Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
применительной деятельности. В то же время отдельные распоряжения могут содержать предписания нормативного характера,
например, распоряжение Росмолодежи от 19 января 2010 г. № 3-р
«Об утверждении служебного распорядка Федерального агентства по делам молодежи»
1
. В этом акте содержатся нормы права и
предписания индивидуального характера.
Приказы являются распорядительными актами, используемыми федеральными органами исполнительной власти для регулирования широкого круга вопросов в сфере государственного
управления.
Следует отметить, что в практической деятельности федеральных органов исполнительной власти встречается немало
приказов, в которых одновременно содержатся нормы права
и
предписания индивидуального характера. Такие приказы относятся к смешанным нормативным актам, издаваемым в случае нецелесообразности применения нескольких актов, регулирующих
один и тот же вопрос. Так, приказ Минфина России от 9 августа
2005 г. № 102н «О создании Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в
налоговой
сфере»2, содержит нормы права, определяющие правовое положение этой комиссии, и предписания индивидуального
характера о назначении должностного лица, ее возглавляющего.
Одним из сравнительно новых видов нормативных правовых
актов, издаваемых и утверждаемых приказами федеральных органов исполнительной власти, является административный регламент. Главная цель принятия этих процессуальных актов — упорядочить и конкретизировать
управленческую деятельность органов
исполнительной власти и тем самым повысить качество их работы. В настоящее время федеральными органами исполнительной
власти принято огромное количество таких актов, определяющих
порядок исполнения государственных функций и порядок предоставления государственных услуг.
Следует отметить, что в упомянутое выше постановление
Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 административные
регламенты не внесены в перечень видов нормативных актов,
1
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни-
тельной власти. № 16. 19.04.2010.
2
Налогообложение. № 6. 2005.
181
которые вправе принимать федеральные органы исполнительной
власти, что, на наш взгляд, является неправильным и требует своего правового решения.
Таким образом, важное место в реализации задач и функций
исполнительной власти, принадлежит правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Крупный блок административно-правовых актов в общей
системе правовых актов управления принадлежит соответствую
щим государственным органам субъектов Российской Федерации
и их должностным лицам.
Правовым актам, издаваемым в субъектах Федерации, свойственны общие признаки, юридическое значение и их роль в сфере государственного управления, аналогичные федеральным административно-правовым актам, «поскольку цель и назначение
института правовых актов управления на уровне как Российской
Федерации, так
и ее субъектов практически одинаковы»1.
По юридическим свойствам субъекты РФ также издаются нормативные и индивидуальные правовые акты. Так, высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) издает указы, имеющие
нормативный характер, и распоряжения, как индивидуальные
акты. Губернаторы и главы администраций краев, областей и других субъектов издают постановления, имеющие нормативный
характер, и распоряжения, содержащие предписания индивидуального характера. Аналогичные по своим юридическим свойствам
и названию издает акты высший орган исполнительный власти
субъекта РФ (правительство и администрация в субъектах Федерации).
Акты указанных субъектов управления являются подзаконными актами. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, принятым по
предметам ведения Российской
Федерации, предметам совместного ведения РФ и ее субъектов,
указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Такие требования позволяют обеспечить согласованность и взаимодействие правовых
актов всех уровней государственной власти.
-
1
Административное право России: учебник/ под ред. Н. М. Конина
и Ю. Н. Старилова. Ука з. соч. С. 392.
182
Отраслевые и специальные органы исполнительной власти
субъектов РФ (министерства, госкомитеты, комитеты, департаменты и др.) издают приказы, правила, инструкции, положения,
регламенты, распоряжения и другие виды актов в соответствии с
их компетенцией, установленной в различных по своей юридической силе нормативных правовых актах. Они принимают правовые акты по содержанию аналогичные актам
федеральных органов, но ограничены действием этих актов на территории субъекта. Кроме того, нормативные правовые акты указанных органов
должны соответствовать нормативным правовым актам высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) и высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ.
В этой связи конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации вышестоящие органы исполнительной
власти субъектов Федерации наделяются правом отмены незаконных нормативных правовых актов министерств, госкомитетов, комитетов и других нижестоящих органов исполнительной власти
субъектов Федерации.
Правовые акты управления, издаваемые различными государственными органами субъектов РФ, являются основной формой
реализации задач и функций исполнительной власти на региональном
уровне, ими также обеспечивается достижение частных
целей в сфере управленческих правоотношений. Во всех случаях
принятия правовых актов управления (и нормативных, и индивидуальных) в них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, принятое чаще всего в одностороннем порядке, обязательное для исполнения теми лицами, которым они адресованы.
