Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
ния) средства такое оборудование или помещение тоже становятся
для них чужой собственностью, которой они лишь пользуются, но
не распоряжаются. Общественные объединения пользуются большей свободой, но и они вступают в гражданско-правовые отношения только в общественных целях, определенных их уставами
(и первоначально — законом). Публично-правовые образования
располагают еще большей,
по существу неограниченной, свободой в гражданско-правовых отношениях, но поскольку они по
своему положению обязаны действовать в публичных интересах
(интересах соответствующего публично-правового образования),
их участие в гражданском обороте тоже обусловлено целями, соответствующими интересам народа государства, субъекта федерации, муниципального образования. Органы публично-правовых
образований и бюджетные учреждения,
выступая в гражданскоправовых отношения, жестко связаны соответствующим статьями
расходной части бюджета.
2. Юридические лица публичного права имеют не только
иной социальный, но и другой юридический характер, чем юридические лица частного права. Основы их правового статуса и
деятельности определяются не частным, а публичным правом.
Юридически это формирования с разным допустимым
участием
в гражданско-правовых отношениях (публично-правовые образования — широко, органы государства —очень мало), но при этом
они остаются по своей сущности лицами публичного права, лишь
временно (на период участия в гражданско-правовых отношениях) приобретая некоторые элементы лица частного права. Они могут использовать и используют в своей деятельности некоторые
(или публично-правовые образования почти все) нормы частного
права.
3. При формировании, развитии, ликвидации юридических
лиц публичного права используются некоторые иные гражданско-правовые способы, чем для юридических лиц частного права.
Юридические лица публичного права формируются. развиваются
ликвидируются иначе, чем частные: не сложением и добавлением
капиталов их участников (с правами,
зависящими от размеров капитала) и упразднением путем банкротства (по своему решению),
а свободным объединением равноправных членов (общественные
объединения), созданием сообщества жителей с признанием это-
201
го в публично-правовых актах (публично-правовые образования)
или созданием актами вышестоящих органов нижестоящего органа и его штата служащих — граждан, достигших определен-
ного возраста, к которым предъявляются особые квалификационные требования. Ликвидируются лица публичного права особым
путем. и ликвидируются особым путем.
Каждая группа юридических лиц публичного права при этом
имеет
свою специфику. Общественное объединение создается не
учредителями, а инициаторами на учредительном собрании или
первом съезде и ликвидируется решением о самороспуске или роспуске публичной властью при нарушении законов. Внешне самороспуск в чем-то похож на банкротство, но в отличие от членов
юридических лиц частного права члены общественных объединений
не разделяют меду собой оставшегося за вычетом выплат
имущества, оно идет в доход государства. Территориальное публично-правовое образование исторически возникает и развивается путем создания и развития территориальных сообществ и,
как это должно быть, путем признания правовыми актами юридическими лицами созданных публично-правовых образований.
Орган публичной власти, как юридическое
лицо, создается, развивается, ликвидируется путем принятия правового акта вышестоящим органом, утверждающим штат его служащих, изменяющим
его, упраздняющим орган и расформировывающим его штат. Для
органов публичной власти типичен императивный порядок создания, развития, ликвидации.
4. Юридическим лицам публичного права присущ иной
правовой режим материальной основы их деятельности — находящегося у
них имущества. Общественные объединения, как и
юридическое лица частного права, имеют право собственности на
имущество (разумеется, как и юридические лица частного права,
они могут арендовать чужую собственность и т. д.), но полного
подобия нет. В соответствии с социальной природой таких объединений это не частная, а публичная собственность, предназначенная
для публичных целей, при ликвидации объединения она
идет в доход государства (взносы также не возвращаются). Сказанное относится и к территориальным публичным образованиям.
