Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
ственный орган, осуществляющий контроль за законностью и
обоснованностью решений; он независим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у
него нет какой-либо заинтересованности в результатах рассмотрения спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения
спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; гражданин и орган управления имею
и обязанности
1
.
одинаковые процессуальные права
В идеале, без поправки на объективную реальность состояния
отечественной судебной системы и мировоззрения значительной
части членов судейского сообщества, все это так. Вместе с тем,
необходимо помнить, что оспаривая акт управления, гражданин
вступает тем самым в конфликт с тем государственным органом,
который его издал, а, в широком смысле, — с государством как
таковым. При этом судьи, как лица, замещающие государственные
должности, и судебная система в целом также являются неотъемлемой составной частью государства. Поэтому, говорить о равенстве гражданина и государственного органа перед судом, исходя
из существующих реалий, нужно очень осторожно и взвешенно,
что в определенной мере подтверждается и личным опытом авто
ра. Любой суд, это, прежде всего, судьи, которые априори стоят на
страже интересов государства, но далеко не всегда эти интересы
правильно, в строгом соответствии с духом Конституции Российской Федерации понимают. А интересы эти, как представляется,
прежде всего, в том, права и свободы человека и гражданина есть
высшая ценность. Обязанность
же государства — их признание
соблюдение и защита. Добавим, защита, в том числе и от самого
государства, которое, особенно исходя из исторической традиции
России, склонно нарушать права граждан, причем обычно безнаказанно и к тому же, прикрываясь заботой об общественном благе.
Кроме того, обращение в суд с тем же административным исковым
заявлением требует определенных юридических познаний,
которыми большинство тех, чьи права нарушены, не обладают.
Поэтому им, очевидно, потребуется квалифицированная юридическая помощь. Поучить ее возможно обычно за плату, которая
-
1
См.: Старилов Ю. Н. Судебный нормоконтроль как способ обе-
спечения законности публичного управления // Юридические записки.
№ 4 (27). 2014. С. 25.
151
для многих может оказаться крайне обременительной. Вот почему
гражданину во многом проще обратиться с жалобой или заявлением, написанными в произвольной форме и поданными в административном порядке, чем готовить в строгом соответствии нормами процессуального законодательства документы для их подачи
в суд. Кроме того существует риск судебной ошибки или даже
умышленного необъективного отношения судьи в совокупности
с невнимательным или даже предвзятым отношением апелляционной и кассационной инстанций. Поэтому необходимо продолжить совершенствовать внесудебный административный порядок
оспаривания тех же правовых актов управления. Перспективным
в данном случае представляется использование процедур медиации. В качестве медиаторов могли бы выступать авторитетные
профессиональные объединения, например
Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России» и ее региональные объединения. В этом случае, думается, обеспечивалось
бы действительное, а не достаточно иллюзорное, как в случае судебного порядка оспаривания акта управления, равенство между
гражданином и государством в лице органа управления, этот акт
издавшего. Кроме того, заметно повысилась бы значимость обще
ственного контроля в сфере государственного управления, осуществляемого институтами гражданского общества.
Глава 21 КАС РФ детально определяет процедуру оспаривания в судебном порядке правовых актов государственного управления. Круг лиц, которые могут подать административный иск о
признании нормативного правового акта полностью или частично
недействующим, определен в ч. 1 ст. 208 КАС РФ. Он
достаточно
широк. В частности, с иском вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются
субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Достаточно важным представляется вопрос о сроках
рассмотрения судом административного иска. Согласно ч. 1 ст. 213 КАС
РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов по общему правилу рассматриваются судом в срок, не
превышающий двух месяцев со дня подачи административного
искового заявления, а Верховным Судом Российской Федерации в
течение трех месяцев со дня его подачи.
-
152
В целях обеспечения дополнительных гарантий законности,
административное дело об оспаривании нормативного правового
акта рассматривается с участием прокурора.
При рассмотрении административного дела об оспаривании
нормативного правового акта суд проверяет законность его положений, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися
в административном исковом заявлении
о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет в полном объеме
все обстоятельства дела.
