Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
вляющих регулирование ценообразования является то, что их
функции в сфере управления ценами сформулированы предельно
широко, что в современных условиях является неэффективным.
Рассредоточение рассматриваемых функций по отдельным органам соответствует «специализации» отраслей экономики, но при
этом не обеспечивает согласованность и системность в достижении целей социально-экономического развития государства. Полагаем необходимым
внесение изменений в законодательство,
определяющие правовой статус Федеральной антимонопольной
службы, в части расширения полномочий по контролю применения всех регулируемых цен, в т. ч. на продовольствие и товары
первой необходимости. При этом ценовая политика должна базироваться на гибком сочетании формирования свободных цен и их
частичного административного регулирования. Степень государственного вмешательства должна дифференцироваться в зависимости от видов товаров и их социальной значимости, состояния
конкурентной среды, а также от того, является ли эта продукция
отечественной или импортной. Государственная политика цен
должна быть направлена на защиту интересов потребителей и отечественных производителей в целях обеспечения конкурентоспособности продукции на внутренних и
внешних рынках1.
С. Н. Зайкова пишет, что «в основе принципов административного ценообразования конституционные принципы социального государства, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека»
2
. В условиях современного развития рыночных отно-
шений требуется систематизация и согласованность государственного регулирования ценообразования, что должно найти отражение в действующем законодательстве, поскольку отсутствие
четкого механизма регулирования цен приводит к негативным последствиям, отражающихся не только на предпринимательской
активности хозяйствующих субъектов, на уровне жизни отдельных граждан, но и
на состоянии государственной казны. Указан-
1
Кондаурова Г. А. Прогнозирование и планирование экономики.
Минск. 2005. С. 147—148.
2
Зайкова С. Н. Принципы государственной политики в сфере управ-
ления ценообразованием в России // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2010. №9. С. 261.
251
ное обстоятельство позволяет сделать вывод о необходимости
принятия единого и базового федерального закона «О ценообразовании». В данный акт необходимо включить следующие положения:
1. предмет регулирования и сфера действия закона;
2. понятие, принципы ценообразования;
3. формы и методы установления цен;
4. порядок и правила установления, применения цен на вну-
треннем рынке (ценообразование
, регулирование цен в деятель-
ности естественных монополий);
5. порядок и правила установления, применения цен в отдель-
ных отраслях (на лекарственные средства, на нефть и нефтепродукты, государственные закупки, продукты питания);
6. круг участников отношений, регулируемых законодатель-
ством о ценообразовании;
7. полномочия органов государственной власти, их должност-
ных лиц в сфере ценообразования;
8.
обязательное извещение об изменении цен и декларирование повышения цен предприятиями, организациями, занимающими лидирующее положение на рынке;
9. перечень товаров, работ и услуг, цены которых могут быть
повышены только после уведомления уполномоченных органов и
в случае получения специальных разрешений, выдаваемых указанными органами;
10. контроль за установлением, применением цен;
11. процедура
и условия привлечения к ответственности за
нарушение законодательства о ценообразовании, инициируемые
должностными лицами независимых, специализированных органов государственной власти;
12. санкции и порядок привлечения к ответственности нару-
шителей законодательства о ценообразовании;
13. специализированные органы, рассматривающие дела о на-
рушениях ценовой дисциплины;
14. порядок обжалования действий должностных лиц, рассма-
тривающих дела о нарушениях
законодательства о ценообразова-
нии;
15. особое регулирование ценообразования в сфере государ-
ственных услуг.
252
3.3. ОТРАСЛЕВОЙ (МИНИСТЕРСКИЙ) СПОСОБ
УПРАВЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВОМ
Эффективность деятельности органов государственного
управления определяется видовой наполненностью их системы,
структурным единообразием и функциональным «отягощением».
Именно эти элементы (система, структура, функции) и проходят
красной нитью в общей канве управленческой деятельности государственных органов. Между тем перманентная функциональная реструктуризация органов государственного управления при
конкурентности содержания их
компетенции; размытость, несочетаемость форм государственного управления и т. п. создают
проблемы в выявлении факторов, определяющих эффективность
государственной деятельности. К тому же динамика жизни современного государства требует постоянного поиска оптимальной
структуры органов исполнительной власти. Упраздняются одни,
формируются другие органы управления. Например, федеральное министерство по делам Крыма просуществовало чуть
более
года. Федеральная миграционная служба, созданная в 2004 году,
упразднена в 2016 г., побывав в подведомственности Министерства внутренних дел, Правительства РФ. В рамках преобразования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской
Федерации в 2016 г. создана Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, находящаяся в ведении
Президента РФ и т. д.