При ликвидации таких образований (например, в РФ при объединении в 2005—2008 гг. некоторых автономных округов с краями
202
и областями, в которые они входили) их публичная собственность
отнюдь не делилась между жителями, а переходила к вновь созданному субъекту РФ. Те юридические лица публичного права,
которые осуществляют функции публичной власти, за редчайшими исключениями и в весьма незначительном объеме, своей собственности не имеют. Используемое ими имущество это публич
ная собственность государства, субъекта федерации, автономного
территориального образования (в зарубежных странах), муниципального образования. Она находится даже не в хозяйственном
ведении или оперативном управлении (как у некоторых государственных или иных хозяйствующих публичных предприятий), а
лишь в пользовании таких юридических лиц.
5. По-разному действует институт государственной регистра-
ции юридических лиц
частного и публичного права1. Дело не
только в размерах государственной пошлины (согласно ст. 333.33
Бюджетного кодекса РФ хозяйствующие «организации» платят за
регистрацию 4 тыс. руб., а, например, политические партии 2 тыс.
2
руб.)
.
Для регистрации общероссийских и региональных общественных объединений предусмотрен специальный порядок
регистрации (он так и называется в законе): такие объединения
регистрируются лишь после соответствующего решения Министерства юстиции РФ (его главного управления в субъекте РФ),
которое проверяет их документы на предмет соответствия Конституции РФ и законам
3
. Для некоторых общественных объеди-
нений (например, партий) есть дополнительные условия. Органы
публичной власти регистрируются в ЕГРЮЛ, если они названы
юридическими лицами в правовых актах вышестоящих органов
о их создании. Уставы они не принимают (уставы принимают уч-
-
1
Общая формулировка о необходимости регистрации юридических
лиц содержится в Федеральном законе «О государственной регистрации
юридических лиц индивидуальных предпринимателей». от 08.08.2001
№ 129-ФЗ).
2
Указанные суммы изменяются.
3
Специальный порядок регистрации, но иного характера предусмо-
трен также для некоторых коммерческих организаций — государственных и муниципальных унитарных предприятий, банков, но в основном
он относится к некоммерческим организациям.
203
реждения, в том числе бюджетные), у органов публичной власти
есть положения о том или ином органе, утверждаемые «сверху».
6. Юридические лица публичного права, как и частного права,
имеют разные организационно-правовые формы, но все они отличаются от организационно-правовых форм юридического лица
частного права Юридические лица публичного права имеют иную
структуру и иные внутренние отношения, чем юридические лица
частного права. Все формирования состоят из людей и выбирают свои органы (они называются по-разному) для повседневного
управления делами. Но в основе юридических лиц частного права при решении вопросов находится не принцип равенства членов (каждому принадлежит один голос), а
весомость капитала:
в акционерной компании (а эта форма безраздельно преобладает), голосуют не люди, а акции. В общественных объединениях,
в публично-правовых образованиях (на выборах, референдумах,
при формировании исполнительных органов) действует принцип равенства голосов членов (граждан, а в муниципальных образованиях и жителей — не граждан), достигших определенного
возраста. В представительных
органах публичной власти, в коллегиальных органах исполнительной власти решения тоже могут
приниматься большинством голосов. Но в других органах (например. в министерствах или в Аппарате Государственной Думы)
действует принцип единоначалия и подчиненности (обсуждения,
совещания, конечно, также имеют место, но они не принимают
обязывающих решений, решения принимает начальник и несет
за них ответственность. Виды органов публичной власти строго
определены конституцией и законами, а «членский состав» органа публичной власти во многих случаях это штат служащих, он
определяется штатным расписанием, выдаваемым нижестоящему
органу вышестоящим. Численность и виды работы должностных
лиц в нем фиксированы. Сказанное относится и к решениям по
вопросам участия в
гражданско-правовых отношениях.
Ограничений для численности членов других юридических
лиц публичного права не существует (напротив, на расширение их рядов в значительной степени направлена деятельность
общественных объединений), численность же их функционеров
(профессиональных работников) определяется их уставами или
решениями.. Виды своих органов они тоже определяют самосто-
204
ятельно. Нет ограничений для численности жителей («членов»)
территориальных публично-правовых образований, но виды их
органов, численность профессиональных работников, как сказано выше, лимитируется законами (например, состав избираемых
представительных органов) или штатным расписанием. Юридические лица частного права подобные вопросы решают самостоятельно (исключениями могут быть филиалы).
