7. Отрасли законодательства.

Кодифицированные акты. Рассматривая законы и подзаконные акты в качестве основной собственной иерархической структуры законодательства (вертикальный разрез), нужно держать в поле зрения и другие подразделения актов. Среди них необходимо выделить классификацию актов по отраслям советского законодательства, а также разграничение актов на кодифицированные и текущего законодательства.

Прежде всего существен такой момент. В собственной, вертикальной структуре законодательства так или иначе проявляется и деление нормативных актов в горизонтальной плоскости, т. е. деление по отраслям. Каждый нормативный акт – это всегда акт, входящий в ту или иную отрасль законодательства, которая соответствует либо известному подразделению права (основной отрасли или комплексному образованию), либо объединению нормативных актов, образуемому по предметному и целевому критерию, в плоскости лишь внешней формы, т. е. объединению инкорпоративного типа. В зависимости от того, представляет или нет данная отрасль законодательства соответствующее подразделение в самом праве, а также от того, каковы место и роль данного подразделения в правовой системе, во многом определяются значение той или иной отрасли законодательства, ее место в иерархической структуре. Ведущее положение в структуре занимает конституционное законодательство, затем следуют отрасли, соответствующие профилирующим (фундаментальным) отраслям, иным основным отраслям, после этого – отраслям, охватывающим нормативный материал комплексных образований, и, наконец, объединения нормативных актов инкорпоративного типа.

Отрасли законодательства, прежде всего те, которым соответствуют основные отрасли права, имеют свою, нередко весьма специфическую, структуру, причем как горизонтальную, так и вертикальную²⁴⁰. Обязательные признаки системы актов, составляющие ту или иную отрасль законодательства, отмечал А.Ф. Шебанов, следующие: иерархичность ее структуры, соподчиненность, согласованность и взаимодополняемость указанных актов, последовательное развитие и конкретизация вышестоящих актов нижестоящим актом. Для каждой отрасли законодательства характерно также наличие основного (иногда ряда основных) закона, содержащего важнейшие нормы этой отрасли, и дополняющих его нижестоящих актов разных уровней²⁴¹.

Существенное значение в структуре законодательства имеет выделение в ней кодифицированных актов и актов текущего законодательства.

По сути дела, само построение системы законодательства, ее подразделение на отрасли выражено в составе и соотношении кодифицированных актов. Это происходит потому, что кодифицированные акты представляют собой результат юридически развитого, высшего вида правотворчества, отличительной чертой которого являются нормативные сообщения, формулирование общих норм. Общие же нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института²⁴². А это придает особую юридическую силу кодифицированным актам. Все иные отраслевые нормативные акты должны издаваться применительно к кодифицированным.

Акты текущего правотворчества включают, как правило, небольшое число конкретных норм‑предписаний, которые принимаются в соответствии с кодифицированными актами. Нередко они издаются в виде указов, постановлений правительства и имеют характер актов‑документов, в которых содержатся правотворческие действия, вносящие изменения и дополнения в кодифицированные акты²⁴³.

Таким образом, кодифицированные акты образуют ядро той или иной области законодательства. Следует напомнить, кроме того, что именно кодифицированные акты выполняют преимущественно функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. Другие же акты, находящиеся в «силовом поле» Основ или кодекса, воплощают главным образом правотворческую функцию: с их помощью вносятся изменения и дополнения в содержание кодифицированных актов.

В системе законодательства существует еще ряд подразделений нормативных актов, тоже классифицируемых чаще всего по характеру и особенностям их юридической силы, хотя в иных плоскостях.

К числу таких подразделений относятся, в частности, следующие.

А. Нормативные акты внешнего и внутреннего действия. В принципе, нормативные акты распространяются на всех лиц, которым они адресованы (независимо от того, в какое ведомство или организацию они входят). Ведомственные же и локальные акты отличаются «внутренним действием», они распространяются только на лиц, которые входят в данное ведомство и организацию. И именно в отношении второй из указанных групп актов понятие «внутреннее действие» оказывается конструктивным, «работающим». Характерно, что опять‑таки применительно к ведомственным актам следует признать оправданным и понятие «внешнее действие»: некоторые из ведомственных актов могут распространять свою юридическую силу за пределы ведомства (II.34.6.).

Б. Государственные нормативные юридические акты и нормативные юридические акты общественных организаций. Нормативные акты, исходящие непосредственно от государственных органов, занимают ведущее место среди источников права не только в количественном отношении, но и по своему значению в иерархической структуре законодательства.

