Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
щего воздействия»1. В то же время них наиболее четко проявляется такой важный отличительный признак административных
договоров, как реализация государственно-властного волеизъявления субъектов исполнительной власти. Такие договоры (соглашения) по своей правовой природе являются «чисто» административными договорами.
Следует согласиться с А. В. Деминым, который раскрывает
общие принципы, на которых строится
процесс делегирования
полномочий в системе исполнительной власти. К ним относятся
следующие принципы: нормативное закрепление возможности
делегирования полномочий; экономическая обоснованность (целесообразность) делегирования; делегировать можно не всю компетенцию, а только отдельные полномочия; делегирование полномочий на определенный срок или бессрочно, но не окончательно,
т. е. государственный орган вправе в любой момент
отозвать делегированные полномочия; запрет делегировать полномочий более,
чем имеешь сам
2
.
В рамках данной классификации к «чисто» административ-
ным договорам относятся соглашения о взаимодействии и со-
трудничестве, договоры об обмене информацией, обмене положительным опытом в связи с осуществлением управленческих
полномочий в различных сферах общественных отношений. Такие соглашения заключаются с партнерами, не находящимися с
органами исполнительной власти в прямой соподчиненности.
Соглашения могут заключаться между Правительством РФ и
правительствами (администрацией) субъектов, между федеральными органами исполнительной власти и региональными органами, между органами исполнительной власти двух и более субъектов для решения самых разнообразных вопросов.
На основе таких соглашений осуществляется организация совместных мероприятий, обмен информацией, обмен положительным опытом в сфере
образования, здравоохранения, науки, куль-
туры и т. д. Главной задачей соглашений является объединение
1
Административное право: Учебник/ Под ред. Л. Л. Попова. — М.:
Юристъ. 2002. С. 273.
2
Демин А. В. Государственные контракты (публично-правовой
аспект)// Хозяйство и право. 1997. № 8, 9.
291
усилий для эффективного управления в тех сферах общественной
жизни, где требуется усилие различных структур.
Для примера можно привести Соглашение от 28 августа
1999 г. между Правительства Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства
1
. Основными целями Соглашения являются совместное
участие в борьбе по выявлению, предупреждению и пресечению
налоговых преступлений и правонарушений. Основными формами такого сотрудничества являются совместное проведение соответствующих мероприятий, обмен информацией правового характера.
Административные договоры могут заключаться между региональными органами власти, например, в области торгово-экономического сотрудничества. Таковым
является Соглашение т 27
апреля 2012 г. между Правительством Москвы и Правительством
Республики Башкортостан о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном и культурном сотрудничестве
2
.
Такие административные договоры (соглашения) необходимо отличать от гражданско-правовых договоров (учредительных
договоров или договоров простого товарищества). Последние заключаются по вопросам совместной деятельности и имеют целью,
в отличие от административных договоров, получение прибыли
(ст.ст. 52 и 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Как нам представляется, к «чисто» административным договорам относятся
некоторые договоры (соглашения), заключае-
мые органами исполнительной власти с гражданами по поводу реализации их субъективных прав. К таким договорам, на-
пример, относятся служебные контракты о поступлении граждан
на гражданскую службу, правовое регулирование которых, на наш
взгляд, обеспечивается исключительно нормами административного права.
В соответствии с частью 1 ст. 23 Федерального закона
от 27
июля 2007 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
3
служебные контракты заключаются
1
Бюллетень международных договоров. № 11. 1999.
2
Вестник Мэра и Правительства. 2012. № 58.
3
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
292
между представителем нанимателя и гражданином, поступающим
на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской
службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
В этом же Законе определяется процедура заключения служебного контракта (служебный контракт заключается на основе
акта государственного органа о назначении на
должность гражданской службы), содержание и форма контракта, сроки его действия (ст.ст. 24—26). Примерная форма служебного контракта
установлена Ука зом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159
«О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должностей государственной гражданской службы Российской Федерации»
1
.
Эти договоры предшествуют принятию одностороннего юридически властного управленческого решения — приказа о назначении лица на должность государственного служащего.
Нами поддерживается мнение ученых, которые полагают, что
рассматривают служебный контракт, никак не может являться разновидностью трудового договора, а относится к виду административно-правовых договоров. Обосновывая свою позицию, они указывает на характерные признаки административного договора как
служебного контракта: «служебный контракт является двухсторонним актом; основан на добровольном, согласном волеизъявлении сторон, хотя равенство сторон в нем отсутствует; базируется
на нормах административного, а не трудового или гражданского
права (в частности, Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»); связан с админи
стративными отношениями, возникающими в сфере государственного управления; обязательной стороной административного договора является государство (наниматель), от имени которого выступает его представитель (лицо, замещающее государственную
должность, либо должностное лицо государственной службы)»
2
.