Важную часть системы правовых актов управления составляют нормативные и индивидуальные акты исполнительных органов местного самоуправления, издаваемые по вопросам осуществления управленческой деятельности на муниципальной территории. Следует отметить, что правовое регулирование вопросов,
касающихся принятия органами местного самоуправления и их
должностными лицами таких актов осуществляется нормами различных по юридической
силе нормативных правовых актов. Они
содержатся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
183
«Об общих принципах организации местного самоуправления»1,
конституциях (уставах) субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении, принятых в отдельных субъектах Федерации, и уставах о муниципальных образованиях.
Так, глава местной администрации вправе в рамках своей
компетенции издавать постановления, как нормативные акты, и
распоряжения, имеющие индивидуальный характер. Глава администрации издает нормативные правовые акты по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением переданных им отдельных государственных полномочий федеральными
законами и законами субъектов РФ. По юридическим свойствам
акты нормативного характера являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования и распространяются на неограниченный круг лиц. Что касаются индивидуальных актов управления, то они издаются главой
администрации по
вопросам организации ее работы.
Другие должностные лица исполнительного органа муниципального образования принимают приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального
образования.
В соответствии с порядком принятия выделяются единоличные и коллективные административно-правовые акты управления.
Единоличные акты принимаются (и подписываются) руководителем того
или иного органа исполнительной власти, как правило, в виде приказов и распоряжений, например, федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными
агентствами, а также аналогичными органами исполнительной
власти субъектов РФ (министерствами, госкомитетами, комитетами и др.). Порядок принятия административно-правовых актов
установлен в административных регламентах, издаваемых указанными органами.
Коллегиальные акты
принимаются коллегиальным органом
на его заседаниях путем голосования. Таким органом на федеральном уровне является Правительство РФ. Порядок принятия актов
Правительства РФ определен Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации» и Регламен-
1
СЗ РФ. 2003. № 40 Ст. 3822.
184
том Правительства РФ. Коллегиальные акты принимаются в виде
постановлений по наиболее важным вопросам государственного
управления. В соответствии со ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» к таким
вопросам Правительства относятся следующие вопросы: решения
о представлении Государственной Думе федерального бюджета
и отчета о его исполнении, а также бюджетов государственных
внебюджетных
фондов; рассмотрение программ экономического
и социального развития, приватизации государственной собственности; образование Президиума Правительства РФ; приобретение
государственных акций и др.
В научной литературе классификация административно-правовых актов проводится и по иным основаниям, например, по действию в пространстве, по действию во времени, области и сфере
применения, дате начала действия
акта и др.
В заключение хотелось бы отметить, что любой правовой
акт управления, не зависимо от органа или должностного лица,
издавшего его, должен соответствовать законодательству РФ и
компетенции органа, принявшего такой акт, быть юридически и
экономически обоснованным, написан четко и грамотно, принят с
учетом требований, предъявляемых к порядку его издания.
2.5.
УЧАСТИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО
ПРАВА В УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЯХ
Понятие юридического лица было создано в науке Германии
во второй половине ХIХ в. на опыте хозяйственных товариществ.
Оно было призвано обеспечить необходимые юридические условия для участия их в гражданском обороте. Законодательно это
понятие было впервые закреплено в Германском гражданском
уложении (кодексе),
вступившем в силу в 1900 г. В нем были пред-
усмотрены два вида юридических лиц: союзы и учреждения.
В современных условиях в гражданских кодексах, в законодательстве обычно содержатся названия множества возможных
организационно-правовых форм юридических лиц, причем в ГК
РФ такие формы разделены для коммерческих и некоммерческих
организаций В ч.2 и
3 ст.50 ГК РФ названы несколько форм для
185
коммерческих организаций (в работе данного профиля они нас
интересуют меньше) и 14 форм (в ред. Федерального закона от
03.07.2016 № 236-ФЗ) некоммерческих организаций: от товариществ собственников жилья до государственных корпораций. Упомянуты также государственные и иные бюджетные учреждения.
В этом перечне нет органов государства и органов иных пу-
блично-правовых образований (
в России это субъекты РФ, муниципальные образования, административно-территориальные
единицы, в том числе АТЕОС в некоторых субъектах РФ — административно-территориальные единицы с особым статусом)
1
. На
дату действия данной части ст.50 этот перечень имеет исчерпывающий характер и иные организационно-правовые формы некоммерческих юридических лиц, видимо, невозможны.
Однако, с другой стороны, в ином российском законодательстве (федеральных законах, нормативных указах Президента РФ.
