовых норм определяется не только наступлением желаемых результатов, но и повышением качества регулирования международных отношений, их своевременностью и полным соответствием основным принципам современного международного права.

Как и все институты и отрасли международного права, международный контроль должен функционировать в строгом соответствии с общепризнанными принципами современного международного права.

Как было подчеркнуто, международный контроль за выполнением государствами международных обязательств осуществляется как самими государствами, так и созданными для этой цели международными органами, международными организациями, контрольными миссиями, учреждаемыми в рамках ООН, а также в других формах. При этом контрольная деятельность может проводиться как вне территории государств - участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для проведения проверки хода выполнения международных обязательств (для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д.). В то же время соблюдение общепризнанных принципов при осуществлении международного контроля имеет свои особенности.

В этой связи возникает вопрос о допустимости деятельности международных контрольных органов на территории государств - участников международных соглашений и пределах этой допустимости. Ответ, очевидно, должен быть однозначным: контрольная деятельность должна осуществляться в пределах, установленных в соглашениях сторон, поскольку только в этих пределах государства ограничивают свой суверенитет. Выход за эти пределы означает нарушение принципа невмешательства во внутренние дела.

Так, в соответствии с Договоромо всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. каждое государство-участник разрешает Организации, учрежденной для достижения объекта и цели Договора, провести инспекцию на месте на его территории или в местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем. Инспекторам дозволено получать только ту информацию и те данные, которые необходимы для цели данной инспекции, а вмешательство в нормативные операции инспектируемого государства-участника должно быть сведено к минимуму <1>.

--------------------------------

<1> См.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 2. С. 338 - 398.

Принципы суверенного равенства государств, неприменения силы и угрозы силой, добросовестного выполнения международных обязательств непосредственно затрагивают международную контрольную деятельность.

Институт международного контроля в большой степени относится к отрасли права международных договоров, поскольку своим предназначением имеет осуществление субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных договоров, и прежде всего из принципа "договоры должны соблюдаться". Однако международно-правовые обязательства субъектов международного права возникают не только из международных договоров, но и из международно-правовых обычаев, решений межправительственных организаций и т.д., которые должны добросовестно выполняться в соответствии с общепризнанным принципом современного международного права. По существу, институт международного контроля, являясь частью отрасли права международных договоров, тем не менее функционирует и в других отраслях международного права, т.е. там, где возникают международно-правовые обязательства субъектов международного права и необходимость в установлении контрольного механизма их соблюдения.

Можно утверждать, что такие принципы права международных договоров, как принципы универсальности, добровольности и согласованности волеизъявления, равноправия участников соглашения и т.д., имеют непосредственное отношение и к институту международного контроля. Кроме того, для института международного контроля характерны свои специальные принципы: универсальности; добровольности и согласованности; конфиденциальности; адекватности-соразмерности; полноты и достоверности полученной информации; профессионализма; эффективности; открытости; взаимодействия международного и внутригосударственного контроля; многогранности применяемых форм и методов контроля; недопущения злоупотреблений и дискриминации в процессе международного контроля<1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Теоретические проблемы международного контроля. Казань, 1999. С. 47 - 60; Тиунов О.И. Указ. соч. С. 83; Тузмухамедов Б.Р. Проверка соблюдения соглашений о контроле над вооружениями и права, присущие суверенитету государств // Международное право и международная безопасность. М., 1991. С. 242 - 252. О принципах контроля, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в Резолюции 47/81 от 7 декабря 1988 г., см.: Документ ООН A/9-15/3, XV - специальной сессии. Дополнение N 3.

Следует отметить, что приведенный перечень принципов международного контроля не является исчерпывающим, а носит условный характер, поскольку в процессе осуществления международного контроля могут быть выявлены и иные принципы, которые будут свидетельствовать о необходимости разрешения сложных проблем, возникающих в международном сообществе по реализации международно-правовых норм.

В международном праве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие определенные стадии осуществления международного контроля. Что касается теоретических разработок проблемы, то в них весьма поверхностно и неполно освещается данный вопрос.

Обзор теоретических разработок и международно-правовой практики проведения контроля с использованием соответствующих форм и методов проверки соблюдения государствами своих обязательств позволяет выделить следующие стадии международного контроля.

1. Организационно-подготовительная, которая включает определение субъекта контрольной деятельности, подконтрольного объекта и его международно-правовых обязательств, форм и методов проведения контроля.

