Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
сударственного управления на долгосрочный или среднесрочный
периоды, а также содержат комплекс мероприятий, направленных
на достижение стратегических целей и задач.
В Законе о стратегическом планировании сформулированы
определения общего понятия «документ стратегического планирования» и отдельных видов таких документов. В целом под
документом стратегического планирования понимается документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая
и утверждаемая
(одобряемая) органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления
и иными участниками стратегического планирования (пункт 10
статьи 3 вышеназванного Закона). По-нашему мнению, это определение носит слишком общий характер, не отражающий всех
основных признаков. свойственных документам стратегического
планирования и нуждается в доработке. Что касается
видов таких
документов, то в статье 11 данного Закона закреплен достаточно
подробный их перечень. Например, к документам, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся: ежегодные послания
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации, стратегия социально-экономического
развития Российской Федерации, стратегия национальной безопасности Российской Федерации, прогноз научно-технического
развития Российской Федерации, бюджетный прогноз
Российской
Федерации на долгосрочный период, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, государственные программы Российской Федерации и другие.
Указанный Закон устанавливает требования к содержанию и
оформлению документов стратегического планирования, определяет виды этих документов, принимаемых на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, регламентирует основные вопросы, касающиеся
административных процедур их разработки, принятия (утверждения
или одобрения), а также осуществления мониторинга и контроля
их реализации, регулирует иные вопросы.
С точки зрения классификации форм государственного управления документы стратегического планирования, на наш взгляд,
целесообразно было бы включить в группу «форм управления,
121
вызывающих юридические последствия» (сейчас эти формы называются «правовыми»). Это обусловлено следующими факторами. Названные документы приобретают юридическую силу и проводятся в жизнь после их утверждения или одобрения подзаконными актами соответствующих органов государственной власти
(указами, распоряжениями Президента Российской Федерации,
постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами федеральных органов исполнительной
власти, актами органов
государственной власти субъектов Российской Федерации). Они,
следовательно, выражают юридически властное волеизъявление
этих органов. Кроме того, указанные документы приобретают, как
справедливо пишет Ю. А. Тихомиров «не только ориентирующий,
но и обязательный смысл
1
.
Будучи обязательными для исполнителей (уполномоченных
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных организаций, иных юридических лиц, граждан, общественных объединений, предпринимателей) документы
стратегического планирования влекут наступление соответствующих юридических последствий. Например, за неисполнение
этих документов органы исполнительной власти, должностные
лица несут ответственность, установленную законодательством
Российской Федерации. Кроме того, на
их основе издаются новые
федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые
акты, а также законы и подзаконные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
Учитывая важное значение документов стратегического планирования, в науке административного права целесообразно было
бы уделить внимание разработке теоретических вопросов о понятии «документы стратегического планирования», о юридической
природе этих
документов, о выявлении особенностей, отличающих их от административно-правовых актов, административных
договоров, иных официальных документов.
Во-вторых, в классификации правовых форм, основанной на
таком критерии как степень выражения волеизъявления субъектов
исполнительной власти, определенные сомнения вызывает выделение «юридически значимых действий» в качестве самостоя-
1
Ю. А. Тихомиров. Административное право и процесс /Указ. соч.
С. 314.
122
тельной группы форм управления. В литературе сформулировано
лишь наименование этой группы форм и содержится слишком
общая, неопределенная характеристика ее юридической природы.
В научных трудах, учебниках обычно под «юридически значимыми действиями» предлагается понимать различные действия,
совершаемые на основе закона или правового акта управления,
влекущие юридические последствия. По отношению к таким
действиям
направленность»
применяют также термин «имеющие юридическую
1
, действия «правового характера»2. При этом
сущность указанных терминов не раскрывается и не ясно, чем они
отличаются от понятия «юридические последствия».
К «юридически значимым» действиям, как правило, относят
действия по проведению государственной регистрации, лицензированию, осуществлению контрольных, надзорных мероприятий,
составлению протоколов об административных правонарушениях, выдаче официальных документов, разрешающих заниматься
определенными видами деятельности и
т. д. Авторы, поддерживающие идею выделения названной группы форм управления,
полагают, что юридическая значимость таких действий заключается в том, что их результатом является составление юридически значимых документов (актов ревизий, протоколов об административных правонарушениях, лицензий, иных разрешительных
документов и т. д.), которые не только предшествуют правовым
актам, но
актов
и служат юридическим основанием для издания этих
3
.