При рассмотрении административного дела об оспаривании
нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования
нормативных правовых актов,
устанавливающих:
а) полномочия органа, организации должностного лица на
принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное
лицо, вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедур принятия нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие,
в том числе порядок опубликования, государственной регистра
ции (если государственная регистрация данных нормативных
правовых актов предусмотрена законодательством Российской
Федерации и вступления их в силу.
3) Соответствие оспариваемого нормативного правового акта
или его части нормативным правовым актам, имеющим большую
юридическую силу.
Согласно ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения
административного дела о оспаривании нормативного правового
акта судом принимается одно
из следующих решений:
1) об удовлетворении заявленных требований полностью или
в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью
или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющими большую юридическую силу, и не
действующим полностью или в части со дня его принятия или с
иной определенной судом даты;
-
153
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если
оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт
признается соответствующим иному нормативному правовому
акту, имеющему большую юридическую силу.
В случае признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или отдельные его положения не могут применяться с указанной
судом даты. Следует
сказать, что суд далеко не всегда мотивирует свое решение о том,
с какой даты нормативный правовой акт признается недействующим, а делать это, как представляется, необходимо. В противном
случае может возникнуть проблема оценки действий должностных лиц, применявших правовой акт до того, когда он был признан
судом не
действующим. Оптимальным представляется признание
правового акта недействующим с даты его издания. В этом случае
у административного истца появляется возможность взыскать с
государства компенсацию морального вреда, причиненного теперь уже незаконными действиями должностных лиц, применявших незаконный правовой акт в тот период, когда он действовал.
В любом случае суд должен мотивировать
свое решение о дате, с
которой правовой акт признается недействующим.
Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы
которых затрагиваются решением суда.
Нерешенным остается вопрос
о том, в какие сроки орган исполнительной власти должен привести изданный им нормативный правовой акт в соответствие с решением суда, которым этот
акт признан недействующим, а также довести до сведения исполнителей соответствующую информацию. Практика показывает,
что этот срок может быть достаточно продолжительным, а исполнители, применяющие нормативный
правовой акт продолжительное время остаются в неведении относительно того, что суд
признал его недействующим. Такое положение может приводить
к нарушению конституционных прав граждан. Так, апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от
30 июля 2015 года абзац второй пункта 103 Административного
регламента предоставления Федеральной миграционной служ-
154
бой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов
гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность
гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной
службы от 15 октября 2012 г. № 320, признан недействующим со
дня вынесения указанного определения. Федеральная миграционная служба внесла в Административный регламент соответствующее изменение только приказом от
12 сентября 2015 г. № 4091,
который был зарегистрирован в Минюсте России только 23 сентября 2015 г. Думается, суду нужно предоставить право определять
в решении по административному делу сроки, в которые орган
исполнительной власти обязан привести правовой акт в соответствие с решением суда, а также довести это решение до сведения
исполнителей.
В случае признания нормативного правового
акта недействующим у лица, права которого были нарушены в результате
его издания, возникает право на компенсацию морального вреда.
Согласно ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации
вред, причиненный гражданину или юридическому лицу Однако,
практика показывает, что добиться возмещения вреда оказывается чрезвычайно сложно. Прежде всего, трудно доказать сам факт
причинения морального вреда
, но даже доказательство его еще не
гарантирует присуждение компенсации. Суды отказываются усматривать причинно-следственную связь между действиями должностных лиц, применявших правовой акт, признанный недействующим, и причиненным моральным вредом. Дело в том, что суды
исходят из того, что все действия должностных лиц, применявших
правовой акт до того, как
суд признал этот акт незаконным, законны. К сожалению, в расчет не принимается то обстоятельство, что
уже при издании была допущена своеобразная административная
ошибка, которая не была своевременно выявлена и устранена в
ходе экспертизы акта и его государственной регистрации, если таковая по законодательству предусматривалась и фактически проводилась. Именно эта
ошибка выявляется и устраняется в процессе судебного нормоконтроля. Именно за эту ошибку государство и
должно выплачивать компенсацию морального вреда.
1
http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201509250028.