постановлениях Правительства РФ (некоторые из них указаны
ниже), юридическими лицами названы многие
федеральные органы (министерства, ведомства, их главные управления и управления, службы и агентства), представительные органы субъектов
РФ и муниципальных образований, их исполнительные органы. В
ст. 17 Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004
года № 490 (с изменениями на 25 августа 2016 года), этот орган
тоже назван юридическим
лицом. Юридическое лицо —Счетная
палата В регламенте Государственной думы РФ юридическим лицом назван Аппарат Государственной думы и т. д. Все это —не
частные явления, это большой массив юридических актов, и ситуация требует от юридической науки объяснения.
Вопросы о том, являются или нет, могут быть или нет органы
государства
и иной публичной власти в территориальных публично-правовых образованиях в государстве юридическими лицами,
находится в состоянии длительной дискуссии в российской юридической науке
2
. Возможно. что они таковыми не являются и быть
1
О понятии публично-правового образования — ниже.
2
Основные позиции дискуссантов обобщены в статье. Хабриева Т. Я. Современные подходы к классификации юридических лиц (к
90-летнему юбилею В. Е. Чиркина)/ Журнал Российского права. 2014,
№ 10.
186
не могут (по крайней мере, мне не удалось найти их в перечне видов юридических лиц публичного права в зарубежных ГК и специальных законах, принятых в некоторых государствах (Грузия,
Молдавия) о юридических лицах публичного права
1
. Возможно,
что органы государства и некоторые другие формирования по своему юридическому содержанию являются иными юридическими
лицами, чем привычные нам лица частного права. Может быть,
этот вопрос надо решать совсем по-другому, чем это имеет место в
российском законодательстве и научной литературе. Возможны и
иные подходы. На нескольких примерах мы
лишь констатировали,
что по указанному вопросу существует явная коллизия между ГК
РФ и другим российским законодательством. Не замечать этого
нельзя. Противоречие в российском законодательстве требует решения. Ниже мы предлагаем одно из возможных решений.
Концепция юридического лица, созданная цивилистами и
для цивилистических целей более века назад, оказалась очень
удачной также для
объединений другого характера и других отраслей права. Учреждения уже были упомянуты в Германском
гражданском уложении но, видимо, тогда имелись в виду не государственные учреждения или публичные учреждения вообще,
а частные учреждения. Дальнейшее развитие в этом отношении
заключалось в том, что юридическими лицами стали также учреждения, которые содержатся
за счет публичных финансов
(бюджетов государства, субъектов федерации, автономных образований, муниципальных образований). В России в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) зарегистрированы многие государственные бюджетные учреждения (например,
Пенсионный фонд РФ (государственный регистрационный номер
(ОГРН — 1027700220624) имеет 62 отделения в субъектах РФ, например, в Республике Тыва (1021700511216), другие бюджетные
учреждения
(например, «Областное государственное учреждение
Белгородский информационный фонд» (1023101670437), государственные корпорации (Агентство по страхованию вкладов, Фонд
содействия реформам жилищно-коммунального хозяйства и др.),
многие другие бюджетные учреждения.
1
О юридическом лице публичного права — ниже.
187
Развивалось также понятие союза. Постепенно понятие юридического лица было распространено на некоторые неполитические объединения (профсоюзы, творческие союзы, на национально-культурные автономии и др., затем на политические партии).
В законах о таких объединениях (и соответственно в их уставах)
указано, что они являются юридическими лицами, их стали регистрировать в
книгах записи юридических лиц.
В России это произошло гораздо позже. после принятия законов, объявляющих общественные и иные объединения юридическими лицами, и закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от 08.08.2001
№ 129-ФЗ С конца 2002г. — начала 2003 г общественные объединения регистрируются в России в ЕГРЮЛ, получая
права юридического лица. Например, ОГРН Всероссийской политической партии
«Единая Россия» 3931037750934, профсоюзного комитета Администрации Президента РФ — 1037739208870, Национально-культурной автономии казахов в Алтайском крае — 1082202000385,
Коллегии адвокатов Татарстана — 1031621004887.
Затем понятие юридического лица было распространено на
некоторые формирования иного характера. Во Франции и отдельных франкоязычных государствах (Алжир и др.), в
Нидерландах
(по ГК 2002 г.) оно применяется к организованным территориальным публичным сообществам проживающих в них людей
(возможны и частные сообщества, но речь идет не о них). Такие
публичные сообщества (муниципальные, региональные) в разделе ХП Конституции Франции обобщенно названы «местными
коллективами»
1
. Составители французского словаря по админи-
стративному праву называют местные коллективы «юридическими лицами публичного права»
используется термин «административное юридическое лицо»
2
. Иногда для этого в литературе
3
.