Однако в данном случае, как мы отмечали ранее, имеет место
пародоксальная ситуация. Сторонники указанной позиции рассматривают «юридически значимые действия» в качестве одного
из видов «форм управленческих действий», то есть эти действия
являются формой внешнего выражения самих себя. С научно-методологической точки зрения такая позиция представляется не-
1
Например, см.: А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Ад-
министративное право Российской Федерации учебник для вузов. Указ.
соч. С. 223, 225.
2
Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Кони-
на, Ю. Н. Старилова. М. Норма «ИНФРА-М». 2010. С. 353.
3
Например, см.: Д. Н. Бахрах. Административное право России:
учебник для вузов. М.: Норма. 2000. С. 125.
123
достаточно убедительной. Как справедливо писал Б. М. Лазарев,
согласно общему положению философии о соотношении понятий формы и содержания один и тот же феномен (явление) может
быть содержанием по отношению к другому феномену (явлению)
и формой по отношению к третьему
1
.
С учетом этого положения, в анализируемом контексте так
называемые «юридически значимые» действия органов исполнительной власти (должностных лиц) являются, по — нашему мнению, элементами содержания управленческой деятельности этих
субъектов исполнительной власти. В то же время, если бы речь
шла о формах реализации таких правовых явлений, как компетенция в целом
или отдельные полномочия органов исполнительной власти (должностных лиц), то тогда именно управленческие
действия этих органов можно было бы рассматривать в качестве
основной формы внешнего выражения их компетенции, полномочий.
При рассмотрении же вопроса о формах названных выше
управленческих действий целесообразно, на наш взгляд, руководствоваться мнением административистов, предлагающих под
такими
формами управления понимать различные средства, при
помощи которых эти действия получают внешнее выражение. В
этой связи в качестве одного из видов форм в исследуемой классификации, наряду с административно-правовыми (правовыми)
актами и административными договорами желательно было бы
выделить иные официальные юридически значимые документы,
которые являются средствами внешнего выражения различных
действий, направленных на осуществление функций государственной регистрации, лицензирования, контроля, надзора, иных
разрешительных функций, функций по оказанию соответствующих государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Такие документы (свидетельство о государственной регистрации
юридического лица, лицензии, документы, удостоверяющие те
или иные права граждан, акты ревизий, протоколы об административных правонарушениях и т. д
.) содержат соответствующие
юридические факты, с которыми связана реализация многих прав
1
Б. М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки.
Указ. соч. С. 185.
124
и обязанностей физических и юридических лиц. Они используются в судебных органах при рассмотрении административных,
гражданских и уголовных дел в качестве доказательств. Изданные на основе нормативных правовых, индивидуальных актов
органов исполнительной власти, указанные документы опосредованно выражают их государственное волеизъявление и, таким образом, влекут за собой наступление определенных юридических
последствий.
Что касается «неправовых» форм управления, то в науке ад-
министративного права их классификация традиционно ограничивается выделением двух групп таких форм: 1) организационные мероприятия (организационные действия) и 2) материальнотехнические операции (материально-технические действия)
1
. Но
такие формы, как было сказано выше, также как и «правовые»
формы отличаются широким разнообразием и неоднородны по
своему назначению и функциям. Некоторые административисты
в своих работах обращают внимание на это обстоятельство. Например, Ю. М. Козлов признавал неодинаковый характер «организационных действий». Он писал, что такие действия «либо
предшествуют
реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо,
наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах
компетенции определенного должностного лица»
2
. Б. М. Лазарев
подчеркивал необходимость при классификации форм управления учитывать разное юридическое значение, как организационных, так и материально-технических форм
3
.
В этой связи вопрос о классификации организационных ме-
роприятий и материально-технических операций требует, по-
1
Примечание. Исходя из сформулированного ранее определения
понятия «форм государственного управления» как средств внешнего выражения действий субъектов исполнительной власти, по-нашему мнению, целесообразно в данном контексте использовать дефиниции «организационные мероприятия», «материально-технические операции», в
рамках которых эти субъекты могут выполнять как одно, так и несколько
действий.