155
В этой связи представляется основанным поставить вопрос
о введении в Гражданский кодекс Российской Федерации нормы,
согласно которой сам факт издания не соответствующего закону
или иному нормативному правовому акту акта государственного
органа или органа местного самоуправления, установленный судом, порождал бы безусловное право лица, чьи права были нарушены, на компенсацию морального
вреда. Размер компенсации
должен определяться судом в зависимости от характера и объема
причиненных нравственных или физических страданий, иных
заслуживающих внимания обстоятельств. Думается, реализация
данного предложения позволили бы заметно улучшить качество
правовых актов государственного управления, повысило бы ответственность тех лиц, которые их готовят и подписывают, и, что
особенно важно, упрочило
бы конституционные гарантии прав и
свобод человека и гражданина, исходя из нормы ст. 2 Конституции
Российской Федерации, провозглашающей: человек, его права и
свободы являются высшей ценностью. Вот почему, государство
должно платить, хотя бы минимальные компенсации за моральный вред, причиненный в результате издания его органами не соответствующих закону актов.
Пути совершенствования
работы в области подготовки
актов государственного управления. Приходится признать, что
ситуация с актами государственного управления пока еще далека
от благополучной. Здесь сохраняется ряд существенных нерешенных проблем.
Прежде всего, это проблема принятия правых актов управления, содержащих коррупциогенные факторы. Уместно напомнить,
что согласно ч. 3 ст. 5 Конвенции Организации Объединенных
Наций против
коррупции о 31 октября 2003 года каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с
целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В Российской Федерации правовую основу для такой оценки составляет Федеральный закон от
17 июля 2009 года № 172-
ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов»
1
. Полномочие проводить антикоррупционную экспертизу
1
СЗ РФ. 209. № 29. Ст. 3609.
156
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций,
органов местного самоуправления, их должностных лиц предоставлено прокурору (ч. 1 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре»). Данная экспертиза проводится в порядке, определенном
приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28
декабря 2009 г. №
4001, и согласно Методике, определенной По-
становлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96
2
. Хотелось бы специально отметить, что руко-
водителям органов прокуратуры при рассмотрении их требований
об устранении коррупциогенных факторов приказано занимать
активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих
таки факторы.
Приходится признать, что российская прокуратура с завидной регулярностью выявляет коррупциогенные факторы в правовых актах управления.
Так, по данным Генерального прокурора
Российской Федерации Ю. Я.Чайки, приведенным на заседании
Совета Федерации 27 апреля 2016 года, всего в 2015 году прокурорами выявлено 386 тыс. коррупционных правонарушений, в
том числе 59 тыс. незаконных правовых актов (+10%)
3
. Простые
арифметические подсчеты показывают, что незаконные правовые
акты в процентном отношении составляют более чем 15% от общего числа выявленных коррупционных правонарушений. Цифра
эта, как представляется, достаточно внушительная, если учесть,
что речь идет о правовых актах, подготовка которых нормативно жестко регламентирована, осуществляется профессионально
подготовленными специалистами из числа государственных и
муниципальных
служащих. К тому же эти акты в соответствии
1
См.: приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупцион-
ной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4.
2
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от
26 февраля 2010 г. № 96 «О антикоррупционной экспертизе норматив-
ны правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ.
2010. № 10. Ст. 1084.
3
http://genprok.gov.ru
157
с действующим законодательством должны проходить антикоррупционную экспертизу. Однако все это не помешало наличию в
них коррупциогенных факторов. Если обратиться к региональной
практике прокурорского надзора, то она позволяет определить в
каких именно сферах принимаются правовые акты, содержащие
коррупциогенные нормы и факторы. Так, за 9 месяцев 2015 года
прокуроры субъектов Российской Федерации Дальневосточного
федерального
округа изучили свыше 40 тыс. нормативных правовых актов, в более полутора тысячи из них выявлено почти 2 тыс.
коррупциогенных факторов, для исключения которых прокурорами принесено более 1300 протестов, в суд направлено 49 заявлений, вынесено 114 требований, внесено 17 представлений.
Коррупциогенные нормы и факторы выявлены как в регио-
нальных, так и муниципальных правовых актах.
