Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
— обеспечение мониторинга внедрения и функционирования
системы управления проектной деятельностью федеральных органов исполнительной власти;
— обеспечение мониторинга и анализ реализации приоритетных проектов и программ, а также оценки достижений показателей и результатов проектной деятельности;
— подготовка предложений по обеспечению финансирования
приоритетных проектов и программ;
— подготовка предложений по разработке, реализации и
акту-
ализации целей приоритетных проектов и программ по основным
направлениям стратегического развития Российской Федерации,
в том числе в сфере социально-экономической политики, а также
предложений по определению важнейших задач, базовых подходов и способов, этапам их формирования и реализации;
— осуществление функции органа управления проектной
деятельностью в соответствии с требованиями, установленными
Правительством Российской Федерации;
— взаимодействие с научными и аналитическими центрами и
отраслями в целях разработки и, сопровождения, мониторинга и
контроля реализации приоритетных проектов и программ; а также
по вопросам формирования и развития системы управления проектной деятельности;
— координация формирования и развития информационной
системы обеспечения проектной деятельности;
— внедрение и развитие системы
мотивации в сфере проект-
ной деятельности;
— участие в работе по профессиональному развитию госу-
дарственных гражданских служащих в части повышения квалификации в сфере проектной деятельности.
Столь подробно круг вопросов, относящихся к ведению департамента, представлен потому, что на официальном сайте Правительства Российской Федерации (http://government.ru) узнать
соответствующую информацию не удается, т
. к. ее там в силу не-
известных причин попросту нет.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15
октября 2016 г. № 2154-р
1
утвержден план первоочередных меро-
1
СЗ РФ. 2016. № 43. Ст. 6058.
81
приятий по организации проектной деятельности в Правительстве
Российской Федерации на 2016 и 2017 годы. План включает четыре раздела (I. Организационные мероприятия; II. Нормативное и
методическое обеспечение; III. Автоматизированная информационная система проектной деятельности; IV. Развитие компетенций
участников проектной деятельности). Среди организационных
мероприятий хотелось бы выделить формирование ведомственных проектных офисов, координационных органов проектной
деятельности в федеральных
органах исполнительной власти, а
также определение заместителей руководителей федеральных
органов исполнительной власти, ответственных за организацию
проектной деятельности. Если говорить о нормативном и методическом обеспечении, то предусматривается подготовка разнообразных методических рекомендаций (по подготовке паспортов
приоритетных проектов, по подготовке сводных и рабочих планов
приоритетных проектов, по мониторингу приоритетных проектов
(программ
), по организации проектной деятельности в федераль-
ном органе исполнительной власти и др.). Автоматизированная
информационная система проектной деятельности предусматривает подготовку и развертывание прототипа автоматизированной
информационной системы проектной деятельности и разработку
предложений по формированию полнофункциональной автоматизированной системы проектной деятельности. Развитие компетенций участников проектной деятельности предусматривает
формирование учебных программ по
проектной деятельности,
проведение на их основе соответствующих семинаров для ключевых участников проектной деятельности, внедрение системы подтверждения соответствия компетенций участников проектной деятельности квалификационным требованиям, проведения обучения проектному управлению участников проектной деятельности.
Изучение плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности позволяет сделать вывод о том, что
его реализация
потребует значительных бюджетных расходов. К
сожалению, в открытых источниках не удается обнаружить данные об их объеме. Следует отметить, что перспективы введения
в Российской Федерации проектной модели государственного
управления не кажутся столь уж очевидным. Думается, существует немалый риск того, что, как это уже не раз бывало в прошлом,
82
преобразования проводятся ради самих преобразований и в выигрыше оказываются только те, кто взялся их проводить, а не общество, граждане, государство. Думается, следовало бы подготовить
прогноз эффективности введения проектной модели государственного управления и, исходя из него, оценивать полученные результаты, если такие, разумеется, в обозримой перспективе будут.
Что касается
упомянутого выше КPI для правительства и
для каждого министра, то утверждать его предлагается премьеру, а также с определенной периодичностью (раз в месяц, квартал
или год) оценивать эффективность министров, утверждать планы
действий, оценивать реализацию плана или отклонения от него.
