Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
В настоящее время в регионах делаются попытки сгруппировать управление различными сферами и отраслями в т. н. управленческие блоки, возглавляемые заместителями губернатора, заместителями председателя регионального правительства. В Нижегородской области это: развитие производственного и научно-технического потенциала (министерства промышленности и инноваций, сельского хозяйства и продовольственных ресурсов, под
держки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг, комитет международных, внешнеэкономических
и межрегиональных связей, департамент транспорта и дорожного
хозяйства); социально-экономическое планирование, бюджетные
отношения и инвестиционная политика (министерства экономики, финансов, инвестиционной политики, департамент государственного имущества и земельных ресурсов); жилищно-коммунальное хозяйство и строительство (министерства строительства
и жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического
комплекса, комитет информационных технологий и связи; департамент градостроительного развития территории, комитет охраны
природы и управления природопользованием) и пр. В подавляющем большинстве органы, представляющие упомянутые направления, не имеют функциональной специализации, свойственной
федеральным органам исполнительной власти.
Хотя в некоторых региональных статутных актах проведено
видовое
разделение органов исполнительной власти по отраслевому принципу (в отличие от функционального подхода в организации федеральных органов исполнительной власти). Например,
в Законе Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года № 64—ЗРТ
«Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» министерство Республики Татарстан определяется
как орган исполнительной власти отраслевой компетенции, а го
сударственный комитет Республики Татарстан — как орган исполнительной власти межотраслевой компетенции (ст. 12). При этом
отраслевая компетенция подразумевает проведение региональным органом исполнительной власти государственной политики
и осуществление управленческих функций в отношении порученной ему отрасли или сферы деятельности (ст. 2). Соответственно,
обладание региональным органом межотраслевой компетенцией
предполагает осуществление им межотраслевой координации
по
-
-
261
вопросам, отнесенным к его компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности (ст. 2).
С позиций функционального (не отраслевого) подхода исключением на региональном уровне является Управление государственного финансового контроля Нижегородской области,
которое в соответствии с Положением о нем является сущностнофункциональным органом, осуществляющим государственный
финансовый контроль в финансово
рии Нижегородской области
1
-бюджетной сфере на террито-
. То же можно сказать о службе госу-
дарственного финансового контроля в других субъектах. Например, в Самарской области, она сформирована региональным Правительством для осуществления внутреннего государственного
финансового контроля и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов
о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд (Постановление Правительства Самарской области от 19 июня 2012 г. № 283
«О формировании службы государственного финансового контроля Самарской области и реорганизации аппарата Правительства
Самарской области»).
Разница в подходах к определению статуса федеральных и региональных органов создает необходимость более четкого определения механизма их
взаимодействии в рамках единой системы.
Каждый региональный орган действует совместно с другими органами исполнительной власти на федеральном и региональном
уровнях. Так, в Нижегородской области министерства, департаменты, комитеты, управления, с одной стороны, непосредственно
подчинены правительству Нижегородской области, курируются
заместителями Губернатора, заместителями Председателя нижегородского Правительства, с другой — субординированы с соот
ветствующим федеральным органом. Министерство финансов области — с Министерством финансов РФ и т. д. Но, к сожалению,
в Положениях об органах исполнительной власти Нижегородской
области упомянутая субординация не отражена. Лишь в Положении об управлении государственного финансового контроля спе-
-
1
Постановление Правительства Нижегородской области от 21 сен-
тября 2005 г. № 213 «Об утверждении Положения об управлении государственного финансового контроля Нижегородской области».
262
циально выделено, что в своей деятельности оно руководствуется
наряду с другими и нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации. В Положении о Министерстве финансов области указано на то, что оно входит в единую
систему органов управления финансами в Российской Федерации
в части осуществления полномочий по предметам совместного
ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, образуемую Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти Нижегородской области.
В остальных Положениях о министерствах и др. делается ссылка
на Конституцию Российской Федерации, федеральные законы,
Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Ус тав Нижегородской области,
законы и другие нормативные акты
Нижегородской области, а
также сами Положения.
В связи с этим приходится признать некоторую размытость
нормативного закрепления связей многофункциональных отраслевых органов регионов с одной стороны, и федеральных органов
(в том числе их территориальных структур) с очевидной функциональной основой деятельности с другой стороны.