Один из сложных вопросов, который
разделяет представителей науки публичного права (в том числе некоторых административистов) и большинство цивилистов, это участие юридических
лиц публичного права в гражданских правоотношениях. На наш
взгляд, сразу можно сказать, что в гражданском обороте, если его
рассматривать как массовое и всестороннее явление обменов,
лица публичного права если и могут участвовать,
то только частично, ибо они создаются не для этого. Например, общественные
объединения свободно распоряжаются своими фондами, могут
приобретать и отчуждать товары, заниматься производственной
деятельностью, но только в рамках их уставных целей. а эти рамки в общей форме определены законами об общественных объединениях. Это не гражданский оборот. Как говорилось
, гл. 5 ГК
РФ устанавливает возможность участия в гражданско-правовых
отношениях государства. субъектов РФ, муниципальных образований и они в участвуют в них довольно широко, в том числе
приобретая и отчуждая собственность. По нашему мнению, они
могут быть признаны юридическими лицами публичного права,
как это сделано в отношении территориальных публично-правовых образований в некоторых упомянутых выше зарубежных государствах. Учреждения (в том числе государственные) тоже могут быть юридическими лицами, на чем настаивал в свое время
С. Н. Братусь. Органы государства, публичной власти (субъектов
федераций, территориальных автономий, муниципальных образований и др.) тоже нуждаются в частичном участник в некоторых
гражданско-правовых
отношениях. Им нужно, например, закупать канцелярские принадлежности. Вряд ли при этом для каждого конкретного случая это следует и возможно делать от имени
государства, субъекта федерации, муниципального образования,
если мы признаем их юридическими лицами (что, на наш взгляд
было бы правильно, а органы таких образований считались бы их
205
законными представителями). Не надо также для таких закупок
и иных подобных частнохозяйственных мероприятий объявлять
органы государства юридическими лицами частного права. Совершая незначительные закупки, заключая договор подряда при
ремонте и т. д. они не теряют свою публично-правовую сущность.
Возможно, что вообще не нужно было объявлять органы публичной власти юридическими
лицами. Такая двойственность (юридические лица сами публично-правовые образования (этого в законодательстве нет, но предлагается) и юридические лица их органы) может привести ко многим рассогласованностям в законодательстве. Но дело уже сделано. Органы государства названы юридическими лицами. При существующем положении в российском
законодательстве (весь его массив
заменить невозможно) проще
внести поправку. указав. что существует особый род юридических
лиц публичного права. которые создаются не в целях частно-хозяйственной деятельности, но в определенной степени, указанной
в законах и положениях о них, вправе участвовать в необходимых
для выполнения их основных обязанностей гражданско-правовых
отношениях.. В результате, юридические лица публичного
права,
в том числе органы публичной власти, не изменяя своей сущности, могли бы временно и внешне в пределах своих полномочий
выступать как лица частного права, поручая например, своим органам закупать необходимое им оборудование в пределах бюджетных средств, что фактически и делается.
Названный выше подход, как представляется, кое-
где пробивает себе дорогу. Сошлемся на закон от 27 декабря 1993 г. № 22.674
об администрации Панамского канала — государственного органа
исполнительной власти в государстве. В нем говорится, что создаваемое Ведомство Панамского канала, является юридическим
лицом публичного права. Управляя каналом, оно действует как
властный орган по управлению собственностью государства, занимается поддержанием и
модернизацией канала. Вместе с тем,
для этого Ведомство выполняет и некоторые функции юридического лица частного права, участвует в гражданско-правовых
отношениях. В наше время трудно, а то и невозможно разорвать
публично-правовую и частно-правовую деятельность некоторых
образований, формирований, учреждений, органов. Прежние
жесткие схемы часто не отражают истинного положения
вещей.