Отчеты должны публиковаться и оцениваться международными
экспертами. Думается, что принимать участие
оценке могли бы
и представители российских структур гражданского общества, ее
результаты должны влиять на принятие кадровых решений, включая представление Президенту Российской Федерации об освобождении от должности недостаточно эффективных министров.
Как представляется, проблема совершенствования государственного управления в современной России лежит в большей
степени в политической и отчасти организационной плоскости
нежели плоскости правовой. Политический фактор является главным. В случае его игнорирования, преобразования в очередной
раз будут проводиться ради самих преобразований, а не во благо гражданина и общества в целом. Именно это показал опыт административной реформы последних лет. Вызывает недоумение
положение, при котором после без малого полутора десятка
лет
преобразований государственное управление по-прежнему требует очередной «масштабной реформы». Что мешало создать тот же
«проектный офис» еще в 2003—2004 годах, когда административная реформа только набирала обороты и была полная свобода в
определении дальнейших путей преобразования системы государственного управления? Вряд ли общество получит ответ на этот,
как представляется,
совсем не риторический вопрос. Насколько
удачным окажется введение в отечественную практику государственного управления теперь уже «проектной деятельности», как
всегда, покажет только время.
Взгляд на современное государственного управления, дума-
ется, будет не полным без оценки тех преобразований, которые в
,
83
обозримой перспективе должны произойти в сфере государственной службы. Как известно, именно корпус государственных служащих на деле реализует государственно-властные полномочия и
осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность,
составляющие основу основ государственного управления.
Следует сказать, что масштабные преобразования в сфере государственной службы в результате системных преобразований
2000—2013 годов завершены. Убедительным подтверждением
чему служит то обстоятельство, что проект третьей федеральной
программы «Развитие государственной Российской Федерации
(2015—2018 годы)»
1
, разработанный Министерством труда и со-
циальной защиты Российской Федерации, так и не прошел окончательное согласование в администрации Президента Российской
Федерации. В настоящее время происходит, если как можно выразиться, «точечная» коррекция законодательства, прежде всего,
о государственной гражданской службе, которая вот уже многие
годы является наиболее динамично развивающимся видом государственной службы, а потому продолжает оставаться в поле зрения отечественных ученых юристов, прежде всего административистов и, отчасти, представителей науки трудового права.
Вместе с тем, сохраняется объективная потребность совершенствовать государственную службу, ее организационно-правовые основы. В первую очередь, это касается гражданской службы. И здесь политическим руководством страны
предприняты
важные шаги. Указом Президента Российской Федерации от 11
августа 2016 г. № 403 утверждены Основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации
на 2015—2018 годы
2
. Таковыми являются: а) совершенствование
управления кадровым составом гражданской службы; б) совершенствование системы профессионального развития гражданских
служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности; в) повышение престижа государственной службы; г) совершенствование антикоррупционных механиз-
1
http://regulation.gov.ru/ Дата обращения 03.11.2016.
2
См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016
года № 403 «Об основных направлениях развития государственной
гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы» // СЗ
РФ. 2016. № 33. Ст. 5165.
84
мов в системе гражданской службы. Правительство Российской
Федерации распоряжением от 12 сентября 2016 г. № 1919-р
1
ут-
вердило план мероприятий («дорожная карта») по реализации Основных направлений.
Характеризуя основные направления, можно с глубоким удовлетворением констатировать, что они ориентированы на дальнейшее упрочение конкурсных начал при замещении должностей
гражданской службы. Добиться этого намерены путем повышения
объективности и прозрачности процедуры проведения конкурсов.
В полной мере это относится
и к включению в кадровый резерв
государственных органов. Обеспечить решение этой задачи позволит внедрение до 2018 года единой методики проведения
конкурсов. Опыт экономически развитых правовых демократических государств современного мира показывает, что конкурс —
это наиболее объективный способ отбора кандидатов для замещения должностей гражданской службы. В современной России он
приживается
достаточно трудно. Вместе с тем, в ходе системного
реформирования государственной службы 2000—2013 годов созданы правовые основы для проведения конкурсов на замещение
должностей гражданской службы и конкурсы стали реально применяться на практике в государственных органах. Контроль за
соблюдением законодательства в данной области осуществляет
Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной
службы и кадров, надзор — органы прокуратуры.