2
Административное право: Учебник/ Под ред. Л. Л. Попова. Ука з
соч. С. 251.
3
Б. М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки.
Указ. соч. С. 179—180.
125
нашему мнению, более глубокого специального исследования.
С учетом вышесказанного указанные формы управления, в частности, в зависимости от вида последствий, которые наступают в
результате их использования, целесообразно разграничить на две
группы: 1) вызывающие юридические последствия (например, издание правового акта управления по итогам заседания, совещания
органа исполнительной власти, составление протокола по резуль
татам организационных мероприятий и материально-технических
операций по применению предупредительных или пресекательных мер административного принуждения) и 2) влекущие за собой последствия юридического характера (разъяснение должностным лицом необходимости проведения той или иной реформы на
собрании общественности, обеспечение органа исполнительной
власти информационно-коммуникационными техническими средствами и т. д.).
Одной
из актуальных проблем науки административного права является, на наш взгляд, разработка вопросов теоретического
и прикладного характера, касающихся правового обеспечения
создания и использования электронных форм государственного
управления. Это обусловлено тем, что в современных условиях
глобализации стремительно возрастает роль информационных
ресурсов и коммуникационных технологий как важнейших факторов, необходимых для модернизации
отечественной экономики,
социально-культурной сферы, обеспечения национальной безопасности Российского государства, внедрения инновационных
разработок в различные отрасли народного хозяйства, повышения
конкурентоспособности нашей страны и ее авторитета на международном уровне.
Успешное осуществление административной реформы действующей системы исполнительной власти и государственного
управления так же невозможно без применения новейших достижений в
области информатики и связи. Не случайно поэтому,
документы стратегического планирования, определяющие государственную политику в сфере информации, информационных
технологий и защите информации, одной из основных целей
формирования информационного общества и информационного
государства провозгласили совершенствование системы государственного управления на базе использования современных ин-
-
126
формационных и коммуникационных технологий и определили
1
приоритетные направления достижения этой цели
.
К указанным направлениям относятся: 1) переход на предоставление государственных услуг и исполнения государственных
функций федеральными и региональными органами исполнительной власти в электронном виде; 2) развитие инфраструктуры,
обеспечивающей доступ к государственным услугам и к информации о деятельности органов исполнительной власти; 3) создание электронного правительства, обеспечивающего внедрение
информационных и коммуникационных технологий
не только
на ведомственном, но, что представляется особенно важным, на
межведомственном уровнях государственного управления; 4) разработка надежной системы защиты информации и коммуникационных технологий; 5) совершенствование нормативной правовой
базы формирования и функционирования электронного прави-
2
тельства
.
Следует отметить, что в настоящее время на федеральном
уровне в основном сформирована нормативная правовая база использования элементов электронного правительства для решения задач государственного управления. В, частности, приняты
основополагающие федеральные законы: от 27.07.2006 № 149ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
3
информации»
; от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и ор-
4
ганов местного самоуправления»
, от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об
1
Например, см.: Стратегия развития информационного общества в
Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 07.02.2008 № Пр-212/ СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 15.07.2016); Государственная программа Российской Федерации
«Информационное общество (2011—2020 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.10.2010 № 1815-р/
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 15.07.2016).
2
См.: Федеральная целевая программа «Электронная Россия
(2002—2010)», утвержденная постановлением Правительства Россий-
ской Федерации от 28.01.2002 № 68 (в ред. от 09.06.2010) / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 27.07.2016).
3
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 02.08.2016).
4
Там же.
127
электронной подписи»1. Во исполнение этих законов издан ряд
правительственных нормативных правовых актов и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти
2
Начался процесс формирования соответствующего законодательства в субъектах Российской Федерации.
Государство принимает также меры по созданию инфраструктуры, необходимой для внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти. Введен
в эксплуатацию ряд функциональных элементов электронного
правительства. Интенсивно развивается сеть многофункциональных
центров оказания государственных и муниципальных услуг
на основе указанных технологий. Функционирует несколько информационных систем: Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), типовая информационная система
поддержки деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг для субъектов Российской Федерации, государственная автоматизированная
система «Управление» (АСИ «Управление»), интернет-узел для
обеспечения
работы интернет-ресурсов Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и многие региональные органы исполнительной власти создали свои сайты в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» и т. д.