Выстраивание
системы эффективно работающих органов
государственной власти всегда является одним из наиболее актуальных вопросов. Как правило, в 1990-е годы в организационном
выстраивании органов государственной власти использовался отраслевой принцип в сочетании с территориальным. Последний
интерпретируется по-разному. В одном случае он рассматривается наряду с отраслевым и функциональным. При этом
отрасль
государственного управления характеризуется через систему органов исполнительной власти, как правило, министерств, которые «представляют основное звено отраслевого государственного
управления». В другом случае территориальный принцип определяется через два его вида: отраслевое (управление отраслью
производства или социальной сферы) и комплексное (управление
253
определенной территорией). При этом комплексное управление
представляется территориальным управлением в узком смысле,
когда в основу выстраивания структуры федеральных органов
исполнительной власти закладывается принцип управления конкретными территориями.
Отношение к территориальному принципу (в рамках отраслевого) в узком смысле крайне неоднозначно. Поскольку ни в Европе, ни в истории России он фактически
не использовался. Между
тем на сегодня в российской практике государственного управления территориальный принцип организации системы федеральных органов исполнительной власти представлен деятельностью
министерств по развитию Дальнего Востока, по делам Северного
Кавказа.
Множественность функций отраслевых органов предопределила дублирование их деятельности и вызвала в 2004 году необходимость функциональной унификации отраслевого
Приняты Указы Президента РФ от 9 марта и 20 мая 2004 г.
управления.
1
В ос-
нову построения системы федеральных органов исполнительной
власти (далее — ФОИВ) лег принцип функциональной специализации, который предполагает наделение конкретного вида органов исполнительной власти определенными группами функций,
определяющих вид и статус органа. Министерства занимаются
нормативным регулированием, службы — контролем и надзором, агентства — управлением государственной собственностью
и оказанием услуг. Такая
структура не является бесспорной2, тем
не менее, она имеет нормативную основу и является основным
этапом реструктуризации ФОИВ.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации феде-
ральные органы исполнительной власти и органы исполнитель-
1
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и струк-
туре федеральных органов исполнительной власти»; Ука з Президента
РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти».
2
См.: Белоусов С. А. Совершенствуем систему администрирования//
Российский налоговый курьер», № 10, май 2003 г.; Концепции развития
российского законодательства/ Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»,
2004. — С. 416—449.
254
ной власти субъектов Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации. Соответственно элементная структура системы исполнительной власти должна строиться с учетом сбалансированного соотношения
статуса каждого вида органов. Правовой статус органа включает
целый ряд составляющих. Это закрепление целей, задач, функций,
место в общей системе органов (подконтрольность, подотчетность
, наличие территориальных органов и т. п.), наконец, компетенция. Д. Н. Бахрах называет такие блоки правового статуса исполнительного органа, как целевой (правовое закрепление целей,
задач, функций, для осуществления которых орган/должность
создан); организационный (порядок создания, реорганизации,
ликвидации, его подчиненность, подконтрольность, название,
внутренняя организация и структура, наличие прав юридического
лица,
источники финансирования); компетенционный (совокупность полномочий органа государственной власти по предметам
его ведения)
1
.
Что касается компетенции, то в современной юридической
литературе и в исторической трактовке содержание этого понятия
четко не определяется. В юриспруденции XIX века и современной
теории государственного управления и административного права
(права государственного управления) компетенция органа определяется, прежде всего, правом органа действовать в определенном
круге подведомственных дел. Г. Еллинек определял компетенцию
как «определенный объем функций, предоставленных государственному органу». Действительно, каждое государство представлено множеством органов, между которыми распределяются
все функции государственной власти. Орган, действуя в пределах
своей компетенции, представляет государство, но опять же только
в пределах определенной компетенции
2
. Именно осуществляемые
им права и обязанности суть права и обязанности всего государ-
1
Бахрах Д. Н. Исполнительный орган государственной власти (по-
нятие, правовой статус) / «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». — М.: Новая Правовая культура,
2003. — СПС ГАРАНТ, 2007
2
Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. Берлин,
1892. — С. 215—216; Общее учение о государстве / вступительная ста-
тья И. Ю. Козлихина. — СПБ, 2004. — С. 537.
255
ства. Данная позиция присутствует и в работе Ф. Ф. Кокошкина,
где рассмотрена юридическая природа государства и органов государственной власти
1
.
Дореволюционные исследователи опирались на теорию и
практику государственного управления европейских стран. Отграничивалась немецкая и французская «теории вообще о компетенции». Французская теория рассматривала компетенцию под углом
зрения особой властью, переданной законом должностному лицу.
