Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
сор Б. А. Страшун рассматривает контроль как: «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющий сопоставить
фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины»
1
.
С. В. Бендюрина определяет «контроль, как деятельность,
обеспечивающую достижение ожидаемых результатов воздействия субъекта контроля на объект, основанную на правовых предписаниях (то есть соединения нормотворчества и
исполнения), которые способствуют гармоничным отношениям между управляющими (субъектом) и управляемыми
(объектом)»
2
.
В базовом законе в сфере контрольно-надзорной деятельности (далее — Закон о проверках)
3
определен государственный
контроль (надзор), как деятельность уполномоченных органов
государственной власти (федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями
и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также — юридические лица, индивидуальные предприниматели)
требований, установленных Законом о проверках, другими фе-
деральными законами и принимаемыми в соответствии с ними
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных
законодательством Российской Федерации мер по пресечению
и
1
Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран: учеб-
ник. М., 1996. С. 304.
2
Бендюрина С. В. Федеральный парламентский контроль (конституционно-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2013
С. 35.
3
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008.
№ 52 (ч. 1). Ст. 6249.
321
(или) устранению последствий выявленных нарушений, а также
деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением
обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния
исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями
1
.
Нельзя не согласиться с профессорами С. В. Максимовым
и В. Е. Чиркиным
2
, которые указывают на то, что «контроль-
ная деятельность органов исполнительной власти направлена
на сбор информации, ее оценку, анализ, составление прогноза
будущего состояния объекта контроля, определение мер, необходимых для достижения объектом контроля установленных
для него целей (обеспечения соответствия объекта контроля
установленным для него требований) не только в части соблюдения
таким объектом порядка осуществления деятельности (также устанавливается нормативными правовыми или
правовыми актами), но и в части соответствия контролируемого объекта специальным требованиям законности, целесообразности, эффективности, экономичности, оптимальности,
нравственности и некоторым иным требованиям в различных их сочетаниях, определяемых исходя и социальных потребностей и возможностей государства».
Переходя к определению
дефиниции «антимонопольный кон-
троль» в широком аспекте будем исходить из основополагающих
принципов Конституции Российской Федерации, ключевых контрольных функций и полномочий антимонопольного органа и научных взглядов ряда ученых.
В соответствии с Постановлением Правительства Россий-
ской Федерации от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положе-
1
П. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
2
Чиркин В. Е., Максимов С. В. Концепция Федерального закона «Об
основах контрольной деятельности органов исполнительной власти в
Российской Федерации»
322
ния о Федеральной антимонопольной службе»1 Федеральная
антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного
законодательства, законодательства в сфере деятельности
субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных
инвестиций в
хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение
для обеспечения обороны страны и безопасности государства,
контролю (надзору) в сфере государственного оборонного за-
каза, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок
товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а
также по согласованию применения
закрытых способов опре-
деления поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Указанные в Положении о ФАС России законы при кажущейся своей разнонаправленности взаимосвязаны по сферам регулируемых общественных отношений, приводятся в исполнение
одним и тем же федеральным органом государственной власти —
ФАС России, гарантируют основы конституционного строя —
единство экономического пространства, свободное перемещение
товаров, услуг и
финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности, а также все они гарантируют права и свободы человека и гражданина — не допускается
экономическая деятельность, направленная на монополизацию и
недобросовестную конкуренцию, декларированные в Конститу-
ции Российской Федерации
2
.
1
Постановление Правительства Российской Федерации от
30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной анти-
монопольной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3259.
2
Ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации (приня-
та всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
323
То есть, главной целью деятельности антимонопольного органа является предотвращение, выявление и пресечение нарушений
антимонопольного законодательства.
«Наряду с тем, что конкуренция существует в рыночной экономике, будучи ее естественным свойством, она поддерживается,
стимулируется и даже в какой-то степени насаждается извне с помощью специальных управляющих воздействий»
1
. Таким управ-
ляющим воздействием, несомненно, является функция контроля.
Как справедливо заметил К. Ю. Тотьев «На конкуренцию в
рыночной экономике возлагается выполнение весьма значительных функций регулирования, мотивации, распределения и контроля...
Функция контроля позволяет конкуренции ограничивать односторонние действия предпринимателей и предоставляет потребителю возможность выбора»
2
.
По мнению С. С. Татариновой «Изначально антимонопольные законы разрабатывались для контроля за действиями частной
экономической власти, предотвращения монополии, наказания
картелей и защиты конкуренции, и брали за основу нормы британского общего права»
3
. «На начальном этапе антимонопольная
политика России носила достаточно жесткий запретительный
характер, и сводилась в основном к государственному антимонопольному контролю и выработке антимонопольных запретов»
4
.