206
ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
3.1. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
Планирование по закону
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон №172-ФЗ) открыл путь для прагматического анализа стратегической ситуации, в которой оказалось российское
право в первой четверти XXI века, продолжая неизбывные традиции самодержавия, вначале царя
наконец, демократически избранных и назначенных должностных
лиц государства и местного самоуправления перед лицом вызовов
глобальной инновационной экономики и гиперконкуренции лидирующих наций и их транснациональных компаний.
В этом смысле российский закон о стратегическом планировании был как бы ответом на современные вызовы. Но этот ответ был
дологии и методики стратегического планирования. Поэтому он
приобрел характер сугубо формальной отписки, которой производилась лишь номинация документов, которые разрабатывались
при таком законосообразном стратегическом планировании, без
какого-либо регулирования процедур, методов и форм такого планирования, и, естественно, без установления форм практического
применения результатов
оценки последствий осуществления таких планов.
планированию имеет под собой основу в виде истории советской
практики планирования социально-экономического развития. Память об этой исторической практике распавшегося государства
сделан без сколь либо разработанной концепции, мето-
такого стратегического планирования и
Этот формально-номинативный подход к стратегическому
, затем коммунистической партии,
207
создает иллюзию компетентности в теории и методах такого планирования даже применительно к современной рыночной экономике и демократическому конституционному строю. Отечественные представители лево-ориентированной научной мысли по сей
день считают, что советское планирование было пионерным для
человечества и превосходило своими достижениями любые зарубежные попытки осуществлять нечто похожее. Закон
принят
на фоне распространенной идеи о том, что стратегическое планирование в условиях рыночной экономики это некое усеченное,
обрезанное упрощенное планирование по сравнению с тем, какое
практиковалось в период т. н. «развитого социализма»
1
.
Автору строк уже доводилось раньше неоднократно показы-
вать ошибочность этих представлений
2
. Для нынешнего россий-
ского периода развития капитализма весьма знаменательно, что
институт планирования был впервые установлен в США, еще до
того, как К. Маркс написал «Капитал» и именно этот институт
изначально и наиболее тесно связан с демократией и рыночной
экономикой правового государства как достижение человеческой
цивилизации в её гражданско-правовом, т.
рианте
3
. Уже при президентстве Т. Джефферсона (1804—1809)
е. сугубо западном ва-
был разработан 10-летний план строительства дорог и водных
путей в США, с финансированием из федерального бюджета
4
После принятия Закона об общей инспекции от 1824 г. был учрежден План национального экономического развития, который,
как пишет А. Шлезингер, в Европе окрестили «американской
.
1
См. напр. многочисленные работы А. Бузгалина, Колганова и др.
ученых, считающих, что советская практика была практической реализацией марксизма и, случайно потерпела поражение от казалось бы менее
прогрессивного общественного строя.
2
См.: Казанцев Н. М. п. 4 Административное законодательство в
сфере регулирования и управления экономикой./ В главе Концепция развития административного законодательства. Ю. А. Тихомиров, А. Ф. Ноз-
драчёв, Н. М. Казанцев, Л. К. Терещенко, Н. А. Игнатюк, В. Н. Петухов,
Е. И. Спектор, А. В. Калмыкова //В кн.: Концепции развития российского
законодательства/Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., ОАО «Издательский дом «Городец», 2004, С. 461—488.
3
Ук. соч. с. 485.
4
Шлезингер-младший А. М. Циклы американской истории. М., Про-
гресс, 1992. — 688 с. — С. 316.
