Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации, Счетная
палата Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и др.), которые не являются органами исполнительной власти, но наделяются юридически властными полномочиями по осуществлению отдельных управленческих функций.
3. Органы исполнительной власти (должностные лица), иные
субъекты государственного управления должны использовать
только те формы управления,
которые соответствуют их компе-
тенции.
Эти формы, как правило, закрепляются в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и порядок деятельности субъектов государственного управления (законах, положениях
о конкретных органах исполнительной власти, административных
регламентах, устанавливающих процедуры исполнения управленческих функций и оказания государственных услуг и др.)
Сущность этого признака заключается в
обеспечении соблюдения принципа законности органами исполнительной власти
(должностными лицами), иными исполнительными органами при
выборе и применении соответствующих форм управления. Вместе с тем законодательство Российской Федерации предоставляет
указанным органам право в пределах своей компетенции самостоятельно по своему усмотрению выбирать ту форму, которая позволит им рационально и эффективно
реализовывать свои полномочия в конкретных ситуациях, возникающих в процессе повседневной управленческой деятельности.
Рассмотренные три признака, на наш взгляд, отражают важнейшие стороны сущности категории «формы государственного
управления», носят бесспорный характер и их безусловно следует
включить в перечень общих признаков этой категории.
Что касается четвертого признака, то с научной
методологической точки зрения недостаточно убедительным и противоречивым
является распространенное в литературе утверждение о том, что
формы управления «это внешне выраженные действия…». Такая
формулировка используется в большинстве определений анализируемого понятия. В данном случае наблюдается парадоксальная
ситуация. С одной стороны, действия субъектов государственного
управления общепринято считать элементами содержания исполнительной власти
, управленческой деятельности. А с другой сто-
101
роны, эти же действия рассматриваются в качестве формы внешнего выражения самих себя?
В этой связи вопрос о выборе наиболее приемлемого базового термина, необходимого для обозначения и раскрытия сущности
категории «формы государственного управления» требует специального исследования. В рамках же настоящей статьи мы считаем
возможным в качестве рабочего варианта использовать
для ука-
занной цели дефиницию «средства».
В русском языке слово «средства» применяется в широком
смысле и имеет несколько значений. В данном случае научный
интерес представляет следующее его значение. Под «средствами»
понимаются орудия, предметы, совокупность инструментов, приспособлений для осуществления какой-либо деятельности
1
.
Дефиниция «средства» в указанном значении имеет много общего с основными значениями использования термина «форма».
Этот термин происходит от латинского слова «forma» и в русском
языке означает: 1) вид, образ; 2) внешнее очертание предмета, явления; 3) приспособление для придания предмету, явлению того
или иного очертания
2
.
В литературоведении, например, слово «средства» применяется для раскрытия понятий повествовательная форма, форма
стиха. Так под формой художественного произведения понимается совокупность приемов и изобразительных средств этого произведения
3
.
С точки зрения юридической терминологии, на наш взгляд, в
самом общем смысле под средствами внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления можно понимать совокупность различных инструментов правового,
организационного и материально-технического характера. Основываясь на общепринятой в теории административного права
1
Словарь русского языка / С. И. Ожогов Под общей редакцией проф.
Л. И. Скворцова — 24 изд. М.: ООО «Издательский дом ОНИКС — 21
век»: ООО Изд. «Мир и Образование». 2004. С. 995; БСЭ. 3-е изд. М.
«Советская энциклопедия» 1976. Т. 24. Кн. 1. С. 382
2
БСЭ. 3-е изд. М. 1977. Т. 27. С. 539; Ожегов С. И. Словарь русского
языка / под общ.ред. проф. Д. И. Скворцова. М.: ОНИКС 21 век. Мир и
образование. 2004. С. 1120—1121.
3
Ожегов С. И. Словарь русского языка / Указ. соч. С. 1120.
102
концепции о классификации форм управления на «правовые» и
«неправовые», можно сделать вывод, что инструментами право-
вого характера несомненно являются административно-правовые
акты, административные договоры, иные официальные документы, имеющие юридическое значение. С помощью указанных инструментов находит внешнее выражение большинство действий
органов исполнительной власти (должностных лиц), направленных на реализацию
правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций. К инструментам организационного характера, на наш взгляд, относятся
различного рода организационные мероприятия (совещания,
пресс-конференции, семинары по обмену опытом, выступления
должностных лиц непосредственно перед гражданами и т. д.).