Поэтому по французской теории нельзя назвать совокупность прав
и служебных обязанностей компетенцией у тех лиц, которые
не
наделены полномочиями публичной власти (инженеры, профессора и пр.). По немецкой теории компетенция не являлась особым
видом власти или полномочия, предоставленным должностному
лицу, а просто была совокупностью государственных функций,
которые государственным органом должны быть отправляемы по
должности. Это, кстати, не отменяет присутствие власти по должности, набора определенных полномочий, реализуемых
лицом на
своей должности. Понятие компетенции во французской теории
было, таким образом, уже, чем в немецкой, поскольку исключало
из него некоторые виды деятельности, входящие в круг обязанностей должностного лица
2
.
Несмотря на достижения юридической мысли, законодательство до сегодняшнего дня не дает оформленного определения
функций, полномочий, компетенции. В доктрине же существуют
разные подходы к их содержанию. Так, Ю. Г. Арзамасов справедливо обращает внимание, что «осуществляя властные полномочия, федеральные органы исполнительной власти опираются в
своей деятельности на определенный круг
основных прав и четких обязанностей». Но далее добавляется: «совокупность которых
и составляет понятие «компетенция»
3
.
К компетенции в большинстве случаев исследователи обра-
щаются как к одному из главных блоков правового статуса госу-
1
Кокошкин Ф. Ф. К вопросу о юридической природе государства и
органов власти. — М. 1896. — 32 с.
2
Подробно об этом: Евтихиев А. О. Законная сила актов админи-
страции. Люблин, 1911. — С. 185 —192.
3
Теория и методология нормотворчества: учебно-методическое по-
собие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. — М., 2007. — С. 334.
256
дарственных органов, как к совокупности полномочий органа государственной власти по предметам его ведения. Компетенционный блок структурируется из таких органично связанных между
собой элементов, как полномочия и предмет ведения (подведомственность). Полномочия представлены правами и обязанностями органа принимать нормативные решения и правовые акты, совершать иные государственно-властные действия
, обусловленные
функциями государственного органа. Подведомственность предполагает нормативное закрепление предметов ведения: субъектов,
дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, в отношении которых он может совершать
те или иные властные, организационные действия и на которые
распространяются его акты
1
.
Г. В. Атаманчук называет компетенцию государственного органа «несущим» моментом правового статуса и определяет ее как
«юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий органа в отношении отдельных управляемых
2
объектов»
.
Иными словами, предметная сфера деятельности органа, закрепленная в статутном документе, обусловлена его функцией.
А полномочия — возможностью эту функцию реализовать. Именно поэтому трудно признать либо предмет ведения, либо полномочия единственным или определяющим элементом компетенции. К
тому же предмет ведения может изменяться, поскольку под воздействием конкретно-исторических условий
развития государства и общества подвижны объекты управленческого воздействия
исполнительного органа, а само полномочие при этом может оставаться фиксированным при расширении или сужении его границ,
изменении его характера, методов осуществления.
Наиболее интересным представляется содержание компетенционного блока правового статуса исполнительных органов как
элементов единой системы с точки зрения баланса отраслевого
и
функционального подхода к организации их деятельности.
1
Бахрах Д. Н. Административное право России. — М., 2001. —
С. 177. На то, что «правовой статус государственного органа очерчивается его компетенцией» указывает в кн.: Теория государства и права: учебник / под ред. М. Н. Марченко. — М., 2004.
2
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лек-
ций. — 4-е изд. — М., 2006. — С. 291.
257
В рамках оптимизации предполагалось четко разграничить
функции между федеральными органами исполнительной власти.
Между тем в классических трудах ученых-правоведов проводится мысль о том, что «единая власть … не может быть раздроблена в своих проявлениях так, чтобы можно было провести точно
распределение функций между соответствующими органами, …
поскольку функции того или иного
ражениями целесообразности»
органа определяются … сооб-
1
. К тому же распределение функ-
ций может быть различно: отдельные функции — у одного органа; одна функция у нескольких органов. В связи с этим, думается,
не стоит рассматривать функциональный подход к организации
деятельности органов исполнительной власти, как «панацею» от
громоздкости, коррупционности, непрозрачности системы исполнительной власти. Тем более что «разделение
государственных
функций, — по словам Г. Елинека, — не может быть признано
разложением их по отдельным областям управления. … Отрасли
управления не суть самостоятельной функции»
2
. Поэтому стрем-
ление к структурной функциональности органов не может вытеснить отраслевое управление, а скорее наоборот предполагает
обязательное его наличие.