Не осталась обойденной в Основных направлениях и такая
в высшей степени злободневная для гражданской службы проблема, как противодействие коррупции. Для ее решения признано
необходимым внедрить современные технологии, в том числе до
2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений по
профилактике коррупционных и иных правонарушений. Отметим, что типовые положения о подразделении федерального государственного органа
и подразделения органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений утверждены
Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года
№ 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельно-
1
СЗ РФ. 2016. № 38. Ст. 5604.
85
сти в области противодействия коррупции»1. В федеральном государственном органе соответствующее подразделение обычно создается в структуре подразделения по вопросам государственной
службы и кадров в качестве самостоятельного отдела.
В определенной мере удивляет то обстоятельство, что в целях реализации Основных направлений должно быть обеспечено
повышение престижа гражданской службы. Социологические исследования свидетельствуют, что гражданская служба
престижна,
причем даже на сравнительно невысоких должностях. Правда,
мотивация стать гражданским служащим во многих случаях не
соответствует интересам государства и общества. Так, по данным
ВЦИОМ, поступить на госслужбу мечтает каждый пятый россиянин. Больше всего таких среди студентов и выпускников вузов. На
госслужбу хотели бы поступить 35% молодых людей. При этом
они
честно признаются, что в работе чиновника их привлекают
исключительно высокая зарплата, льготы, социальные гарантии и
стабильность. О желании принести пользу стране — ни слова
2
Поэтому, в современных условиях повышение престиж государственной гражданской службы вряд ли требуется. Нужна системная работа по изменению мотивации поступления на гражданскую
службу. Для этого необходимо, в частности, проводить разъяснение потенциальным кандидатам законодательства о гражданской
службе, в частности сделать акцент на запретах и ограничениях,
которые налагаются законом на
гражданских служащих.
В заключение хотелось бы отметить следующее. В настоящее
время происходит, пользуясь терминологией профессора Л. Л. Попова, подлинный «ренессанс государственного управления»
3
Действительно, впервые в отечественной практике термин «государственное управление» получил четкое нормативное закрепление. В ст. 3 Федерального закона от 26 июня 2014 года № 172-ФЗ
«О стратегическом планировании в Российской Федерации»
4
го-
сударственное управление определяется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в
.
.
1
СЗ РФ. 2015. № 29, часть II. Ст. 4477.
2
См.: Профиль. 03/ 2013. С. 7.
3
См.: Попов Л. Л. Ренессанс государственного управлении в Рос-
сии. М., Норма: Инфра-М., 2015.
4
СЗ РФ. 2014. № 26, часть I. Ст. 3378.
86
сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Продолжается поиск наиболее эффективной модели государственного управления, которая позволит провести в жизнь
социально-экономические преобразования.
Хочется верить, что ренессанс государственного управления
в современной России будет столь же плодотворным для социально-экономического развития нашей страны и
благополучия ее
граждан, какой оказалась для мировой культуры великая Эпоха
возрождения.
87
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1. ПОНЯТИЕ ФОРМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проблема форм государственного управления (форм управления) относится к числу «вечных» проблем науки административного права, так как управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для
обеспечения и защиты государственных интересов, публичных
интересов общества и частных интересов граждан. Актуальность,
теоретическое и практическое значение этой
но возрастают в современных условиях глобализации, нестабильной международной обстановки, сложной кризисной ситуации в
экономике нашей страны.
Именно формы управления служат важным инструментом,
посредством которого воплощается в жизнь правовая модель исполнительной власти Российского государства, закрепленная в
Конституции 1993 г. Эти формы призваны обеспечивать законность, упорядоченный характер управленческой деятельности
наиболее целесообразное, оперативное выполнение органами исполнительной власти ( должностными лицами), иными субъектами
государственного управления правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций,
своих полномочий, а также рациональное использование ими методов управления с наименьшими затратами времени, кадровых,
финансовых, материально-технических и других ресурсов. От
умелого и профессионального выбора и применения форм
ления субъектами исполнительной власти во многом зависит эффективность реализации законов и государственной политики, в
первую очередь антикризисных мер, в экономической, социальнокультурной, административно-политической сферах.