2. Сбор в соответствии с общепризнанными принципами международного права и специальными принципами, относящимися к международному контролю, информации о соблюдении подконтрольным объектом своих обязательств, вытекающих из международно-правовых норм.

3. Подведение итогов и оценка поведения подконтрольного объекта путем сопоставления собранных фактических данных и его обязательств, установленных в международных соглашениях и других международно-правовых актах, констатация и оценка отклонений от правовой нормы.

4. Принятие соответствующими организациями и органами международного контроля, а также специально учрежденными для этой цели другими субъектами контроля решений, рекомендаций, предписаний по достижению соблюдения подконтрольным объектом своих международно-правовых обязательств.

5. Принятие субъектами международного контроля коллективных мер в отношении государства-правонарушителя в соответствии с нормами международного права вплоть до передачи материалов об этом Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 1996. С. 175; Валеев Р.М. Указ. соч. С. 60 - 72; Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 177 - 178; Суворова В.Я. Роль обмена информацией в обеспечении реализации норм международного права // Проблемы реализации норм международного права. Свердловск, 1989. С. 25 - 40.

Определенный интерес представляют вопросы взаимодействия международного и национального контроля в процессе соблюдения государствами международных обязательств. Не рассматривая место международных договоров в национальной правовой системе, отметим лишь, что в контрольном процессе по проверке выполнения обязательств, вытекающих из норм международного права, функционирующих во взаимодействии с нормами российского права, в частности, принимает участие вся система внутригосударственного контроля. Поскольку контроль представляет правовую форму деятельности, он осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства, должностными лицами и другими субъектами. Конкретный состав, объем полномочий участников контрольной деятельности четко фиксируются в соответствующих законодательных актах, в которых указывается, кто может быть субъектом этой деятельности, что он должен делать и каким образом осуществлять свои служебные функции.

По существу, государство само определяет наиболее эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязательств. В зависимости от сферы управленческой деятельности и компетенции государственных органов формы и методы внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" к числу общих задач правительства относятся обеспечение единства системы исполнительной власти Российской Федерации, направление и осуществление контроля за деятельностью ее органов, а в сфере внешней политики и международных отношений - обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками обязательств, указанных в договорах (ст. ст. 13,21).Положениео Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. возлагает на него осуществление наблюдения за выполнением международных договоров Российской Федерации и контроля за соответствием законодательства РФ и проектов международных договоров Российской Федерации международно-правовым нормам.

Отдельные межгосударственные соглашения в целях обеспечения уверенности в соблюдении их положений предусматривают как независимое осуществление внутригосударственного контроля, так и создание механизма международного контроля. Но тем не менее выводы по использованию национальных средств контроля могут быть предметом обсуждения международного контрольного органа, сформированного в соответствии с условиями соглашения. Таковы, например, договоры СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны, стратегических наступательных вооружений и др. <1>. По существу, в этом просматривается взаимосогласованность, взаимодополняемость международно-правового и внутригосударственного контроля за выполнением государствами международных обязательств, что, естественно, вполне согласуется с основополагающим принципом международного права - принципом добросовестного выполнения международных обязательств.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 2. С. 528 - 573.

Всякая контрольно-процессуальная деятельность в международном праве осуществляется в соответствующей правовой форме, которая выражается в деятельности субъектов контроля по осуществлению проверки соблюдения принятых сторонами обязательств. Международно-правовая форма должна осуществляться в строгом соответствии с нормами международного права. Это означает, что в международных соглашениях должны быть установлены субъекты контроля, объекты и методы проверки, объем и характерные особенности данной деятельности, соответствующие основополагающим принципам современного международного права.

В международном праве в отличие от внутригосударственного для осуществления контрольной деятельности используется такая международно-правовая форма контроля, которая устанавливается государствами в соответствующих международных соглашениях, в учредительных актах международных организаций, в специальных международных документах, в актах высших должностных лиц межгосударственных организаций.

Принимая за основу организационную структуру и состав субъектов контрольно-процессуальной деятельности, следует выделить следующие формы международного контроля.

1. Международный контроль, осуществляемый государствами индивидуально или коллективно.

2. Международный контроль, осуществляемый международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО и др.).

3. Международный контроль, осуществляемый специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комитет по наркотикам, Международный орган по морскому дну и др.).

4. Международный контроль, осуществляемый специальными миссиями, учрежденными государствами и международными организациями (Специальная комиссия, созданная Резолюцией 687 (1991) Совета Безопасности ООН по Ираку).