Также согласимся и с мнением коллектива авторов под руководством А. Г. Цыганова, что «антимонопольное регулирование
не должно сводиться только к надзору за соблюдением правил
поведения на рынке — оно призвано носить созидательный характер. Разумеется, необходимо контролировать соблюдение законодательства о конкуренции и взыскивать за его нарушение. Но
1
Райзберг Б. А. Рыночная экономика. М., 1995. С. 90.
2
Тотьев К. Ю. Конкурентное право (правовое регулирование кон-
куренции). Учебник. М., 2000. С. 24—25.
3
Татаринова С. С. Правовое регулирование защиты конкуренции
в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Дис. …
канд. юрид. наук. Самара, 2016. С. 33.
4
Татаринова С. С. Правовое регулирование защиты конкуренции
в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Дис. …
канд. юрид. наук. Самара, 2016. С. 67.
324
гораздо важнее развитие отечественного производства, повышение его конкурентоспособности, обеспечение экономической безопасности государства и общества, стимулирование экономических преобразований (в том числе и оправданной экономической
концентрации), поощрение добропорядочных и честных методов
ведения бизнеса»
1
.
Таким образом, в широком аспекте «антимонопольный кон-
троль» представляет собой правовой режим, заключающийся
в предотвращении нарушений единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, в поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, а также в недопущении экономической
деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Предложенные авторские
подходы к пониманию юридического термина «антимонопольный контроль» в широком и узком
аспектах направлены на развитие доктрины административного
права.
Роль проверок соблюдения требований антимонопольного
законодательства в системе антимонопольного контроля
Как уже отмечалось в системе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства ключевую роль играют проверки
соблюдения требований антимонопольного законодательства.
В соответствии с
п. 6 ст. 2 Закона о проверках: «проверка —
совокупность проводимых органом государственного контроля
(надзора) или органом муниципального контроля в отношении
юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых
ими деятельности или действий (бездействия), производимых и
реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых
услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным
муниципальными
правовыми актами». Или, если кратко: «прове-
1
Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учебное
пособие для вузов / С. Б. Авдашева, В. А. Аронин, И. К. Ахполов
и др.; Под ред. А. Г. Цыганова. — М.: Логос, 1999. С. 6.
325
рить — удостовериться в правильности чего-нибудь, обследовать
с целью надзора, контроля»1.
Пунктом 4 ч. 3 ст. 2 Закона о проверках определено, что положения указанного закона, устанавливающие порядок организации
и проведения проверок, не применяются, в том числе, при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Также п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона о проверках особенности организации и проведения проверок в части,
касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их
проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных
проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими
федеральными законами при осуществлении следующих видов
государственного контроля (надзора) государственный контроль
за соблюдением антимонопольного законодательства Российской
Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.
«Другим» (специальным) законом при проведении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями является Закон о защите конкуренции.
Процедура проведения проверок изложена в нормативном
акте — Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по
проведению проверок соблюдения требований антимонопольного
законодательства Российской Федерации2 (далее — Административный регламент о проверках). Предметом государственного
антимонопольного контроля является проверка соблюдения анти-
1
Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред.
Н. Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп. М.: Рус. яз, 1989. С. 604.
2
Приказ ФАС России от 25.05.2012 № 340 «Об утверждении ад-
министративного регламента Федеральной антимонопольной службы по
исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 18.06.2012 № 24593)//
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2012. № 45.
326
монопольного законодательства Российской Федерации органами
публичной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными
предпринимателями при осуществлении ими своей деятельности
или исполнение предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства
Российской Федерации.
Как и любая разновидность юридического процесса, кон-
трольная деятельность, в том числе
проверка соблюдения требований антимонопольного законодательства в рамках антимонопольного контроля, развивается во времени как последовательный
ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий).
Традиционно стадия понимается как часть процесса и равно
входящего в него производства. В общетеоретическом аспекте
«стадия — это период, ступень развития чего-нибудь»1. В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей
задачей и завершаемых выводами, принимаемыми уполномоченными органами.
Одни авторы под стадией понимают совокупность процессуальных действий или процессуальных отношений, объединенных ближайшей целью2, другие — поочередно сменяющиеся друг
друга самостоятельные этапы, имеющие определенные цели и
задачи3. Третьи — урегулированная процессуальным законодательством совокупность таких действий, которые, преследуя поставленную конечную цель, позволяют достичь определенного
(но промежуточного) результата в решении всего комплекса задач
контрольного производства4.
Согласимся с мнением авторов, которые указывают на то,
что «стадия — это относительно самостоятельная часть админи-
1
Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред.
Н. Ю. Шведовой. М., 1989. С. 760.
2
Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. Свердловск,
1973. С. 77; Советский гражданский процесс. М., 1978. С. 15.