В то же время в зависимости от исторического типа права, от политического режима, от особенностей данной структурной общности национальной правовой системы среди источников права то или иное место, нередко весьма заметное, занимают нормативные юридические акты негосударственных образований, общественных организаций. В социалистическом обществе издание нормативных юридических актов массовыми общественными организациями трудящихся представляет собой одно из проявлений социалистической демократии. Происходящий в настоящее время процесс дальнейшего развития и углубления социалистической демократии выражается, в частности, в расширении нормотворческой деятельности общественных организаций²⁴⁴. В нормативных актах общественных организаций могут содержаться как нормы внутреннего действия, так и нормы внешнего действия²⁴⁵.

Характеризуя акты общественных организаций, нужно отметить, что все эти акты – всегда акты санкционированные²⁴⁶. Они так или иначе получили санкцию от органов государства, санкцию в том смысле, что государство не только одобряет их, но и вкладывает в них также свою, государственную волю. Санкционирование государством нормативных актов общественных организаций является источником их юридической силы. Следовательно, в конечном итоге различие между рассматриваемыми разновидностями нормативных актов касается главным образом именно внешней формы, а также источников волевого содержания акта (единая государственная воля, государственная воля, сочетаемая с волей негосударственного общественного образования). Санкционирование нормативных актов общественных организаций может быть предварительным и последующим²⁴⁷.

В. Нормативные акты. издаваемые одним правотворческим органом, и совместные нормативные акты. Конкретное содержание воли в нормативном акте может быть различным не только по источнику этого волевого содержания, но и по строению выраженной в нем воли. Акт может исходить от одного правотворческого органа, а может – и от нескольких органов (совместные акты).

Обычно нормативный акт издается одним правотворческим органом. Как правило, он согласовывается с компетентными и заинтересованными организациями и лицами в процессе подготовки проекта. Некоторые акты согласовываются и на стадии принятия (в этом случае при опубликовании акта указывается на факт согласования). Однако и в том и в другом случае нормативный акт издается только данным правотворческим органом, исходит только от него.

Совместные нормативные акты – это акты, исходящие от двух или более правотворческих органов. Основания для их издания различны.

Однако совместный акт во всех случаях призван так или иначе выразить большую юридическую силу данного нормативного решения.

Совместные нормативные акты нередко принимаются для соединения силы юридических норм с авторитетом норм общественных организаций. Такое значение имеют нормативные акты, издаваемые в социалистическом обществе совместно государственными органами и массовыми общественными организациями трудящихся.

Особое значение принадлежит в социалистическом обществе нормативным актам, которые исходят от государственных органов и Коммунистической партии. В них соединены характерные признаки правовых актов и актов общественных организаций, правовых норм и партийных директив. Такое соединение существенно поднимает общественное значение и авторитет нормативных актов, означает подкрепление правовых норм авторитетом и директивой ЦК КПСС²⁴⁸.

Г. Нормативные договоры. Специфической разновидностью совместных актов являются нормативные договоры. Конечно, издание любого совместного акта связано с определенным соглашением правотворческих органов, согласованием их воль. Но все же, как правило, совместный акт оформляется в качестве обычного юридического акта; лишь по его наименованию и юридической силе можно определить, что он принят несколькими органами.

Нормативные договоры – это совместные акты‑документы, выражающие в своем нормативном содержании взаимное изъявление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя каждым из них юридических обязанностей. Нормативные договоры как источник внутригосударственного права встречаются сравнительно редко (в государственном и трудовом праве). Более широкое распространение получили нормативные договоры в международном праве, где они являются основным источником права. Из самой сути международного права, регулирующего межгосударственные отношения, следует, что юридические нормы в большинстве случаев устанавливаются путем согласования воль между государствами²⁴⁹.

Наряду с рассмотренными разновидностями нормативных актов можно указать и на другие виды, отражающие иерархическую структуру законодательства.

Так, в теоретическом и практическом отношениях целесообразно проводить классификацию нормативных юридических актов по их действию во времени, в пространстве, по кругу лиц. Например, в зависимости от срока действия во времени необходимо различать акты неопределенно‑длительного действия и акты временные. В зависимости от сферы действия в пространстве нормативные юридические акты могут быть подразделены на общие и местные (партикулярные), а по действию в отношении круга лиц – на общие, специальные и исключительные²⁵⁰.