Функции конкретного органа обусловлены векторной деятельностью государства. С одной стороны, определяется функциональная направленность органа государственной власти — чем
он должен заниматься: осуществлять правотворческие функции,
контролировать и «надзирать», оказывать услуги
или делать все
сразу. С другой стороны, — в какой сфере или отрасли орган будет
наделен соответствующими полномочиями и ответственностью.
Функциональный подход позволяет определить «что и как» должен делать властный государственный орган. Функции определяются организационно-структурной формой органа власти (прежде
всего органа общей компетенции) и привязываются к содержанию
деятельности органа
.
Что касается отраслевого подхода, то он наполняет содержание деятельности органа (субъекта регулирования) особенностью,
спецификой объекта регулирования. Он предполагает «где», с какими субъектами органу придется действовать («управляться»).
1
Елинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 2004. — С. 583.
2
Там же — с. 578.
258
При этом отраслевой и функциональный походы равнозначны,
их сочетание и соотношение может определяться «целесообразностью», обусловленной спецификой регулируемого объекта (отрасль экономики, например), субъекта регулирования (Президент,
Правительство и т. д.) и пр.
На функциональность управления указывали известные
ученые правоведы. Н. М. Коркунов определял направления деятельности исполнительной власти так: «исполнительная власть
исполняет закон, устанавливает общее правило и осуществляет
контроль»
1
. Б. Н. Чичерин выделял нормотворческую функцию
управления, собственно управление и контроль. При этом отмечалось, что «собственно управление разделяется на отдельные
отрасли. Этого требует обширность и сложность дел»
2
. Соот-
ветственно, необходимость гармоничного сочетания различных
подходов к организации деятельности исполнительных органов
определялась учеными давно. В 90-х годах статус центральных
органов исполнительной власти был закреплен в законе и предполагал отраслевой принцип определения их компетенции
3
. В се-
редине 90-х гг. в структуру ФОИВ входило правительство, отраслевые министерства и иные ФОИВ (государственные комитеты,
федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, которые имели полномочия по решению вопросов комплексного — межотраслевого характера). Отраслевой подход к определению компетенции центральных органов управления зависел
от сфер управления, определенных Конституцией.
В настоящее
время структурная составляющая отраслевого подхода несколько
изменилась. Новая структура ФОИВ «укрупнила» отрасли управления, в то же время, разделив управление на несколько функци-
1
Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права/ Анатомия исто-
рии. История русской правовой мысли. М., 1998. — с. 158—159.
2
Чичерин Б. Н. Курс государственной науки/ Анатомия истории.
История русской правовой мысли. М., 1998. — С. 93—94.
3
В Ст. 21 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-I «О Совете Ми-
нистров — Правительстве Российской Федерации» (утратил силу) говорилось, что «министерства, государственные комитеты и ведомства
Российской Федерации являются центральными органами отраслевого
и межотраслевого управления, подчиняются Совету Министров Российской Федерации и ответственны за выполнение порученных им задач».
259
ональных направлений1. Отраслевое (или межотраслевое) федеральное министерство определяет политику подведомственных
ему служб и агентств.
В то же время подтверждаются слова классиков о невозможности четкого распределения функций между отдельными
органами. Отмечается неполное проведение разграничения по
функциональному критерию органов, осуществляющих свою
деятельность в отдельных отраслях, органов, подчиненных непосредственно Президенту РФ. Так,
Министерство РФ по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) наряду с функциями
по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию осуществляет контроль и надзор
в области гражданской обороны, защиты населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций, управление государственным имуществом. Таким образом, за
МЧС закреплена вся совокупность
функций в установленной сфере регулирования. Объясняется это
нецелесообразностью такого разграничения, ввиду комплексности предмета регулирования.
Что касается региональных органов, то реструктуризация органов исполнительной власти происходит традиционно в рамках
существующих отраслей, которые объединяются или дробятся.
При этом большинство органов меняет пределы компетенции,
оставаясь многофункциональными, их деятельность
носит, прежде всего, отраслевой или межотраслевой характер. Так, в Законе
Свердловской области от 4 ноября 1995 года № 31—ОЗ «О Правительстве Свердловской области» компетенция заместителей
председателя Правительства определяется выполнением функций
межотраслевого управления в отдельных сферах социально-экономического развития Свердловской области (п. 3 ст. 5), а отдельных министров — через обеспечение деятельности Правитель
ства Свердловской области по выполнению функций отраслевого
или межотраслевого управления в различных сферах социальноэкономического развития области.
-
1
Концепции развития российского законодательства/ Под ред.
Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. — С. 366.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]