3
В то же время в
области создания и развития организационно-технической инфраструктуры электронного правительства, его нормативно-правового, методологического обеспечения, конечно, существует еще
много нерешенных проблем. В настоящее время этими проблемами, в том числе использования электронных форм управления
.
1
СЗ РФ 2011. № 15. Ст. 2036.
2
Например, см.: постановление Правительства Российской Федера-
ции от 25.12.2014 № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия» / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 02.08.2016).
3
Подробнее об этом, см.: Государственная программа Российской
Федерации « Информационное общество (2011—2020 годы)», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.10.2010
№ 1815-р / СПС «Консультант плюс» (дата обращения 18.08.2016).
128
субъектами исполнительной власти, преимущественно занимаются представители науки информационного права, которые внесли
значительный вклад в разработку теоретических и прикладных
аспектов указанных проблем
1
. В науке же административного
права таким проблемам пока уделяется недостаточно внимания. В
научных трудах, учебной литературе редко можно встретить упоминание об электронных формах как одном из видов форм управ-
2
ления
. Между тем, изложенное выше, свидетельствует о том, что
в нашей стране уже накоплен разнообразный по содержанию и
многочисленный по объему материал, необходимый для научных
исследований по проблемам административно-правового характера, связанным с созданием и применением электронных форм
управления. К ним, в частности, относятся проблемы: разработки
научно обоснованных определений общего
понятия «электронные
формы управления» и их отдельных видов; выявление юридической природы этих форм, их классификации, совершенствования
административных процедур их использования и другие.
В рамках данной работы кратко остановимся на проблеме
определения места электронных форм в системе форм государственного управления с точки зрения их классификации. Однако,
предварительно необходимо отметить следующее
. В законодательстве Российской Федерации отсутствует официальное определение общего понятия «электронные формы государственного
управления». Тем не менее, анализируя федеральные законы, документы о государственной политике в сфере информации, информационных технологий и защите информации можно сформулировать рабочее определение этого понятия. В целом под
электронными формами управления, на наш
взгляд, следует понимать различные информационно — коммуникационные средства,
с помощью которых находят внешнее выражение действия субъектов исполнительной власти, направленные на реализацию их
1
Например, см.: И. Л. Бачило. Информационное право: учебник.
М. Из-во «Юрайт»; ИД Юрайт. 2011; Она же Государство и право XXI
в. Реальное и виртуальное. М. «Юркомпани». 2013; Э. В. Талапина.
Государственное управление в информационном обществе (правовой
аспект). Монография. М.: Юриспруденция, 2015.
2
Например, см.: Административное право Российской Федерации
(Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юристъ. 2005. С. 284.
129
функций, полномочий и методов управления. К основным из этих
форм, в частности, относятся: электронное правительство, электронный документооборот, электронные документы, электронная
подпись, электронные сообщения и т. д. В некоторых программных документах и законодательстве сформулированы легальные
определения указанных понятий.
Под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти
обеспечивающая за счет широкого применения информационнокоммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами
государственных услуг и информации о результатах деятельности
государственных органов
1
. Электронный документооборот — это
документооборот с применением информационной системы. Соответственно система электронного документооборота представляет собой информационную систему, обеспечивающую сбор
документов (включение их в систему), их обработку, управление
документами и доступ к ним
2
.
Что касается термина «электронный документ», то в разных
нормативных правовых актах этот термин интерпретируется неодинаково. В одних актах предлагается под электронным документом понимать документированную информацию, представленную
в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия
человека с использованием электронных вычислительных машин,
а также для передачи по информационносетям или обработки в информационных системах
коммуникационным
3
. В других ак-
тах — документы в электронном виде определяются как структурированная совокупность данных, обрабатываемая с использова-
,
1
Концепция формирования в Российской Федерации электронно-
го правительства до 2010 года, одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008. № 632-р. СЗ РФ 2008. № 20.
Ст. 2372.
2
Правила делопроизводства в федеральных органах исполнитель-
ной власти, утвержденные постановлением Правительства Российской
Федерации от 15.06.2009 № 477 / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения (05.08.2016).
3
Федеральный закон от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, ин-
формационных технологиях и о защите информации» подпункт 11.1. части 1 статьи 2 / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения (05.08.2016).
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]