Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
рассмотренных признаков позволяет сделать некоторые предварительные выводы о юридической природе административных
договоров. Несомненно они являются одним из видов публично-правовых договоров. В целом, по нашему мнению, их вполне
можно признать одной из основных самостоятельных «правовых»
форм государственного управления, с помощью которых реализуются многие функции и методы управленческой деятельности
субъектов исполнительной власти. Важное значение административные договоры имеют, в первую очередь, для внешнего выражения координационной функции органов исполнительной власти и
применения ими диспозитивного метода согласования своих действий между собой, а также с коммерческими, некоммерческими
организациями и гражданами.
Роль административных договоров в современных условиях
становления и развития в
Российской Федерации гражданского,
информационного общества, как было сказано ранее, постоянно
возрастает. Будучи одним из видов публичных договоров, они становятся «заметным правовым средством согласования интересов
государственных органов, общественных объединений и граждан,
сочетаясь как с частно-правовыми договорами, так и с другими
способами регламентации общественных отношений»
1
.
3.5. КЛАССИФИКАЦИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
В современных условиях в связи с развитием договорных отношений в сфере государственного управления, интерес к проблемам института административных договоров значительно возрастает. Одним из приоритетных направлений в его исследовании,
имеющее важное теоретическое и практическое значение, являются проблемы классификации административных договоров (соглашений) по различным
основаниям.
В этом смысле дифференциация административных договоров по отдельным группам позволяет не только познать право-
1
Тихомиров Ю. А. Публичное право. Учебник. М.: Изд-во БЕК.
1995. С. 182; Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Кн.
2. Указ. соч. С. 283—284.
281
вую природу и специфику действия конкретных видов договоров,
упорядочить их множество, но и усовершенствовать процедуры
заключения и исполнения административных договоров, порядок
защиты прав и интересов субъектов административных договоров
в управленческой деятельности.
В последние годы появились научные публикации, посвященные данной тематики. В трудах отечественных ученых на основе
анализа всего комплекса административных
договоров, предмета
и цели их заключения, специфики их использования в управленческой деятельности выделено множество различных видов административных договоров, объединенных в рамках отдельных
классификаций по определенным критериям.
К основным из них, получившим достаточное освещение в
юридической литературе, относятся следующие: юридические
свойства; основания заключения; субъекты договора; предмет договора; характер
взаимоотношений между сторонами договора1.
Большинство ученых в зависимости от юридических свойств
предлагают разделять все административные договоры на правоустановительные (нормативные) и правоприменительные (индивидуальные) договоры
2
. По своей правовой природе нормативные
договоры обладают многими признаками, характерными для нормативных административно-правовых актов. В частности, ими
устанавливаются правовые нормы, поэтому они всегда являются
источниками права. В этом смысле нормативный договор определяется в теории права как «соглашение двух или более сторон,
в результате которого устанавливаются, изменяются или
ются нормы права»
3
. На основе административного договора (со-
отменя-
глашения) могут издаваться правовые акты, а также заключаться
дополнительные соглашения.
1
Мелехова А. Ю. Виды административных договоров/Админи-
стративное право и процесс. 2012. № 1. С. 70. Щербакова Л. В. Виды
административно-договорных обязательств: основные критерии классификации/ Административное и муниципальное право. 2013. № 3 СПС
«КонсультантПлюс» и др.
2
Абдурахманов А. А. Административный договор и его использова-
ние в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук.
М. 1997.; Мелехова А. Ю. Ука з . соч.; Щербакова Л. В. Ука з. соч. и др.
3
Лазарев В. В., Лепень С. В. Теория государства и права. М., 2000.
С. 209.
282
Кроме того, нормативными договорам являются договоры,
заключаются органами государственной власти, обладающими
властными правотворческими полномочиями. К таковым относятся, например, договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации; договоры о передаче полномочий (о финансировании)
между указанными органами государственной власти; договоры
обмене информацией между федеральными органами государ-
об
ственной власти и др.
Нормативные договоры (соглашения) могут заключаться
также между государственными органами и негосударственными организациями. В качестве примера назовем Соглашение от
22 февраля 2011 г. ФНС России № ММВ-27—2/5, ПФРФ № АД-
30—33/04сог «По взаимодействию между Федеральной налого-
вой службой и Пенсионным фондом
России»1, в котором закрепляются принципы взаимодействия между указанными органами,
порядок обмена информацией и др.
