Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
нормативных актов. Содержащиеся в заключениях предложения и
замечания были рассмотрены и учтены органами местного самоуправления.
Так, заключение прокурора Далматовского района Курганской области о проекте постановления администрации Верхнеярского сельсовета «Об утверждении порядка составления проекта бюджета Верхнеярского сельсовета на очередной финансовый
год и плановый период» содержало указание о превышении
компетенции, поскольку бюджетные полномочия неправомерно были
переданы муниципальному району.
В разделе 3, связанном с оценкой работы территориальных
органов Министерства юстиции РФ по исполнению требований
правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, приводятся сведения о количестве и содержании заключений о несоответствии региональных и местных нормативных правовых актов
предписаниям федерального
законодательства, подготовленных
органами Минюста России в субъектах РФ, входящих в Урал ьский федеральный округ.
Юридическая наука, определяя правовые акты, подразделяет
их на два вида:
а) нормативные правовые акты;
б) индивидуальные правовые акты.
Очевидно, что прокуроры при осуществлении рассматриваемого прокурорского надзора анализируют прежде всего те региональные и местные правовые акты
, которые обладают нормативностью. В юридической литературе отмечено, что «нормативный
юридический акт» должен:
а) облекаться в документальную форму, предусмотренную
для актов данного органа;
б) соответствовать Конституции, другим законам страны,
подзаконным актам вышестоящих органов;
в) быть официально опубликованным, приведенным в действие. По своему содержанию нормативный правовой акт является местом
1
норм»
пребывания, фактическим источником юридических
.
1
Алексеев С. С. Общая теория права: учеб. 2-е изд. М.: Велби, Про-
спект, 2008, с. 19—20.
311
Пленум Верховного Суда РФ, характеризуя категорию «нормативный правовой акт», по сути осуществил доктринальное толкование, указав, что:
1) существенными признаками нормативного правового акта,
являются: а) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; б) наличие в нем правовых
норм (правил поведения),
обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленное на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;
2) порядок принятия нормативного правового акта включает:
а) полномочия органа или должностного лица на издание нормативного правового акта и их пределы; б) форму (вид), в которой
орган или должностное лицо вправе принимать нормативный
правовой акт; в) предусмотренные правила введения в действие и
опубликования данного нормативного правового акта;
3) определенность содержания нормативного правового акта
1
Остановимся на рассмотрении ряда требований, предъявляемых к нормативному правовому акту. Последний имеет соответствующую форму (закона, указа, постановления, приказа, положения, инструкции и др.), реквизиты (название, дату, номер,
наименование компетентного органа), а также структуру (части,
разделы, главы, параграфы, статьи, пункты и др.).
В ст. 15 Конституции закреплено требование обязательности
официального
опубликования нормативных правовых актов. На
федеральном уровне установлен общий порядок их опубликования и вступления в силу
2
. Нормативные правовые акты, затраги-
.
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г.
«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных
правовых актов полностью или частично» (в ред. от 10.06.2010 г.) // Бюл.
Верховного Суда. 2008. № 1.
2
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубли-
кования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ.
1994. № 8. Ст. 801; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (с изм. и
доп.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» //
СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
312
вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в
силу Конституции, не могут применяться, если они официально
не опубликованы (обнародованы). Это важный элемент функционирования современной правовой системы России.
Уместно подчеркнуть, что в советский период применение
института «обязательности официального опубликования», особенно подзаконного нормативного правового акта, зависело, по
сути, от усмотрения
соответствующего государственного органа.
Поэтому ведомственные нормативные акты в большинстве своем вообще не публиковались, а направлялись подведомственным
организациям и предприятиям для руководства и исполнения и,
таким образом, не обладали общедоступностью для иных заинтересованных лиц.
Между тем, проблеме общедоступности закона и возможно-
сти ознакомления с ним как с источником правовых
предписаний
особое внимание уделялось со времен Древнего мира. Именно
благодаря этому Законы Хаммурапи и другие памятники права известны и в XXI в.
В юридической литературе отмечено, что «общеобязательную законную силу может иметь лишь общеизвестное и общедоступное правило поведения. Причем общеизвестность и общедоступность закона означают не просто осведомленность (инфор
мированность) о законе, но и соблюдение самим законодателем
принятой формы введения в жизнь новых законоположений, их
проявление и обнаружение (для всеобщего сведения) надлежащим образом. Поэтому общеизвестность и общедоступность закона относятся к числу конституирующих признаков закона, а не
только к характеристике сведений о нем»
1
.