В рамках организационных мероприятий субъекты государственного управления осуществляют действия, направленные как на
реализацию функций
исполнительной власти, так и функций внутриуправленческой деятельности, имеющей вспомогательный характер.
В качестве инструментов материально-технического характера следует, по нашему мнению, рассматривать материальнотехнические операции (размножение и рассылка документов,
аналитические расчеты, материально-техническое обеспечение
деятельности органов исполнительной власти и т. д.). Такие инструменты являются средствами внешнего выражения
материально-технических действий субъектов государственного управления, направленных, главным образом, на создание необходимых
условий для реализации их основных функций.
Таким образом, сущность рассматриваемого общего признака
форм управления заключается в том, что эти формы представляют
собой совокупность правовых, организационных, материальнотехнических средств внешнего выражения конкретных действий
субъектов государственного управления.
В науке
административного права дискуссионным и малоизученным является также вопрос о включении в перечень общих
признаков форм государственного управления последствий, которые могут наступить при использовании этих форм субъектами
исполнительной власти в своей повседневной деятельности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что
103
все виды форм управления вызывают определенные последствия.
Они могут быть юридического или иного неюридического характера.
Однако в трудах административистов обычно в целом не затрагивается вопрос о разного рода последствиях как общем признаке форм управления и данный признак не находит отражения в
большинстве определений указанного понятия. В научной и
учебной литературе внимание, главным образом, уделяется юридическим последствиям. При этом господствует точка зрения о том,
что наличие юридических последствий является признаком только правовых форм управления (административно-правовых актов,
административных договоров, юридически значимых действий).
Организационные и материально-технические формы управ-
ления также как и «правовые формы» неоднородны по
своему назначению и функциям. Использование некоторых из них в процессе практической деятельности субъектов государственного
управления влечет за собой определенные юридические последствия. Эта идея была высказана еще в 80-х годах XX в. известным
ученым-административистом Б. М. Лазаревым
1
.
В данном случае научный интерес представляют прежде
всего заседания коллегиальных органов исполнительной власти
общей компетенции, заседания коллегий (федеральных министерств), совещания у руководителей органов исполнительной
власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.
Например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997
№ 2—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
2
непо-
средственно закрепляет перечень вопросов, решение которых отнесено к исключительной компетенции заседания Правительства
Российской Федерации (например, об утверждении федеральных
целевых программ, о подписании международных соглашений,
соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о предоставлении в Государственную Думу
законопроекта о федеральном бюджете, отчета о его исполнении
и др.).
В литературе справедливо подчеркивается, что «заседания
Правительства Российской Федерации являются основной фор-
1
Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 186.
2
СЗ РФ 1997. № 51. Ст. 5712.
104
мой принятия наиболее важных решений»1. Большое значение
имеют также совещания, проводимые руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, на которых решаются
сложные вопросы руководства подведомственными отраслями,
сферами государственного управления. Решения, принимаемые
на этих совещаниях, нередко оформляются протоколом, содержащим конкретные поручения должностным лицам, иным государственным служащим, а на соответствующие
структурные подразделения органов возлагается обязанность осуществлять контроль
за их исполнением
2
.
Таким образом, предварительный анализ показывает, что
именно в процессе применения названных выше организационных форм, как правило, непосредственно формируется государственно-властное волеизъявление органа исполнительной власти
(должностного лица) и принимаются управленческие решения по
наиболее важным вопросам государственного управления экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Облеченные в форму
административно-правового
акта, административного договора, иного официального документа, имеющего юридическое значение, решения, принятые на
заседаниях, совещаниях, вызывают определенные юридические
последствия, способствуют возникновению, изменению, прекращению административно-правовых отношений. В данном случае
наблюдается тесная связь между организационными и правовыми формами управления. При этом организационные формы,
по-нашему мнению, играют
ведущую, определяющую роль по отношению к последним, которые, в свою очередь, выполняют вспомогательную, обслуживающую функцию. Формы управления материально-технического характера также, как и организационные,
недостаточно изучены в науке административного права. Поэтому
мы не можем согласиться с распространенным в литературе мне-
1
Н. Г. Салищева, О. В. Панкова. Федеральные органы исполнитель-
ной власти: система, компетенция, современное состояние и перспективы развития: Учебно-методическое пособие: М. РА П . 2006. С. 92.
2
См. об этом подробнее: Административное право России: учебник
/ под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова — 2-е изд. М.: Норма: ИНФРА. 2010. С. 359.