Как показывает практика, заключение нормативных договоров «вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления
либо регулирование данных отношений каким-либо одним орга-
управления оказывается неэффективным. Для должного уре-
ном
гулирования тех или иных отношений требуется согласованная
воля, единое волеизъявление двух или нескольких органов, обла-
2
дающих правотворческими правомочиями»
.
В отличие от административных договоров нормативного характера правоприменительные договоры (договоры как юридические факты), заключаемые на основе норм административного
права, направлены на установление, изменение либо прекращение
конкретных правоотношений. Участниками таких правоотношений на основе правоприменительных договоров может быть более
1
Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
2
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административный договор:
понятие и виды/Журнал российского права. 1998. № 7. СПС «КонсультантПлюс».
283
широкий круг различных по своему правовому статусу субъектов
права, чем в случае заключения административных договоров нормативного характера, а именно: органы государственного управления, частные организации и отдельные граждане. В качестве
примера подобного рода договоров можно привести, например,
договор об обмене информацией, о проведении совместных мероприятий, договор о поступлении гражданина
на государственную
службу и др.
Следующим основанием для классификации административ-
ных договоров является субъектный состав их участников.
В научной литературе представлены различные варианты
1
классификаций, проводимых по круг субъектов
.
В частности, Д. Н. Бахрах по данному признаку рассматривает
административные договоры: 1) внутриаппаратные, заключенные
между субъектами управленческой деятельности; и 2) внутриорганизационные, заключенные между субъектами, наделенными
государственно-властными полномочиями; 3) внешние, заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с
гражданами, организациями (например, договор о поступлении
гражданина на государственную службу; на представительство
государственных интересов в
акционерных обществах и др.)2.
Несколько иная классификация по кругу субъектов предложена А. П. Кореневым и А. А. Абдурахмановым. Они рассматривают административные договоры между: а) двумя или более органами государственного управления; б) органом государственного управления и государственной или частной организацией
или общественным объединением; в) органом государственного
управления и гражданами; г) негосударственными
организа-
1
Административное право России: курс лекций/ К. С. Бельский и
др.; Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби; Проспект. 2008. С. 108;
Ноздрачев А. Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении)// Законодательство и экономика. 2012. № 9. С. 5—31;
Савостин А. А. Административные договоры и их реализация в сфере
публичного управления// Административное и муниципальное право.
2008. № 1. С. 47 и др.
2
Бахрах Д. Н. Административные договоры/ Административное
право России. М. 2002.
284
циями, если хотя бы одной из них делегированы соответству-
1
ющие государственно-властные полномочия
. Практические
аналогичные классификации представлены А. А. Савостиным и
И. А. Остапенко
2
.
Анализ различных классификаций по кругу субъектов, представленных в научной литературе, показывает, что в целом ученые
однозначно подошли к дифференциации административных договоров по данному критерию, но с некоторыми расхождениями в
наименовании их участников.
В зависимости от характера взаимоотношений между
сторонами договора, которые находятся вне рамок договорного правоотношения, большинство
ученых предлагает различать
координационные и субординационные административные дого-
3
.
воры
Координационные договоры, по их мнению, заключаются
между несоподчиненными субъектами, не обладающими властными полномочиями по отношению друг к другу, и затрагивают
те правоотношения, которые не могут быть урегулированы с помощью административного акта. Субординационные договоры, в
отличие от координационных, заключаются между соподчиненными сторонами в целях обеспечения согласованности действий.
этом субъект, наделенный властными полномочиями, само-
При
стоятельно избирает административно-договорную форму управления вместо издания административного акта.
1
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры:
понятие и виды //Журнал российского права. 1998. № 7. С. 90—91.
2
Савостин А. А. Административные договоры и их реализация в
сфере публичного управления// Административное и муниципальное
право. 2008. № 1. С. 47; Остапенко И. А. Административный акт и адми-
нистративный договор как правовые формы государственного управления. Монография. Волгоград. Изд-во Волгоградского ин-та экон. социол.
и права. 2010. С. 170.
3
Мелехова А. Ю. Ука з . соч.: Старилов Ю. Н. Административный
договор: опыт законодательного регулирования в Германии//Государство
и право. 1996. № 12. С. 47; Курчевская С. В. Административный договор:
формирование современной теории и основные проблемы: Дис. … канд.
юрид. наук. Воронеж. 2002. С. 149—152 и др.