Итак, взаимосвязанность функционального и отраслевого
«наполнения» статуса
министерств как органов государствен-
ной исполнительной власти проявляется достаточно ясно. Функциональный подход к управлению различными сферами общественной жизни позволяет провести организационное разделение
функций органов, а отраслевая идентификация вектора развития в рамках той или иной сферы отражается в структурном
выстраивании общей системы исполнительных органов государственной власти.
При
этом министерства, которые наделены функцией по
выработке государственной политике в установленной актами
Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации сфере деятельности, определяют направления эффективного развития управления государством. Потому, составляя
сущий остов государственной власти, министерства требуют
должной «принципиальной» структуры, сформированной на оптимальном сочетании отраслевого и функционального организационных подходов.
263
3.4. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР
КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Одной из актуальных проблем разработки теоретической концепции административных договоров является проблема определения их юридической природы, под которой общепринято понимать совокупность основных признаков, свойственных этим договорам и характеризующих их сущность, а также определяющих
специфику этих договоров. Формирование наиболее полного перечня
таких признаков служит объективно необходимым условием разработки, научно обоснованного определения, понятия «административные договоры», выявления их места и роли в системе
публично-правовых и частно-правовых договоров, регулирующих
отношения в сфере государственного управления.
В науке административного права вопрос о признаках такого
рода договоров также, как и вопрос об их понятии
, классификации, назначении, функциях, носит дискуссионный характер. Ученые-административисты предлагают разные варианты решения
данной проблемы.
Так, А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов к числу основных
признаков относят: 1) участие в этих договорах органов государственного управления; 2) организационно-управленческий
характер содержания административных договоров; 3) наличие
правовой базы, которую образуют нормы административного
права; 4) наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административной, дисциплинарной или гражданскоправовой ответственности)
1
. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И, Тихо-
миров С. В. выделяют следующие признаки административного
договора: 1) заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия; 2) административный договор заключается
на основе норм административного права; 3) содержание административного договора составляют управленческие отношения;
4) одной из сторон административного договора
выступает орган
1
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры /
Журнал российского права. 1998. № 7. С. 86.
264
исполнительной власти, являющийся субъектом государственного
управления, без участия которого данный договор не может быть
заключен
1
.
По-мнению С. Н. Братановского характерными чертами адми-
нистративного договора являются:
во-первых, то, что одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной (государственной или
муниципальной власти);
во-вторых, в административном договоре всегда присутствует
публичный интерес, но в нем часто присутствуют и частные интересы негосударственных субъектов, вступающих
в договор;
в-третьих, административные договоры по своему внутреннему содержанию и функциональной направленности имеют организационный характер, составными элементами которого являются регулирование, координация и контроль;
в-четвертых, административный договор подразумевает согласованность воль участников договора, но это положение не носит абсолютного характера, как в частном праве;
в-пятых
, юридическая фиксация административного договора осуществляется, как правило, в письменной форме, хотя в отдельных случаях допускаются и устные соглашения;
в-шестых, орган государственного управления, как обязательный участник административного соглашения, правомочен контролировать его исполнение;
в-седьмых, взаимоотношения сторон в административном договоре регулируются исключительно нормами административного права
2
.
Много внимания изучению юридической природы, признаков
административных договоров уделяет в своих работах Д. Н. Бахрах. Он предлагает наиболее развернутый перечень основных
признаков таких договоров.
1
Государственное управление и исполнительная власть: содержа-
ние и соотношение (Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В.) / Под
ред. Л. Л. Попова Норма, «Инфра-М». 2011 / СПС «Консультант Плюс»
(дата обращения 07.09.2016).
2
Административное право: учебник (Братановский С. Н.) («Директ-
Медиа»). 2013. / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 07.09.2016).
265
В целях формирования более полного представления о юридической природе административных договоров, на наш взгляд,
необходимо дать краткое описание перечня их основных признаков, составленного Д. Н. Бахрахом.
