Административное право.

Гюлумян Владимир Григорьевич.

Предмет административного права.

Определяет содержание и специфику. Предмет правового регулирования и методы. В советской науке была определённость по предмету – государственное управление (монография Козлова Ю.М. «Предмет административного права»). Современная наука не столь однозначна. Провозглашён принцип разделения властей. В советское же время был принцип единства власти. Поэтому понимание государственного управления изменилось. Появилось гражданское общество с местным самоуправлением, отделённым от государства. Отказ от командно-административное правление в культуре, науке и прочее. Пришло косвенное управление и введение частных лиц для управления этими отношениями. Предмет административно-правового регулирования возможно расширился. Позиция Веремеенко И.И.: отказ от государственного управления как категории, через которую определяется административное право. В конституции нет гос. управления, а только государственная власть. Такой же позиции придерживается Росинский Б.В. (Бахрах, Сталилов, Росинский «Административное право»). Но эта позиция поверхностна. Гавричидзе Б.Н.; Елисеев Б.П. (Российское административное право): предмет административного права – общественные отношения в сфере исполнительной власти и государственного управления (исполнительной власти). Государственное управление = исполнительная власть. Здесь же Насонов В.Я.: регулирует общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти. Отражён в учебнике Насонов В.Я., Коньшин В.А., Петров К.С., Редкоус В.Н. «Административное право РФ», М., 2003. Тихомиров: общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти. М., 2003. Реализации, осуществления, деятельности – Агапов «Административное право», М., 2004.

Помимо деятельности следует включать и организацию исполнительной власти (Воронков А.В. «Административное право РФ», СПб, 1999; Котельникова Е.А., «Административное право», Р-н-Д, 2003). Недостаток позиции – это ещё и прерогатива конституционного права.

Есть попытка адаптации советской науки к современной ситуации. Коренев: общественные отношения в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти. Но не определяется разница между исполнительной властью и государственным управлением.

Козлов, 1967: предмет – государственное управление. Алёхин А.П., Кармавицкий АА, Козлов Ю.М., «Административное право РФ», М., 2006. Регулирует те общественные отношения в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти. Государственное управление – внешняя форма исполнительной власти. Также адаптация советского подхода. Козлов: административное право охватывает всю государственно-управленческую деятельность органами исполнительной власти. То есть вся управленческая деятельность органов есть предмет административно-правового регулирования. Предметом административного права могут быть и те отношения, где нет органов, но есть равнозначная сторона – орган местного самоуправления (например, комитет по управлению имуществом Нижнего Новгорода. Нижний Новгород – не субъект федерации). Также взаимоотношения между государственными органами и органами исполнительной власти. Государственные органы передаёт исполнительной власти некоторые функции. Также общественные отношения в процессе функционирования органов законодательной и судебной власти и органов прокуратуры (деятельность внутренняя-управленческая – управление аппаратом, государственные служебные отношения внутри органа, поддержание слаженной работы). Но не ясен критерий отношения этих отношений к административному праву.

Н.М. Конин «Административное право РФ», М., 2006: предмет – организационные отношения, которые имеют несколько предметных разновидностей:

1. организационно-управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)

2. внутри-организационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферы государственной деятельности

3. общегосударственные контрольно-организационные отношения – деятельность прокуратуры, например.

4. административно-юстиционные организационно-охранительные отношения – судебный контроль за деятельность административных органов. Административное правосудие.

Это соответствует пониманию административного права во Франции. Вводится в понятие организационные отношения, что тождественно государственно-управленческим отношениям (или тонет в этом понятии как вид). Также контроль осуществляет и законодатель (парламентский контроль) и президент (президентский контроль).

Эти подходы – монистические – попытка определить через одно понятие.

Другие исследователи предлагают исходить из дуальной позиции без единого критерия.

Вельский К.С. «Феноменология административного права», Смоленск, 1995. Сферы: государственного управления и полицейского порядка. Один из разработчиков полицейского права. Административное право до революции было правом полицейским. Имеется в виду общественный порядок. Но полицейское право исчезло вместе с Российской империей.