285
Другие ученые, Бахрах Д. Н. и Демин А. В., по рассматриваемому критерию разделяют административные договоры на вертикальные (внутриаппаратные) и горизонтальные (внеаппаратные)
1
Третьи, А. А. Абдурахманов и Савостин А. А., выделяют «договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными
или иными специальными полномочиями по отношению друг к
другу», и «договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.
В качестве таких специальных полномочий помимо контрольных
и надзорных может выступать право какой-либо из сторон на одностороннее изменение условий или расторжение договора»
2
.
Учеными представлены и другие варианты классификаций по
характеру правоотношений между участниками административного договора, в которых выделяется такой признак, как наличие
или отсутствие подчинения между сторонами договора
3
.
Наиболее распространенной классификаций административных договоров является классификация, проводимая по предмету
административного договора.
По данному вопросу нет однозначного мнения. Так, с точки
зрения большинства ученых, по предметному критерию административные договоры подразделяют на договоры о компетенции,
договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т. д.), договоры
службу (служебный контракт)
о поступлении на государственную
4
.
Несколько иначе трактует этот вопрос Ю. Н. Старилов. Он полагает, что к видам административных договоров по данному критерию относятся договоры о компетенции, договоры, обеспечива-
.
1
Бахрах Д. Р. Административное право России. М. 2000. С. 47; Де-
мин А. В. Общие вопросы административного договора. Красноярск.
1998. С. 14—30.
2
Абдурахманов А. А. Административный договор и его использова-
ние в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук.
1997. С. 78; Савостин Ю. Н. Указ. соч., С. 47.
3
Новоселов В. И. Административные договоры// Конституционное
и муниципальное право. 1999. № 1. С. 15—16.
4
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Указ. соч., С. 87—88; Попов
Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России:
Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 295 и др.
286
ющие государственные нужды, договоры о концессии публичной
службы
1
.
Более широкий перечень административных договоров по
данному критерию представлен в трудах Д. Н. Бахраха. Он выделяет следующие виды договоров: 1) договоры о компетенции
(разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения); 2) договоры в сфере управления государственной собственностью; 3) договоры, обеспечивающие государственные нужды
(именуемые в законодательстве государственными контрактами);
4) контракты с
военнослужащими, студентами, агентами спец-
служб; 5) финансовые и налоговые соглашения; 6) договоры о
взаимодействии, сотрудничестве; 7) различного рода концессии и
инвестиционные соглашения
2
.
В дальнейшем он включает в классификацию по предметному критерию и такие виды административных договоров, как:
1) соглашения органов, осуществляющих казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти (о правоохранительной деятельности, об участии в охране государственной
границы, предупреждении и ликвидации последствий стихийных
бедствий, природоохранных мероприятий и иной деятельности);
2) договоры
государственных и муниципальных учебных заведе-
ний с гражданами об оказании платных образовательных услуг;
3) договоры об административных услугах (о проведении экспертиз, санитарных, противопожарных и иных обследований, составлении заключений, необходимых для лицензирования деятельности, сертификации продукции и решения административных дел);
4) постделиктные соглашения
3
.
В представленной Д. Н. Бахрахом классификации административных договоров по предметному признаку, по мнению
С. В. Курчевской, присутствует смешение критериев классификации. Она указывает на то, что помимо разграничения договоров
на основе «предмета правового регулирования» производится вы-
1
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3-х
т. Т. 2. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые
акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 460—462.
2
Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2002. С. 174.
3
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 5-е изд.,
перераб. и доп. М.; Эксмо. 2010. С. 345—348.
287
деление на основе «отрасли государственного управления или по
объекту государственного управленческого воздействия»
1
.
В этом смысле Д. Н. Бахрах к административным договорам
относит любые договоры, заключаемые органами исполнительной власти, и те, которые являются таковыми в полном смысле, и
договоры, содержащие не только нормы административного права, но и других отраслей права — гражданского, трудового, финансового и др.
Известно, что в своей деятельности
органы публичной власти вправе вступать в различные договорные отношения, но это
не означает, что все договоры, которые они заключают, являются
«чисто» административными. Многие договоры (соглашения), заключаемые органами исполнительной власти, с точки зрения их
правовой основы, носят комплексный характер. К ним, в частности, относятся договоры купли-продажи и
аренды публичного
имущества, договоры о развитии застроенной территории, договоры (соглашения) о разделе продукции, о поставке продукции для
государственных нужд, по оказанию услуг для публичных нужд, о
порядке использования и охраны природных ресурсов и др.