проблемы значитель-
управ-
,
88
История развития российской науки административного
права свидетельствует о том, что процесс формирования теории
форм управления, как и науки этой отрасли права в целом, проходил неравномерно и противоречиво. Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся форм управления рассматривались
в трудах ученых-администраторов (полицеистов) уже в конце ХIХ
начале ХХ века
1
. В данный период еще отсутствовало четкое раз-
граничение понятий «форма управления» и «метод управления»,
не была разработана классификация этих форм. Главное достижение науки административного (полицейского права) дореволюционного времени заключалось в построении фундамента научной
концепции административно-правовых (публичных) актов — одной из основных форм государственного управления. В советский
период XX
в. исследование данной темы постепенно становится
одним из приоритетных ее направлений. Существенный вклад
в разработку этого направления внесли, в частности, известные
ученые-административисты: Евтихиев И. И., Бахрах Д. Н., Козлов
Ю. М., Лазарев Б. М., Лунев А. Е., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д.,
Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. и
др.2 В указанный период
были разработаны фундаментальные теоретические вопросы о
понятии категории «формы государственного управления», классификации этих форм, о юридической природе «правовых» и «неправовых форм», об их взаимодействии с методами управления.
Однако кардинальные изменения, произошедшие в 90-х годах XX
в. — начале XXI в. во всех сферах жизнедеятельности нашего
общества и государства
и получившие отражение в Конституции
РФ 1993 г., обусловили необходимость переосмысления концепции о государственном управлении, его сущности и содержании,
1
См., например: Тарасов И. Т. Очерки науки полицейского права.
М. 1897; Елистратов А. И. Основные начала административного права.
М. 1914; Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: автореферат дисс. доктора юрид. наук М. 1948.
2
Советское административное право. Методы и формы государ-
ственного управления / рук. автор. коллектива А. Е. Лунев. М. Юрид.
Литература. 1977; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе
перестройки. М.: Юрид. литература. 1988; Салищева Н. Г. Нормативные
акты советского государственного управления. Автореферат дисс. канд.
юрид.наук. М. 1964; Ямпольская Ц. А. О теории административного до-
говора / «Советское государство и право. 1966. № 10
89
о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», а также о формах и методах управления. Исследованию этих проблем много внимания уделено в научных трудах Бахраха Д. Н., Бачило И. Л., Козлова Ю. М., Манохина В. М.,
Коренева А. П., Старилова Ю. Н., Тихомирова Ю. М. и других
1
.
Вместе с тем на сегодняшний день теория форм государственного управления еще недостаточно разработана и нуждается в совершенствовании. В ней имеют место существенные концептуальные «пробелы», малоисследованные, спорные вопросы.
В литературе до сих пор нет единого мнения о наименовании категории «формы государственного управления», отсутствует общепризнанное научно обоснованное
определение понятия этой категории и ее сущность раскрывается по-разному, сомнения вызывает характеристика юридической природы отдельных видов форм.
Научная концепция форм государственного управления уже не в
полной мере отвечает потребностям интенсивно развивающейся
практики управленческой деятельности, в процессе которой зарождаются новые формы, не получившие пока должного внимания административистов
.
В настоящее время в науке административного права отсутствует единая терминология для обозначения категории «формы
государственного управления» и используются различные дефиниции. В научной и учебной литературе применяются как традиционные термины («формы государственно-управленческой
деятельности», «формы деятельности(действий) органов государ-
1
См., например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Ад-
министративное право Российской Федерации. М., ТЕИС. 1996; Бахрах
Д. Н. Административное право. М., БЕК. 1996; Бачило И. Л. Гл.10 Методы и формы административно-правового регулирования в государственном управлении: в кн. Административное право Российской Федерации
/ Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. Юристъ. 2005; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев В. А. Российское административное право: учеб-
ник. М., Юристъ. 1996; Коренев А. П. Административное право России:
учебник: в 3 г. М.: МЮИ МВД России. 1996. Ч. 1; Тихомиров Ю. А. Ад-
министративное право и процесс. Полный курс. М. Издание гр-на Тихомирова М. Ю. 2001; Старилов Ю. Н. Административное право: в 2
ч. Ч. 2. Кн. 2 Формы и методы управленческих действий. Правовые акты
управления. Административный договор. Административная юстиция.
Воронеж, Изд-во Воронежский государственный университет. 2001.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]