-
1
Нерсесянц В. С. Право и закон. С. 19—20. Пленум Верховного Суда
РФ указал, что судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в СЗ РФ, в Бюллетене международных договоров, размещены
на официальном интернет-портале правовой информации (www. pravo.
gou. ru) в порядке установленном ст. 30 Федерального закона от 15 июля
1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Международные договоры РФ межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или
уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (п. 4 постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 4 // Рос. газ. 2013. 13 марта).
313
Необходимо отметить, что понятие и виды правовых актов,
критерии оценки их законности рассмотрены в специальной литературе, посвященной прокурорской деятельности
1
.
Справедливым является вывод о том, что «одним из наиболее
сложных вопросов в практике прокурорского надзора является
определение нормативного правового акта, как соответствующего
закону или противоречащего ему»
2
.
Рассмотрены три этапа оценки законности исследуемого правового акта, включая:
а) оценку правового акта на основе процедуры его принятия,
порядка вступления в законную силу, опубликования и, необходимости регистрации;
б) оценку, правового акта на основе предмета ведения, компетенции и полномочий органа или должностного лица;
в) оценку согласованности федеральному законодательству
норм, предусмотренных региональными и муниципальными нормативными правовыми актами
3
.
В Уральском федеральном округе, по мнению прокуроров,
основными причинами нарушений в сфере местного нормотворчества являются, в частности, ненадлежащая организация правотворческой деятельности муниципальных образований, отсутствие должного мониторинга органами местного самоуправления
за изменениями, происходящими в федеральном законодательстве, отсутствие квалифицированных специалистов, обладающих
не только необходимыми юридическими знаниями, но и
определенными навыками и способностями ведения законопроектной
работы.
Отсюда следует, что само по себе количество принимаемых
региональными и местными органами власти правовых актов не
решает задачи надлежащего правового регулирования и эффективности права. В юридической науке отмечено, что «эффективность права с чисто юридической, специально-правовой стороны
характеризуется безотказной и четкой
работой всех компонентов
1
Настольная книга прокурора/ под общ. С. Г. Кехлерова, О. С. Ка-
пинус, науч. ред. А. Ю. Винокуров. М., Изд-во Юрайт, 2012. С. 416—418.
2
Казарина А. Х. Указ . соч. в кн.: Прокурорский надзор за исполне-
нием законодательства в сфере экономики. С. 56.
3
Казарина А. Х. Указ. соч. С. 56.
314
правовой системы, всех элементов механизма правового регулирования, слаженностью, действенностью всей взаимосвязанной
цепи юридических средств»
1
. В литературе изложено любопыт-
ное суждение ряда ученых-юристов о том, что «огромное количество нормативных правовых актов… не должно завораживать
ни законодателя, ни исполнителей законов, ни создателей подзаконных актов. Многие из последних создаются и используются по
принципу “успеть к сроку отчитаться”»
2
.
Если проанализированный региональный или муниципальный правовой акт не отвечает требованиям законности и противоречит предписаниям федерального закона, указам Президента РФ,
постановлениям Правительства РФ, то прокурор обязан принять
установленные меры прокурорского реагирования (оформление и
принесение протеста, обращения в суд, представление и др.).
Согласно приказу № 155 информация о выявленных нарушениях
федерального законодательства, включая факты бездействия
региональных органов власти в сфере правотворчества и принятых мерах прокурорского реагирования по итогам полугодия и по
итогам года направляется заместителями Генерального прокурора
РФ в федеральных округах полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.
Прокуроры субъектов РФ в указанные сроки формируют до-
кладные записки, структура
которых определена упомянутыми
методическими рекомендациями, и представляют их к 10 июля и
10 января в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Указанное Главное управление на
основании полученных докладных записок и иной информации
анализирует состояние законности в сфере регионального и муни
ципального нормотворчества и по итогам каждого полугодия формирует и представляет соответствующий доклад на рассмотрение
Первому заместителю Генерального прокурора Российской Федерации.
-
1
Алексеев С. С. Общая теория права, с. 136—137.
2
Андрющенко Е. С., Бачило И. Л., Демьянец М. В. Информационное
право. В кн.: Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практика / отв. ред. акад. РА Н А. Г. Лисицин-Светланов.