Мингес А.В.: регулятивные общественные отношения и охранительно-принудительные. Критерий выделения отсутствует. Условное деление.

Манохин, Адушкин и Богишаев «Российское административное право», М., 1996. Выделяют 3 группы общественных отношений.

1. в процессе осуществления исполнительной власти

2. внутриорганизационные

3. в процессе контрольной деятельности

Бахрах. Определяет через понятие публичная администрация. В разных проявлениях: охранительная. Регулятивная, контрольная. Это система органов исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов, а также иных органов, осуществляющих административную власть, учреждений, предприятий, строевых подразделений.

Алёхин А.П. Определить предмет однозначно невозможно. В учебнике с Кармовицким. Предмет образуют разнообразные общественные отношения. Можно говорить только об основе, которые образуют управленческие отношения в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, направленной на исполнение законов.

Старилов Ю.Н. «Административное право». Согласен практически со всеми.

В ЛГУ была школа Петрова. Спорил с Козловым. Административное право регулирует не только управленческие отношения, но и в сфере общественного управления. Есть и другие общественные институты – партийные институты, народные дружины, индивидуальное общественное управление (бдительные граждане).

Лектор. Поскольку управление не сводимо к государственной власти. Следует определять предмет через публичное управление вообще. Круг общественных отношений в сфере публичного управления (те отношения, о которых говорил Козлов и Конин).

Понятие и содержание публичного управления.

Управление осуществляет цельность, осмысленность и направленность человеческой деятельности. Связано с определённым волевым началом. Всегда связано с деятельностью человека. Движение планет вокруг Солнца не есть управление. В зависимости от объекта выделяют:

• социальное – воздействие на других людей

• биологическое управление. Воздействие на животные и растительные организмы

• техническое управление: техника и технологии

Социальное – основное. Публичное управление – разновидность социального управления. Выделяют и другие виды: частное (критерий – ИНТЕРЕС частный). Также предмет правового воздействия. Также изучается социологией, психологией, менеджментом.

Особенность административного права – особенность именно правового подхода. Особенности и характерные черты публичного управления:

• предназначение – осуществление и реализация публичной власти. Публичная власть заключается в публичных институтах (государственная власть). Осуществляется управленческая деятельность направленная на реализацию власти и создать устойчивый правопорядок.

• Осуществляется публичных интересах. В интересах все и каждого в целях достижения всеобщего блага. У гражданина могут быть частные и общественные интересы как члена общества. Например, военная служба. Смысл в обеспечении безопасности своего государства. Публичный интерес всегда доминирует над частным, и в этом залог единства общества

• Осуществляется уполномоченными субъектами. Никто не может просто так присвоить себе эти полномочия.

• Административно-властная деятельность. Носит принудительный характер. Решения обязательны для адресатов. За неисполнение наступает ответственность.

Под публичным управлением следует понимать административно-властную деятельность уполномоченных субъектов управления, осуществляемую в публичных интересах для обеспечения реализации публичной власти.

Виды публичного управления.

Можно классифицировать по субъекту управления.

• Государственное управление. Основной вид. Понимают в широком (вся управленческая деятельность государства – предмет публичного права, а не административного) и узком (административное.). Признаки: в целях осуществлений государственной власти. Государственная власть самостоятельна и независима. Осуществляется в государственных интересах. Речь идёт о совокупных потребностях общества. Через государственное управление эти потребности удовлетворяются. Это административно-властная деятельность. Осуществляется от имени общества. Вправе требовать соблюдения и исполнения предписаний. Государственная административная власть есть содержание управления. Учреждается народом. Государственная административная власть не является верховной, а учреждается ими. Вторична. Осуществляется государственными органами. Также государственное управление федеральное, субъектов.