-
1
СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 629.
2
Служебный контракт на государственной гражданской службе
Российской Федерации: теория и практика применения» (Гарячук И. Н.)
(под ред. Л. П. Волковой) («ДМК Пресс», 2010) (КонсультантПлюс).
293
Как уже было отмечено, большинство договоров, заключаемых в рамках правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеют комплексный (смешанный) характер,
поскольку, наряду с нормами административного права, одновременно регулируются нормами различных отраслей права — гражданского, трудового, семейного и др.
Это, например, многочисленные административные договоры
(соглашения) между государственными органами исполнительной
власти, иными исполнительными органами и негосударственными организациями, заключаемые в связи с обеспечением го-
сударственных нужд
1
.
Примером договоров об обеспечении государственных нужд
могут служить государственные контракты о закупке и поставке
товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд, договоры на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия для государственных нужд.
Правовое регулирование договорных отношений в этой сфере
обеспечивается рядом законодательных актов. Так, Федеральный
закон от 13
для федеральных государственных нужд»
декабря 1994 г. № 60—ФЗ «О поставках продукции
2
предусматривает кон-
трактную (договорную) основу заказов на поставку товаров. Кроме того, он определяет общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения заказов на закупку и
поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных
нужд, а также основы обеспечения охраны продукции, объектов,
предназначенных для добычи, переработки, транспортирования,
хранения
такой продукции, иного необходимого для выполнения
государственных контрактов имущества.
В соответствии со ст. 3 этого Закона для организации работы
по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению
поставок продукции для федеральных государственных нужд
Правительство РФ утверждает государственных заказчиков.
Как и предыдущий законодательный акт, Федеральный закон
от 2 декабря 1994 г. № 53 «О закупках и поставках
сельскохозяй-
1
Административное право России: курс лекций/К. С. Бельский (и
др.) Под ред. Н. Ю. Хаманевой. — М.: Т. К. Велби, Изд-во Проспект.
2007. С. 384.
2
СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
294
ственной продукции, сырья и продовольствия для продовольствия
для государственных нужд»
1
также предусматривает договорную
основу на закупку и поставку соответствующей продукции и определяет основные принципы и порядок формирования контрактов.
Согласно ст. 4 этого Закона Правительство РФ определяет государственных заказчиков для формирования федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
определяют государственных заказчиков для
формирования реги-
ональных фондов указанной продукции.
Гражданский кодекс РФ также регулирует вопросы, связанные с поставкой продукции (ст. 506).
Как видим, договорные отношения по поставкам продукции
регулируются как нормами административного права, так и гражданского права, с преобладанием элементов последнего.
В научной литературе представлены в другие мнения по этому вопросу, которые
нами не разделяются. Так, К. В. Ходаковский
отмечает, что, несмотря на регламентацию договора поставки для
государственных и муниципальных нужд нормами гражданского
законодательства, его следует рассматривать в качестве административного договора, так как он направлен на реализацию публичных интересов
2
.
Другую противоположную позицию занимает И. Ю. Синдеева, которая утверждает, что «контракты на поставку товаров,
оказание услуг, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд является разновидностью гражданско-правовых
договоров, а не административно-правовых договоров, поскольку
указанные контракты регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации»
3
.
В научной литературе представлены классификации административных договоров и по другим признакам, но они не носят, как
правильно отмечает Е. М. Андреева, «окончательного характера»
4
.
1
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
2
Ходаковский К. В. Цель административного договора/ Админи-
стративное право и процесс. 2010. № 4. С. 51—53.
3
Синдеева И. Ю. Административный договор как институт админи-
стративного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 109.
4
Синдеева И. Ю. Административный договор как институт админи-
стративного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 109.
295
Полагаем, что в дальнейшем с развитием государства, демократических форм и методов управления интерес к договору усилится,
и появятся новые критерии их классификации.
Мы рассмотрели лишь некоторые виды административных
договоров, которые, на наш взгляд, являются наиболее существенными и достаточно активно применяются в практической деятельности органов исполнительной власти.
296
ГЛАВА 4. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ
РОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
4.1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ
АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Совершенно очевидно, что интересы общества и государства
требуют, чтобы действующее в современной России законодательство было единым, определенным и понятным по содержанию
Указанное обстоятельство в значительной мере отражается
в деятельности федерального законодателя, судов и всех правоприменителей. Известно, что Конституция России и федеральные
законы имеют верховенство в Российской Федерации. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты,
принимаемые в государстве,
не должны противоречить Конститу-
ции Российской Федерации.
Важная роль в формировании единства, определенности и понятности национального права принадлежит Конституционному
Суду Российской Федерации, формирующему правовые позиции
в постановлениях и определениях.