105
нием о том, что все они носят исключительно вспомогательный
характер и не вызывают юридических последствий. Например,
заслуживают внимания, на наш взгляд, материально-технические
операции, связанные с оформлением электронной подписи. В сегодняшних условиях формирования электронного правительства,
в том числе организации информационного взаимодействия между органами исполнительной власти посредством электронного
документооборота, значение
таких операций постоянно возрастает. В соответствии с Федеральным законом от 06.04.2011 № 63ФЗ «Об электронной подписи»
1
наличие электронной подписи
является основным условием признания электронных документов
равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным
собственноручной подписью должностного лица (ст. 6), то есть
подтверждения их юридической силы. Таким образом, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной
подписи безусловно вызывают юридические последствия.
Вместе с тем следует отметить, что рассмотренные организа-
ционные
формы (заседания, совещания) и материально-технические операции по оформлению электронной подписи в науке административного права пока не принято относить к юридически
значимым действиям (одному из видов правовых форм управления).
В то же время осуществление таких организационных мероприятий как пресс-конференции руководителей органов исполнительной власти, инструктирование нижестоящих
органов или
совершение материально-технических операций по размножению
и рассылке служебных документов, материально-техническому
обеспечению субъектов государственного управления не влекут
за собой прямых юридических последствий. Эти формы управления вызывают последствия иного характера (информирование
общественности о результатах деятельности субъектов исполнительной власти, разъяснение содержания конкретного поручения
нижестоящим органам, рекомендации о
способах его выполнения,
создание материально-технических условий, необходимых для их
работы и т. д.). Изложенное, на наш взгляд, подтверждает достоверность позиции Ю. М. Козлова, который в цитируемом нами
1
СЗ 2011. № 15. Ст. 2036.
106
ранее определении понятия «формы управления» в качестве одного из признаков этих форм называет последствия, возникающие
при их применении, а также его утверждение о том, что они могут
быть, как юридического, так и неюридического характера
1
.
В подавляющем большинстве определений категории «формы государственного управления» до сих пор не нашел отражения
еще один важный признак — их правовая регламентация в законодательстве РФ. Многие административисты в своих работах, посвященных формам управления, затрагивают вопрос о значении
и необходимости правового регулирования выбора и реализации
этих форм для обеспечения
режима законности в сфере государственного управления. Однако в науке административного права
имеет место определенная непоследовательность и противоречивость в подходе к рассмотрению вопроса о юридической регламентации разных видов форм управления, в частности «правовых» и «неправовых».
С одной стороны, в литературе справедливо подчеркива-
ется, что в процессе управленческой деятельности
должны, как
правило, использоваться только допустимые, установленные в
нормативных правовых актах формы управления. В противном
случае может быть поставлена под сомнение и оспорена законность управленческих действий органов исполнительной власти
(должностных лиц), выраженных в этих формах
2
. С другой сто-
роны, многие административисты считают, что юридическая регламентация является обязательным признаком лишь «правовых»
форм (административно-правовых актов, административных договоров и т. д.), так как с их помощью реализуются основные
функции исполнительной власти. А «неправовые» формы (организационные мероприятия, материально-технические операции)
носят вспомогательный характер, поэтому они
не нуждаются в
детальной регламентации и в нормативных правовых актах достаточно определить их общие параметры. Кроме того, в науке административного права признается допустимым использование государственными органами (должностными лицами) неправовых
1
Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.:
Юристъ. 2002. С. 247.
2
См. об этом подробнее: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2.
С. 15.
107
форм, которые вообще не регулируются в нормативном порядке,
правда делается оговорка о том, что их применение должно основываться на требованиях законности
1
. Возникает вопрос, а каким
образом, субъекты государственного управления могут соблюдать
это правило на практике, если виды форм управления и требования, которым они должны соответствовать не будут установлены
законодательством?
Таким образом, в науке административного права на сегодняшний день по-прежнему недооценивается значение юридической регламентации «неправовых» форм управления и
эта проблема относится к числу малоисследованных проблем теории форм
государственного управления
2
. Между тем неурегулированность
или недостаточная регламентация в законодательстве вопросов,
касающихся видов таких форм, требований к их применению,
может способствовать возникновению на практике различных
негативных явлений: злоупотреблению служебным положением,
коррупции, неэффективному расходованию или хищению государственных бюджетных средств и т. д. Например, на проведение
организационных мероприятий (совещаний, конференций, симпозиумов, семинаров)
по обмену опытом, повышению квалификации государственных служащих, на осуществление материальнотехнических операций по обеспечению органов исполнительной
власти (должностных лиц) дорогой офисной мебелью, транспортными средствами иногда затрачиваются необоснованно крупные
суммы финансовых средств.