Такого рода договоры по своей правовой сущности носят смешанный характер, в которых налицо сочетание административно
правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых элементов. В данной связи следует отметить позицию С. В. Курчевской,
которая отмечает, что административные договоры «могут содержать в себе наряду с административно-договорными элементами
элементы гражданско-правовых, трудовых соглашений и быть в
таком случае смешанными»
2
.
Следует отметить, что принятие смешанных договоров закреплено и законодательством РФ. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 421 ГК РФ, которая предусматривает возможность
заключить смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными
правовыми актами. Эта же статья закрепляет право сторон заключить договор, как предусмотренный,
так и не предусмотрен-
-
1
Курчевская С. В. Административный договор: формирование со-
временной теории и основные проблемы: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж. 2002. С. 184.
2
Курчевская С. В. Указ . соч., с. 180.
288
ный законом или иными правовыми актами (непоименованный).
В работах некоторых ученых такие договоры также именуются
нетипичными
1
.
Кроме того, органы исполнительной власти могут выступать
как юридические лица, заключая, например, различные гражданско-правовые сделки (договоры о покупке оборудования для
собственных нужд, договоры о проведении научных работ и др.).
В таких договорных отношениях, возникающих на основе сделок,
орган исполнительной власти не реализует свои основные управленческие функции, не
выступает в качестве носителя властных
полномочий. «Налицо чисто вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности соглашение, не влияющее
на ее природу»
2
. Здесь отсутствуют какие-либо административно-
правовые связи между заказчиком и исполнителем.
Наиболее ярким примером административных договоров являются договоры (соглашения) о компетенции, которые в по-
следние годы получили наиболее широкое распространение в
управленческой деятельности органов исполнительной власти
разного уровня. Заключение подобного рода договоров (соглашений) основано на федеральном законодательстве и
законодательстве субъектов Российской Федерации, и в первую очередь, на
нормах Конституции РФ (ч. 2 и 3 ст. 78).
Так, на основании указанных норм предусматривается заключение соглашений, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти могут передать осуществление своих
полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации и, наоборот, органы исполнительной власти
субъектов впра-
ве передавать федеральным органам осуществление части своих
полномочий.
Согласно части 2 ст. 28 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской
Федерации»
3
Правительство РФ имеет право по соглашению с ор-
ганами исполнительной власти субъектов РФ передавать им часть
1
Козлова Е. Б. Инвестиционный договор как нетипичная договорная
конструкция// Законы России: опять анализ, практика. 2009. № 1. С. 28.
2
Административное право России: Учебник/ Под ред. Л. Л. Попо-
ва. — М.: Юристъ, 2002. С. 269.
3
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
289
своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и
федеральным законам.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»
1
соглашение о делегировании пол-
номочий может быть заключено между органами исполнительной
власти субъектов РФ, например, между органами исполнительной
власти автономного округа и соответствующими органами края,
области, в состав которых входит данный округ (ст. 26.6).
В главе 2 Закона г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 11 «О договорах и соглашениях»
2
определяются полномочия Мэра и Прави-
тельства г. Москвы по вопросам делегирования полномочий. Так,
в соответствии со ст. 6 этого Закона к договорам, заключаемым
Мэром от имени города Москвы, относятся договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального
значения Москвы.
Согласно ст. 8 Закона г. Москвы от 28 мая 2001 г. Правительство в соответствии с федеральными законами может заключать
договоры с федеральными органами исполнительной власти по
предметам совместного ведения, а также соглашения:
— с федеральными органами исполнительной власти о передаче им осуществления части своих полномочий;
— с федеральными органами исполнительной власти
о пере-
даче Правительству осуществления части их полномочий;
Характеризуя рассматриваемые договоры (соглашения)
следует отметить, что предметом их являются исключительно
действия по перераспределению административных полномочий в рамках системы органов исполнительной власти в целях
осуществления наиболее эффективной управленческой деятельности. При этом такие соглашения «не порождают конкретных
правоотношений, не подменяют собой
правовые акты исполни-
тельных органов, не являются собственно средством управляю-
1
СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5005.
2
Вестник Мэрии Москвы. № 19, май, 2001.
290
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]