3
Советский уголовный процесс. М., 1973. С. 43.
4
Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: моно-
графия / науч.ред. А. В. Малько. М., 2005. С. 184.
327
стративной деятельности, необходимая для достижения общего
результата. Каждая стадия, прежде всего, характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать
ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных
действий»1.
Анализ многочисленных публикаций в юридической литературе (Д. Н. Бахрах, В. П. Беляев, В. В. Бурцев, А. Ю. Кинёв,
Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов и др.), нормативных правовых
2
документов и собственное мнение автора
позволяет определить
систему стадий проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, и включить в неё:
I этап — Подготовка проверки состоит из следующих ос-
новных мероприятий:
1) определение цели проверки;
2) определение круга проверяемых хозяйствующих субъек-
тов, установление их реквизитов, фактического местонахождения,
состава руководства;
3) согласования с органом прокуратуры проведения провер-
ки (при
необходимости). В случае, если антимонопольный орган
планирует проводить внеплановую выездную проверку на основании сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц,
сообщения средств массовой информации или самостоятельного
обнаружения признаков нарушения антимонопольного законодательства, в отношении субъекта малого предпринимательства,
то предварительно необходимо получить согласование с органом
прокуратуры по месту осуществления деятельности
такого субъекта в порядке, установленном приказом Генерального прокурора
Российской Федерации. Исключением из этого правила является
внеплановая выездные проверка субъекта естественной монополии и внеплановая выездная проверка соблюдения требований,
1
Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административ-
ное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008.
С. 586.
2
Самолысов П. В. Проверки соблюдения требований в сфере го-
сударственного оборонного заказа // Право и экономика. — 2016. —
№ 6—С. 46—51.
328
установленных частью 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции
(картели)
1
;
4) получение санкции от руководителя антимонопольного ор-
гана;
5) издание распорядительных документов (стадия включена в
Административный регламент о проверках). Основным документом, на основании которого проводится проверка, является приказ
руководителя антимонопольного органа.
6) формирование инспекции (стадия включена в Администра-
тивный регламент о проверках).
Выездная проверка проводится инспекцией, в состав которой
должны входить не менее трех, а в территориальном органе — не
менее двух человек. Инспекцию возглавляет руководитель.
Документарная проверка может проводиться инспекцией или
одним должностным лицом.
7) вводный инструктаж инспекции;
8) внесение информации о проверке в единый реестр прове-
рок в соответствии с Правилами формирования и ведения единого
реестра проверок
2
;
9) уведомление проверяемого лица о проведении в отношении
него проверки (стадия включена в Административный регламент
о проверках).
Проверяемое лицо уведомляется о проведении:
— плановой проверки не позднее чем за три рабочих дня до
начала ее проведения посредством направления копии приказа
антимонопольного органа о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением
о вручении или иным до-
ступным способом;
— внеплановой проверки не менее чем за двадцать четыре
часа до начала ее проведения любым доступным способом.
1
Данная норма введена 04 июля 2016 года в связи с вступлением в
силу Федерального закона от 03.07.2016 № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2016. № 27 (Ч. I). Ст. 4197.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апре-
ля 2015 г. № 415 «О правилах формирования и ведения единого реестра
проверок» 2015. № 19. Ст. 2825.
329
О проведении внеплановой проверки на предмет соблюдения
требований статей 11 и 16 Закона о защите конкуренции проверяемое лицо не уведомляется (п. 3.33 Административного регламента
о проверках).
II этап — Проведение проверки является основным.
Документарная проверка проводится по месту нахождения
антимонопольного органа.
В процессе проведения документарной проверки должностными лицами антимонопольного органа в первую очередь
рассматриваются документы проверяемого лица, имеющиеся в распоряжении антимонопольного органа, акты предыдущих проверок,
материалы рассмотрения в отношении проверяемого лица дел о
нарушениях антимонопольного законодательства и об административных правонарушениях, иные документы о результатах
осуществленных в отношении проверяемого лица действий по государственному контролю, предусмотренных антимонопольным
законодательством Российской Федерации.
В ходе
выездных проверок необходимо учитывать следую-
щее:
1) Выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого лица, месту осуществления деятельности проверяемого лица — физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их
деятельности.
2) Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке антимонопольному органу
не представляется
возможным:
— удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в имеющихся в распоряжении антимонопольного органа документах проверяемого лица;
— оценить соответствие деятельности проверяемого лица
требованиям антимонопольного законодательства без проведения
соответствующего мероприятия по контролю.
3) Доступ должностных лиц антимонопольного органа на
территорию или в помещение проверяемого лица осуществляется
при
предъявлении этими должностными лицами служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о
проведении проверки проверяемого лица. Не допускается доступ
330
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]