5. Указы, вносящие изменения в действующие законодательные акты.

Значительное число указов Президиум Верховного Совета СССР, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик издают по вопросам, которые они вправе решать сами окончательно.

Эти акты относятся к подзаконным. Но своеобразие Президиума как постоянно действующего органа Верховного Совета состоит в том, что Президиум осуществляет в пределах, предусмотренных Конституцией, некоторые функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями. В соответствии с этим Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями (с последующим представлением на утверждение Верховного Совета на очередной сессии) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты (ст. 122 Конституции СССР).

Принимаемые в этих случаях указы „фактически выполняют роль закона“²³⁵.

Их можно условно назвать „законодательными указами“. Они близки по юридической силе к законам, но им не тождественны. Юридическая сила таких указов все же отличается от юридической силы законов. Особенность юридической силы „законодательных указов“ выражается в следующем.

Во‑первых, как показывает практика работы Президиума, последний издает законодательные указы в случае необходимости и соответственно этому не по всем вопросам компетенции Верховного Совета, а по вопросам, требующим, как правило, срочного решения в период между сессиями.

Во‑вторых, указ лишь прекращает действие закона, в который вносится изменение или дополнение. Это значит, что изменения в законодательстве еще не являются окончательными. Верховный Совет может не одобрить указ, что влечет за собой восстановление действия прежнего закона (без какой‑либо новой процедуры его принятия).

В‑третьих, нормативные указы, вносящие изменения и дополнения в законодательство, подлежат обязательному утверждению Верховным Советом на его очередной сессии. Это утверждение сообщает нормам, содержащимся в законодательном указе, такую же юридическую силу, какую имеют нормы закона. Поэтому официальные изменения в текст закона вносятся после одобрения указа Верховным Советом.

В литературе высказано мнение, согласно которому указ, вносящий изменения в действующее законодательство, приостанавливает действие закона²³⁶. Возражая против этого мнения, И.Н. Кузнецов пишет, что „в буквальном смысле слова „приостановление“ действия какого‑либо акта означают временное прекращение его применения органами государства, но отнюдь не замену его новым актом, вступающим в действие вместо приостановленного“²³⁷.

Приведенное соображение заслуживает внимания. Однако надо видеть и то, что замена старого акта после принятия указа еще не является окончательной: такого рода последствия наступают лишь после утверждения указа Верховным Советом. До этого же момента указ только прекращает действие закона, но не отменяет его.

Обосновывая конструкцию „прекращение действия“ закона, следует обратить внимание на то, что и принятые нормативные акты могут определенный промежуток времени не действовать, т. е. существовать, но еще не обладать юридической силой. Такое своеобразное состояние нормативных актов наблюдается в случаях, когда они вступают в действие не сразу в момент их принятия. Здесь до вступления в силу нормативный акт существует, хотя и не действует. Аналогична в принципе картина при издании указа, изменяющего или дополняющего закон (с той лишь разницей, что в данном случае идет процесс отмены закона).

Защищаемая конструкция „прекращение действия“ закона важна и в практическом отношении: если считать, что указ непосредственно отменяет или изменяет закон, то при отказе Верховного Совета в утверждении указа пришлось бы не восстанавливать его действие, а заново принимать прежний закон, изменения же в действующее законодательство вносить сразу после издания указа.