Ими предусматривалось незаконное использование бюджетных средств, с
превышением компетенции определялись полномочия органов
государственной власти и местного самоуправления в различных
сферах правоотношений, предусматривалось значительное число
отсылочных, альтернативных норм, предоставлявших должностным лицам возможности вариативного принятия решений, устанавливались излишние административные барьеры, препятство-
1
вавшие реализации гарантированных гражданам прав
.
Думается, необходимо продолжить работу органов прокуратуры на данном направлении. Только последовательная, методичная и настойчивая деятельность надзорного органа позволит реально сократить число правовых актов управления, содержащих
коррупциогенные факторы. Эта работа только тогда окажется результативной, когда будет подкреплена мерами дисциплинарной
ответственности в отношении тех лиц, кто осуществлял подготовку и согласование такого правового акта управления и умышленно
либо в силу других причин (недостаточная компетентность, низкая квалификация или пусть даже банальная невнимательность)
допустили появление в правовом акте управления коррупциогенных факторов и норм. Особых сложностей здесь не будет, т. к.
процедура подготовки акта государственного управления позволяет легко установить
как исполнителя, так и тех, кто, визируя
его тем самым согласовывал. Если говорить о персональной от-
1
См.: Алексеева Л. Против коррупции мерами прокурорского над-
зора// Законность. 2016. № 5. С. 20.
158
ветственности, то ее должен нести не исполнитель, а прежде всего, представитель юридического подразделения государственного
или муниципального органа, который в силу своей специальной
правовой профессиональной подготовки не может не замечать наличие в правовом акте управления коррупциогенных факторов и
норм. Именно представитель юридического подразделения, согласовавший в ходе его подготовки правовой
акт государственного
управления, должен привлекаться к дисциплинарной ответственности в случае выявления в этом акте в результате надзорных мероприятий коррупционных факторов. В случае, если представитель юридического подразделения отказался визировать проект
правового акта управление и мотивировал свой отказ наличием в
документе коррупционных факторов, то он освобождается от дисциплинарной
ответственности. В случае подписания акта, т. е. вопреки позиции представителя юридической службы, ответственность несет должностное лицо, его подписавшее.
В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления»
1
значительное внимание уделяется
вопросам совершенствования нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, обеспечению открытости в данной
области и усилению общественного контроля. В частности, Правительству Российской Федерации поручалось сформировать систему раскрытия информации о зарабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения,
имея ввиду: создание единого ресурса в информационно-
телекоммуникационой сети «Интернет» для размещения информации о
разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами
исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных
консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в
информационно-телекоммуникационой сети
«Интернет»; предоставление не менее 60 дней для проведения
публичных консультаций; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти — разработчиками проектов
1
СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
159
нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в информационно-телекоммуникационой сети «Интернет».
Реализация установок Главы государства позволит, опираясь на
современные информационные технологии, улучшить качество
нормотворческой деятельности органов государственного управления, сделать ее более открытой и гласной.
2.4. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Административно-правовые акты
1
, издаваемые органами ис-
полнительной власти, являются одной из основных форм управленческой деятельности, в рамках которой реализуются цели,
задачи и функции исполнительной власти. Эти акты являются
важнейшим правовым средством, направленным на создание необходимых условий для эффективного осуществления управленческого процесса в различных сферах и областях народного хозяйства, в
области образования и здравоохранения, охраны окружающей среды, в сфере охраны государственной безопасности и
общественного порядка и др.
В этом смысле функциональное назначение административно-правовых актов, изданных на основании и во исполнение
закона или по собственной инициативе, состоит в том, что посредством правовых актов осуществляется более детальное и
оперативное
регулирование, чем это делает закон, разнообразных
управленческих отношений,
Кроме того, с помощью административно-правовых актов
разрешаются конкретные управленческие дела, повседневно возникающие в ходе исполнительно-распорядительной деятельности
органов исполнительной власти, в том числе задачи, связанные с
реализацией прав и законных интересов граждан и организаций
в публичной сфере. Следует отметить, что
на сегодняшний день
1
Примечание. Наряду с термином «административно-правовой
акт» в данной главе применяются также термин «правовой акт управления», как однозначные понятия для обозначения наименования «правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти».
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]