М.: Ин-т гос-ва и права РАН 2013. С. 160.
315
Изложенное показывает, что более чем 25-летняя практика
осуществления прокурорского надзора на территории современной России за законностью региональных и муниципальных нормативных правовых актов не утратила своей актуальности, должна носить постоянный характер и находиться в зоне постоянного
внимания прокуроров. Полагаем, что каждодневная, методичная
аналитическая работа прокуроров в сфере регионального
и местного нормотворчества вносит определенный вклад в достижение
целей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
4.2. ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Понятие антимонопольного контроля
Создание здоровой конкуренции, свободного предпринимательства, как важнейших факторов развития страны невозможно
без эффективного антимонопольного контроля, направленного на
«обеспечение эффективности и устойчивости всей нашей национальной экономики»
1
.
В Российской Федерации антимонопольный контроль осуществляется в соответствии с антимонопольным законодательством.
Первый российский «антимонопольный» закон берет
своё начало в 1991 году после принятия Закона РСФСР от
22 марта 1991 года № 948—1 «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках»
2
, ког-
да под воздействием стремительного развития рыночных отношений были сформированы взгляды на конкуренцию как
социально-правовую дефиницию и в наиболее концентрированном виде определены основные задачи государственной
1
Стенограмма выступления Президента Российской Федерации
В. В. Путина на Юбилейном заседании Коллегии ФАС России 23 сентября 2015 г. URL: http://fas.gov.ru/fas-news/fas-news_36990.html (дата обращения: 01.12.2016).
2
Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948—1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, № 16. Ст. 499.
316
конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль соблюдения антимонопольного законодательства.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации
заложила правовой фундамент для здания рыночной экономики.
В соответствии с основными конституционными принципами, в
Российской
Федерации гарантируются основы конституционного
строя — единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также гарантируются права и свободы человека и гражданина — не допускается
экономическая деятельность, направленная на монополизацию и
недобросовестную конкуренцию
1
.
В 1999 году российское антимонопольное законодательство пополнилось Федеральным законом от 23 июня 1999
года № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых
услуг»
2
.
К 2005 г. стало очевидно, что положения «антимонопольных» законов не стали отвечать экономическим и правовым
реалиям России и современным международным правовым
нормам конкурентного законодательства.
В 2006 году принципы Конституции Российской Федерации и вышеуказанные законы были положены в основу нового антимонопольного законодательства — Федерального
закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
3
(да-
лее — Закон о защите конкуренции, ЗоЗК). За 10 лет существования Закона о защите конкуренции было принято 36 феде-
1
Ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации (приня-
та всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства
Российской Федерации.2014. № 31. Ст. 4398.
2
Федеральный закон от 23 июня 1999 года № 117-ФЗ «О защите
конкуренции на рынке финансовых услуг» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3174.
3
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006.
№ 31 (1 ч.). Ст. 3434.
317
ральных законов, вносящих в него те или иные изменения и
дополнения. При этом, одни законы вносили концептуальные
изменения (вводились новые статьи и главы или признавались утратившими силу некоторые положения), другие носили «косметический» характер, и связаны были в основном с
юридико-техническими правками.
Но, до настоящего времени, ни в указанных
«антимонопольных» законах, ни в других нормативных правовых актах Российской Федерации понятие «антимонопольный контроль» легально не определено, хотя используется и в самом
Законе о защите конкуренции и в многочисленных научных
трудах по вопросам конкуренции и проблемам антимонопольного регулирования.
Прежде всего, определимся с термином «контроль», кото-
рый можно
рассматривать в двух аспектах: в узком и в широком. В узком аспекте контроль — это проверка кого-либо или
чего-либо и связана с одной какой-либо функцией управления, выявляющей те или иные отклонения в плане выполнения мероприятия и предотвращает его срыв, невыполнение.
В широком аспекте — подчеркивается функциональное зна
чение контроля как вида обратной связи, по каналам которой
субъекты управления получают необходимую информацию о
фактическом состоянии принимаемых ими управленческих
решений.
Так, в узком смысле В. И. Даль определяет контроль, как
«учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов»
1
. В Словаре С. И. Ожегова:
«контроль — проверка, а также наблюдение с целью проверки;
контроль над отчетностью и т. д.»