5. Международный контроль, осуществляемый специальными представителями (посланниками) высших должностных лиц универсальных и региональных международных организаций (Генеральным секретарем ООН и др.).

6. Международный контроль, осуществляемый неправительственными международными организациями (МККК, Гринпис и др.).

Наиболее значительным в международно-правовой практике является контрольный механизм международных организаций, в особенности Организации Объединенных Наций.

Кроме международных организаций контрольными функциями наделяются специальные органы, образованные государствами для проверки выполнения обязательств по многосторонним конвенциям и двусторонним договорам.

Так, создание специального органа, наделенного контрольными функциями, предусмотрено в Конвенциио запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Для обеспечения осуществления ее положений государства-участники учреждают Организацию по запрещению химического оружия, а внутри страны каждое государство обязуется установить национальный орган для выполнения своих обязательств, который выступает также в качестве национального координационного центра для эффективной связи с Организацией и другими государствами.

Разумеется, по мере развития международных отношений и сложности решаемых проблем формы международного контроля будут совершенствоваться, приобретут многогранный и комплексный характер. Кроме форм международного контроля в практике и в теории международного права особую актуальность приобретают методы его осуществления.

Применительно к институту международного контроля под методами понимаются совокупность приемов и способов осуществления международной контрольной деятельности. Международно-правовая практика выработала определенные методы проверки соблюдения государствами и другими субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных соглашений и других международно-правовых актов. Как зарубежные, так и отечественные представители науки международного права по существу не расходятся относительно перечня методов осуществления контрольной деятельности. К числу таковых они относят обмен информацией, доклады, отчеты, консультации, наблюдение, инспектирование, расследование, арбитражный и судебный контроль <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Теоретические проблемы международного контроля. М., 1999. С. 85 - 125; Котляров И.И. Международный контроль с использованием космических средств. М., 1981. С. 10 - 23; Моравецкий В. Указ. соч. С. 177 - 178; Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 2. М., 1977. С. 437 - 445; Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 140 - 144; Суворова В.Я. Указ. соч. С. 25 - 40.; Тиунов О.И. Указ. соч. С. 87.

Анализ методов осуществления международного контроля и его правовые последствия свидетельствуют о разных уровнях, степени и интенсивности осуществления контрольно-процессуальной деятельности.

Если обмен информацией, консультации, представление отчетов, докладов, наблюдение применяются в качестве способов контроля, как правило, на ранних его стадиях и завершаются в основном рекомендациями, предложениями по устранению выявленных нарушений, то проведение международных инспекций, расследований, рассмотрение нарушений международных обязательств международными судебными учреждениями могут повлечь соответствующую ответственность государств за нарушение международно-правовых обязательств.

По существу, итоги контрольной деятельности независимо от метода контроля всегда могут повлечь ответственность государства, если в ходе проверки были выявлены нарушения договорных обязательств. Но степень и характер проверочной деятельности и те последствия, которые могут наступить после проверки выполнения международных обязательств судебными учреждениями, а также по итогам инспектирования или расследования, носят иной характер. Так, в частности, Конвенцияо запрещении химического оружия 1993 г. предусматривает в отношении государства-участника, нарушившего свои обязательства, что было выявлено в результате инспектирования, принятие коллективных мер вплоть до рассмотрения Советом Безопасности ООН.

Не анализируя каждый из методов, отметим лишь, что в международном праве разработано множество способов и приемов осуществления международного контроля за деятельностью государств по выполнению ими своих международно-правовых обязательств, которые могут обеспечить их эффективное соблюдение.

Международно-правовая практика придерживается концепции закрепления в соглашениях различных методов международного контроля в зависимости от сложности и многогранности обязательств по договору. Выбор методов контроля зависит как от добровольного желания участников соглашений, так и от рекомендаций или предложений специально создаваемых контрольных органов. В конечном счете контрольно-процессуальная деятельность, независимо от форм и методов ее осуществления, направлена на достижение эффективных результатов выполнения государствами своих международных обязательств.

В этой связи определенный интерес представляет применение конкретных форм и методов международного контроля в отдельных отраслях международного права, объектом регулирования которых являются жизненно важные сферы деятельности международного сообщества: права человека, окружающая среда, международная безопасность, защита жертв вооруженных конфликтов и др. В настоящей главе будут рассмотрены отдельные аспекты и пробелы механизма международного контроля лишь в отдельных отраслях, хотя контрольно-процессуальная деятельность осуществляется во всех отраслях международного права.