Особое значение, на наш взгляд, имеет правовое регулирование организационных форм, в рамках которых принимаются
решения по различным
вопросам государственного управления
в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. От четкого определения в законодательстве конкретных правовых требований, предъявляемых к использованию
этих форм (процедуры проведения совещаний, заседаний, рассмотрения обращений граждан, юридических лиц и т. д.), а также от
их соблюдения во многом зависит законность таких решений и
1
См., например, Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 16.
2
См. об этом также Завьялова И. С. Современное состояние форм
государственного управления: административно-правовой аспект. Указ.
соч. С. 61.
108
соответственно административно-правовых актов, административно-правовых договоров, иных юридически значимых официальных документов, содержание которых они составляют. В последнее десятилетие стала возрастать тенденция повышения роли
правового регулирования в области организации работы органов
исполнительной власти, включая как правовые, так и неправовые
формы их деятельности и взаимодействия этих органов между
собой
, с другими субъектами государственного управления. Это
является одной из важнейших задач административной реформы
1
С учетом сказанного, по нашему мнению, необходимо признать тот факт, что юридическая регламентация является одним
из основных общих признаков всех видов форм управления и этот
признак целесообразно отражать в определении понятия «формы
государственного управления».
Регламентация форм управления главным образом осуществляется административно-правовыми нормами. Они содержатся в
нормативных правовых
актах о статусе органов исполнительной
власти (должностных лиц); об организации их деятельности, о
взаимодействии этих органов между собой, с другими субъектами
государственного управления, в том числе с институтами гражданского общества. В то же время отдельные виды форм могут
регламентироваться не только административно-правовыми нормами, но и нормами иных отраслей
законодательства (конституционного, гражданского, финансового и т. д.). Например, издание
Правительством Российской Федерации административно-правовых актов регулируется статьей 115 Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Многие материально-технические
операции по обеспечению деятельности органов исполнительной
власти (должностных лиц) совершаются на основе частно-правовых договоров,
регулируемых гражданским правом.
Итак, основываясь на существующих в науке административного права определениях понятия «формы государственного
управления» и с учетом выявленных общих признаков этих форм,
по нашему-мнению, в качестве варианта можно предложить
.
1
См. Концепция административной реформы на 2006—2010 гг., ут-
вержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
СЗ РФ. 2005 №46. Ст. 4720.
109
следующее определение данной категории. Под формами государственного управления в широком смысле следует понимать
установленные административно-правовыми нормами, нормами
иных отраслей права различные средства внешнего выражения
конкретных действий субъектов исполнительной власти, других
субъектов государственного управления, используемые ими в
рамках своей компетенции в целях реализации задач, функций и
методов исполнительной власти и
следствия юридического или иного характера
вызывающие определенные по-
1
. Это определение
более полно, на наш взгляд, отражает основные общие признаки
форм управления, но и оно не является исчерпывающим, так как
раскрывает сущность хотя и очень важной, но только одной грани рассматриваемой категории, а именно, как средства внешнего
выражения содержания исполнительной власти, государственноуправленческой деятельности.
В заключении необходимо отметить
следующее. Большинство
рассмотренных общих признаков функциональных форм государственного управления (в частности, правовая регламентация, наличие последствий, связанных с использованием форм управления, применение субъектами исполнительной власти форм управления в пределах своей компетенции), присущи, по-нашему мнению, так же структурным и административно-процессуальным
формам. Это обусловлено тем, что все
названные основные виды
форм управления, несмотря на их различия (разное назначение),
используются на практике для единой цели — обеспечить эффективное осуществление субъектами исполнительной власти государственно-управленческой деятельности для решения стратегических и тактических задач экономического и социально-культурного развития России, создания благоприятных условий, прежде
всего стабильности, для жизнедеятельности
российского народа в
целом и каждого гражданина, повышения обороноспособности и
национальной безопасности государства. Таким образом, на наш
1
Примечание. Первый вариант данного определения был сформу-
лирован автором настоящей статьи в 2009 г. См. Пучкова М. В. Глава 9
Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти в кн.: Административное право России: учебник
/ отв.ред., заслуженный юрист Российской Федерации, д. ю.н., проф.
Н. Ю. Хаманева. М. Проспект. 2010, 2013. С. 124.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]