Глава 34. Система нормативных юридических актов

1. К постановке вопроса.

2. Система законодательства.

3. Законы и подзаконные нормативные юридические акты (общая характеристика).

4. Законы.

5. Указы, вносящие изменения в действующие законодательные акты.

6. Подзаконный нормативный акт.

7. Отрасли законодательства.

1. К постановке вопроса.

Благодаря свойственной праву системности его источники (внешние формы) тоже находятся в связи, известном сочетании. Эти связь и сочетание наиболее полно и последовательно выражаются в нормативно‑законодательных системах, где, кроме того, дифференциация нормативных актов по содержанию дополняется иерархической зависимостью между ними, обусловленной различием в их юридической силе.

В эксплуататорских обществах, в особенности в условиях разложения данной эксплуататорской общественной системы (что характерно для современного буржуазного общества), связь и сочетание между нормативными актами осложняются множественностью источников, распадом буржуазной законности, переносом центра тяжести в аппарате государства с законодательных на управленческие органы, все большим использованием правовых форм преимущественно в идеологических, пропагандистских целях. Нормативные акты в буржуазных государствах и ныне, даже при известных успехах систематизации с технико‑юридической стороны, остаются лишь более или менее упорядоченной совокупностью.

Иная картина – в социалистическом обществе. Развитой характер структурированности социалистического права, строгость и единство социалистической законности, исключительность нормативных актов как форм права, научный подход при издании актов – все это придает комплексу нормативных актов в социалистическом государстве характер целостной системы.

Таким образом, вопрос о системе нормативных актов по логике самого предмета относится главным образом к соответствующей проблематике социалистических стран. Так он и будет рассмотрен в данной главе, причем, как и соответствующие вопросы системы права, его отраслей (I.15.5.), преимущественно на материале советского права‑развитой социалистической правовой системы.

2. Система законодательства.

Система нормативных юридических актов, действующих в СССР, как и в иной социалистической стране, обычно именуется системой законодательства.

Такое терминологическое обозначение оправдано потому, что основу целостной системы нормативных актов, главные ее звенья образуют именно законы, определяющие построение всей совокупности нормативных актов.

В систему советского законодательства входят все нормативные акты (законы, указы, акты правительства и др.), а также вспомогательные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств и республиканских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, акты об утверждении перечня актов, утративших силу²¹⁹.

Система советского законодательства отличается глубоким единством, органической целостностью, Единство системы законов и иных нормативных актов обусловлено единством их содержания – выраженных в них юридических норм, идеологических положений (призывов, общих деклараций и т. д.). Внешне оно характеризуется взаимосвязанностью актов и обусловлено с юридической стороны верховенством закона – стержня всей системы нормативных актов, а также объединяющей функцией кодифицированных актов. Являясь средством выработки нормативных обобщений и, следовательно, формирующим фактором структуры самого права, кодифицированные акты выступают в качестве объединяющего начала в отношении того или иного комплекса нормативных актов – своего рода силового поля, связывающего нормативные акты в целостные системы и подсистемы.

В то же время система советского законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью. В литературе правильно отмечено, что советские законы и подзаконные нормативные акты в их совокупности можно представить как гигантскую структурно сложную, динамическую систему, состоящую из большого числа взаимосвязанных звеньев, которые сами представляют собой самостоятельные, причем тоже сложные правовые системы²²⁰.

Структура законодательства – явление объективного порядка²²¹, своего рода «второе измерение» права²²². Более того, реальность, объективность этого «второго измерения», состоящего, надо помнить, из актов‑документов, в отличие от самого права имеет наглядный характер – характер осязаемой реальности.

Систему законодательства, образующие его подразделения необходимо с предельной четкостью отличать от системы самого права, его отраслей, иных структурных образований²²³.

Прежде всего система законодательства имеет многомерный характер: в ней следует различать горизонтальную и вертикальную плоскости²²⁴.

Горизонтальная плоскость‑это Как раз та плоскость, которая наиболее близка к структуре права. Именно в данной плоскости можно различать отрасли законодательства. Но и здесь речь может идти не о тождестве, а лишь о соответствии системы законодательства, его подразделений (внешней формы права) структуре права (содержанию).

Главные подразделения системы законодательства (исторически складывающиеся отрасли законодательства) в своей основе соответствуют структуре права, делению права на основные и комплексные отрасли²²⁵. В то же время законодатель при издании нормативных актов исходит не только из объективно существующей системы права, но и из ряда других факторов, в том числе субъективных, и ориентируется главным образом на предметные и целевые критерии²²⁶. В тех случаях, когда издание или определенная компоновка нормативных актов не сопровождаются кодификацией, которая бы вносила в материю права новые содержательные обобщения и, следовательно, приводила к формированию новых общностей в праве, можно – и то условно – говорить о такой отрасли законодательства инкорпоративного типа, которой не соответствует какое‑либо подразделение в системе права. Таким образом, в системе законодательства, рассматриваемой в горизонтальной плоскости, следует различать отрасли, которые: а) соответствуют основным отраслям права, б) соответствуют комплексным образованиям²²⁷, в) не соответствуют каким‑либо подразделениям в праве, а представляют собой инкорпоративное собрание актов, объединяемых только по предметному и целевому критерию.

Собственная структура законодательства наряду с только что отмеченным моментом («в») проявляется главным образом в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре²²⁸.

Главным признаком, определяющим место того или иного акта в иерархической структуре, является его юридическая сила, которая представляет собой сопоставительное свойство²²⁹, выражает степень подчиненности данного нормативного акта актам вышестоящих органов, осуществление принципа верховенства конституции, других законов²³⁰.

Виды нормативных актов – это их подразделение в соответствии с объективно существующей иерархической структурой. Следовательно, исходным критерием для отнесения нормативного акта к тому или иному виду служит его юридическая сила. Однако последняя проявляется по‑разному в связи с теми или иными сторонами функционирования нормативных актов. Отсюда различия в основаниях их деления на виды.

Вопросы о разновидностях нормативных юридических актов, образующих в социалистическом государстве целостную систему, сложны и многообразны. Нередко они касаются весьма острых, животрепещущих проблем экономического, социально‑политического развития, проблем законности и правового прогресса.

Это, например, вопросы о четких критериях для определения необходимости издания закона или подзаконного акта, необходимости и объеме ведомственных и локальных актов, об оправданности включения в них общих норм, о пределах включения в содержание нормативных актов программных и декларативных положений, о конкретизированном перечне отраслей законодательства.

В настоящем курсе эти вопросы могут быть лишь упомянуты. И не только потому, что все они нуждаются в подробном самостоятельном комплексном исследовании, но и потому, что их надлежащее решение должно опираться на достаточно основательную общую теорию нормативных актов. В курсе в соответствии с его профилем и предпринимается попытка наметить некоторые положения этой теории, во всяком случае той ее части (по мнению автора – решающей), которая характеризует системное качество законодательства, всего комплекса действующих нормативных актов. Главное здесь – выявление внутренней логики системы законодательства, связи и соотношения между ее подразделениями, выражающими степень и характер свойственной им юридической силы. Ключевой пункт в понимании внутренней логики системы законодательства – это разграничение нормативных актов на законодательные и подзаконные.