• Муниципальное управление. Местное самоуправления. Решается большая часть публичных дел. Для осуществления власти муниципальной, местного населения и органов местного самоуправления. В отличие от государственного осуществляется в интересах местного сообщества, а не всего общества. Также является административно-властной деятельностью и предписания органов имеют обязательное значение. Осуществляется населением непосредственно, либо органами местного самоуправления. Может иметь место территориально-общественное самоуправление. Орган – местная администрация. В мелких – единый орган. В крупных городах создаются территориальные органы.

• Общественное управление. В условиях гражданского общества формируются независимые общественные институты: партии, религиозные институты и прочее. Люди действуют в интересах определённой социальной группы. Даже если партия не предсталена в государственных органах, всё равно есть управленческие признаки. Предоставляются общественные услуги.

• Корпоративно-публичное управление. Осуществляют государственные и муниципальные, частные (наделённые публичными функциями – нотариальная палата, органы управления адвокатурой - саморегулируемые) корпорации и предприятия. Наделяются полномочиями в соответствии с законом, но действуют не с целю извлечения прибыли, но с публичными интересами.

• Индивидуально-публичное управление. Осуществляется физическими лицами в случаях, установленных законом. Физические лица привлекаются для определённых общественно значимых действий. Например, в случае стихийного бедствия. Носит временный характер. Должна осуществляться в публичных интересах. Носит властный характер. Эти требования также обязательны к исполнению.

Другие классификации по сферам управленческой деятельности:

• Экономики. Из управления различными отраслями экономики. Промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, строительством, жилищно-коммунальным хозяйством и прочее.

• Социальной. Управление здравоохранением и сферой социальной защиты. Пенсионное обеспечение, опеки.

• Культуры. Образование, наука, культура. Выстраивается система органов: министерства образования, культуры.

• Безопасности общества. Управления обороной, внутренними делами, управление иностранными делами, внешней политикой, борьба с преступностью.

Можно говорить о внешнем (вне субъекта: административного органа с частным предприятием) и внутреннем публичном управлении (организация субъекта управления, наделением его полномочиями и определения порядка их осуществления).

Есть множество и других классификаций.

Разделение властей и государственное управление.

После разделения властей изменилось многое. Ветви власти независимы на федеральном уровне и на уровне субъекта федерации. Исполнительная власть обеспечивает реализацию и законодательной и судебной. Система органов этой власти наиболее развита. Говоря о власти, говорим и о системе органов. Государственная власть первична.

Государственное управление и исполнительная власть.

Речь идёт о соотношении государственного управления и исполнительной власти. Подходы: одно и тоже; государственное управление – форма реализации исполнительной власти и другого.

Исполнительная власть имеют источником (как и любая власть) народовластие. Это вид государственной власти. Это верховная власть. Над ней нет других властей. В этом смысл разделения властей. Осуществляется уполномоченными органами – государственными органами исполнительной власти. Исполнительную власть РФ осуществляет правительство. В субъектах – высших государственной орган исполнительной власти. Исполнительная власть осуществляется независимо от других органов. Имеет предназначение в исполнении конституции и законов. Посредством реализуется воля народа. Исполнительную власть в этом смысле регулирует конституционное право. Это понимание исполнительной власти в политическом смысле. Изучается конституционным правом. В административном смысле – внешние выражение. Государственное управление. Характеризуется следующими особенностями:

• Производна от публичной власти – органы государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений. Учреждается не населением, а органами государственной власти. Осуществляют административную власть, а не в политическо-конституционном смысле. Административная власть подчинена политической власти. Но обладает силой и мощью публичной властью. Их предписания также обязательны. Например, правила БДД. Они также обязательны, как и любой закон.

• Осуществляется уполномоченными органами

• Конечное назначение – обеспечение реализации во всех её разновидностях

Итого соотношение государственного управления и исполнительной власти в политическом смысле: посредством государственно-управленческой деятельности обеспечивается осуществление государственной власти (в том числе и исполнительной власти), а соотношение с исполнительной (административной власти) в том, что государственное управление является формой практической реализации административной власти.