В этот перечень он включает, в частности, следующие черты,
присущие таким договорам
1
:
1) нормативную базу административных договоров составля-
ют прежде всего нормы административного права, но она нередко
включает в себя так же нормы других отраслей права;
2) обязательным атрибутивным признаком указанных договоров является наличие в качестве одной из их сторон государственных органов, наделенных властными полномочиями и реализующих исполнительную власть, либо
субъекты с делегированными
властными полномочиями;
3) государственно-властные субъекты могут заключать административные договоры исключительно в пределах своей компетенции;
4) целью административных договоров является реализация
публичных интересов, достижение общественно значимых результатов, хотя в них могут присутствовать и частные интересы
негосударственных субъектов, но они не являются определяющими;
5) административные договоры
опосредуют общественные
отношения, связанные с исполнительной властью и их предмет
составляют действия государственно-управленческого, организационного характера;
6) административные договоры опосредуют горизонтальные
управленческие правоотношения, однако в них принципы равноправия сторон и автономии их воли не носят абсолютного характера, как это имеет место в частом праве;
7) административный договор всегда выступает
как правовая
форма деятельности субъектов;
8) административный договор во многих случаях может заменить административный акт;
1
Д. Н. Бахрах. Административное право. Учебник для вузов. 1996.
Указ. соч. С. 171—180; (Он же Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма — ИНФРА. М. 2000. С. 340.
266
9) споры, связанные с заключением и исполнением админи-
стративного договора обычно разрешаются в административном
порядке и при помощи «согласительных процедур, т. е. посредством третейской формы разрешения споров, но эти договоры в
нашей стране не обеспечены судебной защитой;
10) административные договоры, как правило, являются фор-
мальными, заключаются в письменной форме, хотя как
исключе-
ние допускаются и устные соглашения;
11) нарушение административных договоров влечет применение разных видов государственного принуждения, прежде всего
юридической ответственности;
12) некоторые другие признаки.
Следует отметить, что Ю. Н. Старилов, также внесший значительный вклад в формирование теории административных договоров, поддерживая в целом и позитивно оценивая предложенный
Д. Н.
Бахрахом перечень признаков этих договоров, подчеркивает,
что выделенная этим ученым система признаков, характеризующих административный договор, в отечественной литературе прецедентов не имела
1
.
Вместе с тем Ю. Н. Старилов тоже разработал свой вариант системы специфических признаков административных договоров и
включил в нее следующие признаки. Во-первых, административный
договор является особым видом публичных договоров. Во-вторых,
наряду с государственным органом, обладающим властными полномочиями, стороной этого договора могут выступать субъекты, не
имеющие таких
полномочий. В-третьих, по-мнению автора к административным необходимо относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных
гражданско-правовых договорных отношений. К числу этих условий Ю. Н. Старилов относит: удовлетворение публичного, государственного интереса; определение административного (публичного)
режима реализации тех или иных задач, функций государственного
управления
; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке субъектами исполнительной власти при
неисполнении другой стороной принятых обязательств и др.
2
Одним
1
Ю. Н. Старилов. Административное право в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Указ.
соч. С. 295.
2
Там же. С. 290.
267
из важных признаков ученый считает обязательное закрепление в
административных договорах положения о контрольно-надзорных
полномочиях представителей органов исполнительной власти в
отношении другой стороны, не имеющей властных полномочий, а
также о возможности применения к ней экономических санкций в
случае нарушения договорных обязательств
1
.
Таким образом, обзор и сравнительный анализ основных
позиций по вопросу о признаках административных договоров,
представленных в научной и учебной литературе, свидетельствуют о том, что несмотря на некоторые расхождения, мнения авторов по данному вопросу во многом совпадают. Они, как правило,
в предлагаемых ими перечнях признаков выделяют одинаковые,
общие признаки
административных договоров, используют для
их обозначения разные формулировки.
В целом следует также отметить, что, используя разные подходы к исследованию проблем, связанных с разработкой теории
административных договоров (определению понятия этих договоров, выявлению их признаков, классификации и др.) большинство
ученых-административистов опирается на общетеоретические
положения: 1) об общем понятии и признаках договора
как право-
вой категории; 2) о понятии и признаках публичных договоров;
3) о специфике государственно-управленческой деятельности.
Обобщая изложенные в теории административного права позиции, можно выделить, по-нашему мнению, следующие основные признаки административных договоров, характеризующие их
юридическую природу и отличающие от других видов договоров,
применяемых в сфере государственного управления.