С момента разрушения Советского Союза (25 декабря 1991
года) прошло более четверти века. За этот период в России, по
сути, создано новое законодательство
. Отметим, что в современный период правотворческий процесс не останавливается. В юридической литературе отмечено, что по отдельным оценкам, ежемесячно в России принимается более 1000 нормативных документов только федерального уровня
2
.
1
.
1
Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права. М., Гос-
юриздат, 1960. С. 29.
2
Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: научн.-
практ. пособие. М.: Проспект. 2011. С. 367.
297
Представляется весьма затруднительным определение реального количества нормативных правовых актов, принятых и действующих в стране, имея в виду федеральный, региональный и
местный уровни. Можно лишь, основываясь на версификации,
предположить, что количество действующих нормативных документов составляет более 5-ти млн. актов. Между тем, процесс
нормотворчества приостанавливать либо прекращать недопустимо, поскольку
в правоприменительной практике возникают ситуации, показывающие неурегулированность определенных групп
отношений либо их ненадлежащее урегулирование.
Известно, что в течение периода работы Государственной
Думы VI созыва было внесено на рассмотрение 6888 законопроектов, фактически принято 2206 федеральных законов. Большинство из них представляют собой изменения и дополнения, вносимые в ранее принятые законодательные акты.
Становится понятной позиция законодателя, предусмотревшего, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства
прокуратура Российской Федерации, в частности, осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными органами государственной власти, Следственным комитетом Российской
Федерации, представительными (законодательными
) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов
1
.
Полагаем, что почти трехсотлетний период деятельности прокуратуры России является достаточным подтверждением ее необходимости и эффективности для обеспечения законных интересов
общества и государства. Прокуратура, являясь особым субъектом
права, выступает во вне от имени государства, наделена специальными полномочиями, которыми не обладает и не может обладать
любое иное лицо.
1
Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202—1
«О прокуратуре Российской Федерации» (по состоянию на 10.01.2017 г.)
// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
298
Законодателем прямо указано, что создание и деятельность в
стране органов, подобных прокуратуре, не допускается.
«Особость» прокуратуры заключается в том, что ее органы:
а) осуществляют полномочия независимо от федеральных
органов власти, органов государственной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений в строгом соответствии с федеральными
законами;
б)
действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит
требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан,
о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
в) информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии
законности;
г) составляют единую
федеральную централизованную систему органов и организаций, действующую на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Важная роль в осуществлении прокурорского надзора принадлежит прокурорам. Правовой статус прокуроров специфичен,
поскольку связан с реализацией властных полномочий, установленными запретами и ограничениями.
Прокурор наделен правом беспрепятственного доступа
по
предъявлении служебного удостоверения на территорию и (или)
в помещения соответствующих органов и организаций. Прокурор
обладает правом требования от уполномоченных лиц предоставления необходимых документов, материалов, сведений, а также
правом вызова должностных лиц и граждан для объяснений по
поводу выявленных нарушений законов. Законом прямо определено, что требования прокурора, вытекающие из
его полномочий,
подлежат безусловному исполнению и в установленный срок.
Предоставление сведений, материалов и документов прокурору
со стороны адресатов осуществляется безвозмездно.
Неисполнение законных требований прокурора либо уклонение от явки по его вызову влечет для обязанного лица ответственность в установленном порядке.
Следует учитывать, что воздействие в какой-либо форме со
стороны федеральных органов государственной власти, органов
299
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой
ответственность в установленном порядке.
Прокурор не обязан давать каких
-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов и предоставлять их кому бы то ни было, за исключением случаев прямо
предусмотренных законом.
Законодатель предписал, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а
также
членами общественных объединений, преследующих политические цели. Прокуроры не имеют права осуществлять иную оплачиваемую или безвозмездную деятельность, за изъятием научной,
педагогической и иной творческой деятельности. Однако указанные виды деятельности не должны быть финансируемыми иностранными государствами, международными и иностранными организациями, иностранными гражданами, апатридами, если иное
не предусмотрено
международным договором России или законо-
дательством.
Одной из эффективных форм осуществления прокурорского
надзора является проверка. В рамках этой формы прокурорской
работы истребуются от обязанных лиц сведения, документы, материалы, а также объяснения.
Поступившие документы, информация, а также факты реальной деятельности анализируются с точки зрения их соответствия
предписаниям действующего законодательства.
Проверка завер-
шается оформлением соответствующего акта.
На основании установленных фактов нарушений действующих законов, зафиксированных в акте прокурорской проверки
принимаются меры прокурорского реагирования.
Следует отметить, что прокурорский надзор за соответствием
правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и
органов местного самоуправления федеральному законодательству в отличие от иных видов прокурорского надзора
включает
следующее. Во-первых, собственно надзор за соответствием
300
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]