2
. Аналогичное определение
дано в словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой: «контроль —
это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»
3
. В Большой Советской Энциклопедии: «кон-
-
1
Даль В. И. Толковый словарь русского языка: ил. издание. М.: Экс-
мо, 2012. С. 450.
2
Ожегов С. И. Словарь русского языка. 18-е изд. М., 1972. С. 268.
3
Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред.
Н. Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп. М.: Рус. яз, 1989. С. 293; Оже-
гов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов
и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999.
318
троль (фр. controle, от contrerole — список, ведущийся в двух
экземплярах) — проверка чего-либо, например, выполнения
1
законов, планов, решений»
циклопедическом словаре искомого термина уже нет
. Примечательно, что в Новом эн-
2
.
Коллектив авторов (включая автора статьи), под руководством
руководителя Федеральной антимонопольной службы И. Ю. Артемьева комментируя Закон о защите конкуренции
3
также связы-
вают проведение контроля за соблюдением антимонопольного
законодательства с проведением проверки и приходят к выводу,
что понятие контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и антимонопольного контроля являются синонимами.
Ключевую роль проверок отмечают многие ученые. Например,
А. Ю. Кинев в качестве административно-правовых средств защиты конкуренции выделяет «контрольную деятельность
антимонопольных органов, плановые и внеплановые проверки указанными
органами соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами»
4
. А. Н. Варламова отмечает, что «одним
из важных полномочий антимонопольного органа по защите конкуренции является проведение проверок при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства»
5
и др.
При это заслуживает внимание и мнение К. Л. Вознесенского
о том, что «сводить контроль исключительно к проверкам было
бы неправильно, однако само их существование свидетельствует
об основополагающем значении проверок в системе контрольных
мероприятий»
6
.
1
Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. Т. 13. М., 1973. С. 70.
2
Новый энциклопедический словарь. М.: БРЭ: РИПОЛ классик,
2006. 1456 с.
3
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О за-
щите конкуренции» / Отв. редактор И. Ю. Артемьев. 2-е изд., перераб. и
доп. М.: Статут, 2016. С. 615.
4
Кинев А. Ю. Административно-правовая защита конкуренции:
проблемы и пути совершенствования: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014.
С. 81.
5
Варламова А. Н. Правое обеспечение развития конкуренции:
Учебное пособие. М.: Статут, 2010. С. 223.
6
Вознесенский К. Л. Административно-правовое регулирование
осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид.
наук. Саратов, 2010. С. 101.
319
Исходя из вышеизложенного определим понятие «антимоно-
польный контроль» в узком аспекте.
«Антимонопольный контроль» — это проверка антимо-
нопольным органом соблюдения российскими и иностранными
хозяйствующими субъектами, финансовыми организациями,
органами публичного управления антимонопольного законодательства.
Определяя дефиницию «контроль» в широком смысле будем
исходить из следующего.
В энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И.
А. Ефро-
на определяется термин «государственный контроль», который
«представляет собой самостоятельное государственное установ-
1
ление, во всем равное с другими министерствами»
.
Американский словарь для колледжей содержит несколько
значений термина «контролировать»: «а) осуществлять административное или доминирующее влияние; б) сдерживать, ограничивать; в) проверять, проводя параллельный эксперимент или
2
сравнивая с другими стандартами»
.
В экономической науке контроль определяется как специфический вид управленческой деятельности; как источник информационного обеспечения управления; как система проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтвержде-
3
ния правомерности его деятельности
.
В современных правовых исследованиях контроль рассматривается как функция управления, которая характеризует
отслеживание, анализ и оценку хода и результативности выполнения Конституции Российской Федерации, законов, иных
нормативных правовых актов, управленческих решений, а
также влияние полученной информации на совершенствова-
4
ние целеполагания и содержания данных документов
. Профес-
1
Энциклопедический словарь/ Изд. Ф. А. Брокгауз и И. А. Ефрон.
Т. 9. СПб., 1895. С. 408—411.
2
Американский словарь для колледжей. Наследие. Изд. 3-е. Бо-
стон — Нью-Йорк, 1997. С. 303.
3
Данилевский Ю. А. Проблемы государственного финансового кон-
троля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: автореф. дис.
… д-ра экон. наук. М., 1993.
4
См.: Махов В. Х. Контрольные функции органов государственной
власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8.
320
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]