1
Это название неудачно, ибо местные коллективы бывают самими
разными (например, кружок шахматистов в муниципальном образовании). Поэтому мы предлагаем используемый ниже термин «территориальное публично-правовое сообщество».
2
См.: Von Land A., Gondouin G.,Insarguer-Brisser V. Dictionnaire du
droit administrative. 3—me éd. P.2002. P. 61.
3
См.: Mahiou A. Cours des institutions administratives. 2-me éd.
Alger.1979.P\.61—62, 67.
188
В некоторых франкофонных стран Африки территориальные единицы (в том числе муниципальные образования и административно-территориальные единицы, не имеющих своих избранных
органов публичной власти) на всех уровнях названы «юридическими лицами публичного права»
1
. В России (в отличие от не-
которых зарубежных стран) территориальные сообщества (в их
качестве коллективов) юридическими лицами не названы и, что,
на наш взгляд, совершенно верно, в ЕГРЮЛ, как особый вид юридических лиц, не числятся (такими лицами являются, по нашему мнению, территориальные публично-правовые образования)
Создаваемые такими территориальными
публичными сообществами (на основе и в соответствии с конституцией и законами
государства) территориальные публично-правовые образования
(субъекты федераций и муниципальные образования в России
департаменты и коммуны во Франции и других странах), территориальные автономии (в Дании или Финляндии), образуют свои
представительные и исполнительные органы публичной власти.
В отличие от
органов государства или органов другой публичной
власти, у которых собственность государства, иных публичноправовых образований находится только в пользовании, территориальные публично-правовые образования имеют свою собственность и могут отвечать ею в суде. Через свои органы они
участвуют в правоотношениях (в том числе гражданских, как и
хозяйствующие юридические лица).
Названия
территориальных публичных коллективов и территориальных публично-правовых образований могут совпадать и
почти всегда совпадают (например, город Муром, Вязниковский
район, Владимирская область это территориальное публично-правовое сообщество, признанное законом, поскольку оно избирает
свои органы публичной властями, и одновременно территориальное публично-правовое образование, выступающее во-вне через
свои органы).
Такие образования, как особые территориальные
единицы, имеющие установленные в праве идентификационные
названия, представляют собой. организационно-правовое воплощение, если применять французскую правовую терминологию,
«местных коллективов» (как говорилось, по нашему мнению,
1
Ст. 75, 155 Конституции Марокко 2011 г. См.; La Constitution
marocaine de 2011. http://www.amb-maroc.fr/
189
более точный юридический термин «территориальное публичноправое сообщество»). Именно они (а не местные коллективы или
территориальные публичные сообщества) и являются юридическими лицами (на наш взгляд, юридическими лицами публичного
права, о чем подробнее сказано ниже).
В России территориальные публично-правовые образования
не признаны юридическими лицами, хотя в гл.5 говорится об уча
-
стии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (а не их органов) в отношениях, регулируемых гражданским правом, т. е. по существу в отношениях, традиционных
для юридических лиц частного права. На наш взгляд, эти три названия в данном случае в гл. 5 ГК РФ являются названиями не территориальных
публичных коллективов, а обозначениями публично-правовых образований, которые нередко выступают во-вне и
внутри страны (РФ и ее субъекты) и или только внутри страны
(муниципальные образования) в договорах частного права (например. займа, купли-продажи)
Когда публично-правовые образования выступают в таком ка-
честве, это действительно юридические лица, но
лица публичного права, которые могут выступать и действительно выступают в
частно-правовых отношениях. Ничего страшного нет в том, если
мы назовем государство, субъекты федерации, муниципальные
образования юридическими лицами Таковы реалии. Надо только
помнить о том, что это юридические лица другого качества, что и
должна отражать соответствующая терминология.
Однако в России
официально считаются юридическими лицами не публично-правовые образования, а их представительные
и исполнительные органы. Они включены в ЕГРЮЛ и имеют не
только ОГРН, но и другие идентификационные признаки (о них —
ниже). В их числе, например, Законодательной собрание Тверской
области — ОГРН 1028900543988, Администрация главы государства Кабардино Республики — 1050700405458, Совет народных
депутатов
Вязниковского района Владимирской области — ОГРН
1053300024744, администрация муниципального образования поселка Мстера Вязниковского района Владимирской области —
ОГРН 1063338000285).
В ЕГРЮЛ включены судебные органы: Конституционный
Суд РФ — 1039762170778, Верховный Суд РФ (1037739667316) и
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]