1.
В науке административного права господствующей является точка зрения о том, что административные договоры относятся
к публично-правовым договорам. Они, таким образом, обладают
всеми признаками, присущими такого рода договорам, в первую
очередь, наличием обязательного субъекта в лице государственного органа исполнительной власти, выступающего от имени государства и наделенного государственно-властными
полномочиями, а также особым предметом, регулируемых этими договорами
общественных отношений, который составляют вопросы реали-
1
Административное право России: учебник / Под. ред. Н. М. Кони-
на и Ю. Н. Старилова. М.: Норма. Инфра. 2010. С. 410.
268
зации задач, функций и методов исполнительной власти, иные
вопросы управленческого характера. Отличительным признаком
административных договоров, как разновидности публично-правовых, является также более жесткое и детальное регулирование,
по сравнению с частно-правовыми договорами, вопросов, касающихся содержания, оформления, порядка заключения и исполнения этих договоров, установления правовых пределов, ограничивающих право
свободного усмотрения их субъектов.
Кроме того, в отличие от частно-правовых договоров выполнение обязательств сторон административных договоров обеспечивается более широким и разнообразным арсеналом государственных средств (правовыми, организационными, экономическими и другими мерами)
1
.
Одним из главных признаков публично-правовых договоров,
включая административные, является то, что они регулируют публично-правовые отношения и направлены на обеспечение и реализацию публичных интересов и потребностей, прежде всего
государственных.
Большинство административистов в своих научных трудах
указывают на публично-правовой характер административных договоров. Так, Д. Н. Бахрах
пишет, что административный договор
представляет собой разновидность публично-правового договора
и его целью является реализация общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов
2
. По мне-
нию Ю. Н. Старилова заключение административного договора с
целью удовлетворения государственного, общественного (публичного интереса) является основополагающим критерием самой конструкции этого договора
3
. Вместе с тем названные и другие уче-
ные констатируют, что публично-правовой характер административных договоров не исключает того факта, что они обеспечивают
также и частные интересы субъектов управленческих отношений,
1
Подробнее о признаках публично-правовых договоров см.: Тихо-
миров Ю. А. Публичное право. Учебник. М. Изд-во. БЕК. 1998. С. 183—
184.
2
Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов. М. Из-
во БЕК. 1996. С. 172, 177.
3
Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Указ.
соч. С. 290.
269
не обладающих властными полномочиями (например, предоставление льгот и преимуществ по уплате налогов, предоставление
льготных кредитов, выделение субсидий, дотаций из государственных бюджетов, предоставление особых государственных гарантий
защиты прав и т. д.) Но приоритетное значение в данном случае
имеет реализация публичных, государственных интересов.
Однако признание административных договоров публично-
правовыми ставит перед
наукой административного права непростую проблему выявления критериев их разграничения с другими
видами публично-правовых договоров (например, конституционными (учредительными, компетационно-разграничительными
между Российской Федерацией и ее субъектам и программнополитическими о дружбе и сотрудничестве, договорами о гражданском согласии международными договорами и др.). Особенно
трудной задачей является разграничение конституционных
министративных договоров «в силу близости их предмета»
и ад-
1
.
Публично-правовой характер административных договоров
обусловливает наличие и других признаков, отличающих их от
гражданско-правовых и иных частно-правовых договоров. Однако рассмотренные ниже признаки указанных договоров свидетельствуют о том, что и публично-правовое начало проявляется
в них с некоторыми особенностями. Это находит выражение, в
частности, в следующих признаках.
2. Административные договоры имеют особый субъектный
состав. Одной из сторон этих договоров обязательно должен быть
орган исполнительной власти, должностное лицо, иной государственный исполнительный орган (например, Центральный Банк
Российской Федерации), предприятия, организации, наделенные
отдельными государственно-властными полномочиями, стороной административного договора могут быть и исполнительные
органы местного самоуправления. В публично-правовых
отношениях, регулируемых административными договорами указанные
субъекты выступают именно в качестве носителей государственно-властных полномочий
2
. В этом заключается еще одна из основ-
1
Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов. Указ .
соч. С. 175.
2
Например, см.: Административное право: учебник (Братановский
С. Н.) Ука з. соч./ СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 07.09.2016).
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]