208
системой»1. Будет уместно вспомнить, что до того, как администрация Рейгана засекретила американское планирование, основные отчетные показатели годовых и пятилетних планов публиковались в журнале «Ньюс Уик», как читал автор строк в 70-е годы
ХХ века. Любопытно, что по показателям, аналогичным СССР,
американцы подводили отчеты выполнения планов, особенно пятилетних,
существенно оперативнее, чем Советский Союз, уже в
марте-апреле следующего за отчетным периодом годом. Тогда как
СССР имел лишь к июню предварительные результаты выполнения пятилетнего плана. Более того, американские пятилетки, в отличие от советских, имели скользящий характер, т. е. ежегодно начинался некий пятилетний план и заканчивался другой. Поэтому
планы обладали существенно превосходящей преемственностью
по сравнению с советской системой пятилеток от одного партийного съезда до другого. Бывало, что на недостроенный объект в
предшествующей пятилетке в следующую пятилетку уже не выделялись. В результате объем незавершенного строительства превосходил в 1,5 раза объем годового капитального строительства
из года в год.
При этом между США и СССР имелась структурная сопоставимость основных плановых документов, как-то межотраслевого баланса в натуральных объемах, который в СССР
не публиковался в составе партийных документов съездов и имел
гриф «Совершенно секретно». В США такой баланс также не публиковался и был защищен коммерческой тайной, поскольку был
результатом переговоров и договоров крупнейших 200 компаний
между собой. Он имел характер не административно-правового,
но гражданско-правового договора. Там государство не приказывало компаниям участвовать в плане, но лишь удостаивало такой
чести, за которую компании боролись. Публиковался макроэкономический обсчет результатов реализации такого плана. И этот
обсчет имел индикативный характер
для отслеживания реализации плана. Но отечественные политэкономы этот макроэкономический обсчет индикаторов принимали и до сих пор принимают
по своему заблуждению за сам план.
Существенно разнилась ответственность в США и СССР за
выполнение договорных обязательств. Если в США компании,
вступившие в план несли полную гражданско-правовую ответ-
1
Там же С. 318.
209
ственность, которая дополнялась защитой со стороны административного и уголовного права, то в СССР было иначе. Поставщик нес ответственность в объеме 20% от объема недопоставки.
Тогда был известный спор между заводом Москабель, поставлявшим прокладки между блоком цилиндров и картером двигателя
автомобиля заводу АЗЛК, недопоставил 1000 шт. по 20 коп. каждая. Платит
штраф 40 руб. А у АЗЛК сборка машин невозможна,
встал конвейер, прямого ущерба на 1 млн. руб. В случае полной
гражданской ответственности Москабель должен был бы компенсировать этот миллион. В результате такого установления ответственности годовые планы у советских министерств по продукции необоронного значения корректировались по 200—250 раз в
год. По
военной продукции корректировок было в 5 раз меньше.
В печать тогда вышла цифра, что по Министерству тракторного и
сельскохозяйственного машиностроения план 1974 года, т. е. тогда, когда еще никакого экономического кризиса в СССР не было,
корректировался 200 раз
1
.
Конечно, структурная сопоставимость планов во многом
была обусловлена также и тем, что планирование национального
развития основывалось в разных странах на одних и тех же моделях лауреата Премии памяти А. Нобеля в области экономики,
американского ученого В. Леонтьева (выходца из СССР и участвовавшего в разработке первого советского пятилетнего плана
социально-экономического развития). В. Леонтьев со своей лабораторией поставил, скажем, так плановое дело более чем в сотне
развивающихся стран
2
.
Нынешнее российское законодательство в сфере экономики
имеет несистематизированный, разноотраслевой и отраслевопротиворечивый характер, содержится большое количество норм ad
hoc, устанавливающих привилегированные отношения одним лицам в ущерб других, как-то монополиям в ущерб потребителям
их продукции или попросту норм низкого качества, как это показывает в своем труде Ю. А. Тихоми
ров3. До сих пор в полной
1
Процессы управления/ под ред. Г. Х. Попова, М., 1976 г.
2
См. в кн.: Леонтьев В. Экономические эссе. Теория, исследования,
факты и политика: Пер. с англ. М., Политиздат, 1990.
3
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. М., 2001, с. 458—459.
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]