Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
мере к экономическому законодательству может быть отнесена
характеристика действующего законодательства, представленная
в Общей концепции развития российского законодательства
1
как
хаотичного. По сути, имеющиеся в настоящее время законы общеэкономического регулирования не охватывают всей системы экономических функций государства, установленных Конституцией
Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», а касаются лишь
вопросов того, что в теории управления носит название функций
предварительного управления — прогнозирования, планирования,
программирования, которых, самих по себе, недостаточно
для обеспечения исполнения основной функции государства в
экономике, которую сформулировал Ричард Д`Авени как достижение победы своего национального развития над развитием других наций в холодной капиталистической войне.
Сравнительно недавно, в 2012 году Ричард Д`Авени выпустил
новую книгу «Стратегический капитализм: новая экономическая
стратегия победы
в капиталистической холодной войне»2, в которой он не только разрабатывает операциональный смысл понятия,
но и прилагает свои идеи и методы для одного из крупнейших гиперконкурентных вызовов, с которым столкнулись США — ростом
и развитием Китая. Основываясь на многолетних исследованиях
в книге раскрываются новые реалии глобального капитализма и
предлагаются практические стратегии гиперконкуренции между
могущественными
«the hypercompetition between powerful nations»
нациями. В оригинале использован оборот
3
и его перевод как
гиперконкуренция между могущественными государствами будет
неполон, поскольку характеристику природы гиперконкуренции
недостаточно сводить к действиям государства как органов пуб-
1
Общая концепция развития российского законодательства. Разра-
ботка Института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ.// Ежегодник российского права. М., Изд-во «Норма»,
2000, с. 1—16.
2
D’Aveni Ric hard A. Strategic Capitalism: The New Economic Strategy
for Winning the Capitalist Cold War / McGraw Hill. New York. Chicago. San
Francisco. Lisbon. London. Madrid. Mexico City. Milan. New Delhi. San
Juan. Seoul. Singapore. Sydney. Toronto. 2012. Kindle edition.
3
Ук. соч. с. 4.
211
личной власти. В гиперконкуренции первичны действия субъектов частного права, экономических субъектов, государство действует как помощник институтам частного права — компаниям,
транснациональным корпорациям, которые бывают учреждены,
как правило, частными лицами, а не государственными властями.
Бизнес открывает новые формы и методы гиперконкуренции, государство содействует их осуществлению, и через это получает
себе
большую или меньшую роль в глобальных экономических и
политических процессах. Спектр методов содействия бизнесу со
стороны государства очень широк — от международной конкурентоспособности национальных законодательства и правопорядка до финансовой помощи бизнесу, наконец, от операций частных
военных компаний до официального применения национальных
вооруженных сил.
Знаменательно то, что российские авторы рассматривают
гиперконкуренцию исключительно как состязание частных компаний на рынках, они не видят в этом явлении соревнования и борьбы народов и наций, национальных правопорядков и стоящих за
ними государств.
Контрастной противоположностью понятию гиперконкуренции в американском духе будет появившаяся у отечественных авторов мода истолковывать это явление не как сознательное
деяние
экономического или публично-правового субъекта, а как некое состояние среды, т. е. предельно пассивным образом: «гиперконкуренцию можно охарактеризовать как динамично изменяющуюся,
агрессивную среду обитания предприятий, сложность функционирования в которой объясняется, с одной стороны, необходимостью преодолевать «стандарты» транснациональных корпораций,
с другой — наиболее гибко приспосабливаться к современным
требованиям виртуализации и информатизации, присущим небольшим фирмам»
1
. Парадоксально, но эта трактовка дана прак-
тиком конкуренции, т. е. начальником отдела маркетингового
анализа достаточно крупной компании
2
. Советская догма средоо-
1
Лисина М. И. Гиперконкуренция как современная среда обитания
фирм. Проблемы современной экономики, № 4 (28), 2008 URL: http://
www.m-economy.ru/art.php ?nArtId=2371 (13/06/2016)
2
ОАО «Нэфис Косметикс».
212
бусловленности человеческой личности пока что имеет большую
силу в методологии российской науки. Один из самых продуктивных и авторитетных авторов как раз по предмету гиперконкуренции, проф. С. А.Дятлов догму среды применяет для толкования понятия гиперконкуренции у Р. Д.`Авени и пишет, ссылаясь
на его книгу о гиперконкуренции
1
: «Р. Авени использует термин
«гиперконкуренция» для описания отраслевой окружающей сре-
ды, характеризующейся интенсивными и быстрыми действиями
конкурентов, когда соперники должны действовать молниеносно,
чтобы получить рыночное превосходство и разрушить преимущества своих конкурентов».
В книге «Стратегический капитализм» Р. Д`Авени не предпринимает попытки охарактеризовать гиперконкуренцию как среду вообще. Если
это и делалось в более ранней книге, как ссылается проф. С. А. Дятлов, то в последней книге этого уже нет. Это
объяснимо. Если субъект предполагающий победить в конкурентной борьбе будет рассматривать своих конкурентов не как действующих субъектов против него, а как некую среду, в которой он
свободен
делать всё, что вздумается, и будет разрабатывать стратегию конкурирования как односторонней практики, осуществляемой исключительно публичной властью в смысле Федерального
закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Так, в ст. 3 п. 24 закона под
стратегией социально-экономического развития понимается «система долгосрочных приоритетов, целей и
задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской
Федерации». Это определение стратегии повторяет постулаты со-
ветских партийных съездов. А если говорить о конкурирующих
экономических субъектах, то оно уместно лишь для того, который
своё развитие ведёт в той сфере, которая никого больше не прельщает и не может заинтересовать в принципе, в сфере, в которой у
него нет и не появится никаких соперников, конкурентов и, тем
более противников его развития.
1
Aveni R. Hypercompetition: Managing the Dynamics of Strategic
Maneuvering / R. Aveni. — New York: The Free Press, 1994. — P. 57.
213
Примечательно своей противоположностью российскому пониманию стратегии и гиперконкуренции выработанное
Р. Д’Авени понятие капиталистической холодной войны
1
(оста-
новленной вблизи от полномасштабной войны) как противоборства двух или более капиталистических систем для выяснения, — кто из них устанавливает правила, а кто их исполняет.
Предусмотренный итог капиталистической холодной войны в
том, что победитель устанавливает правила для глобальной системы финансов, торговли, международного регулирования, рынков интеллектуальной собственности
и других экономических
активностей, которые способствуют росту и благосостоянию этого правоустановителя и его народа. Капиталистическая холодная
война — нормальное состояние в отношениях между лидирующими странами, а также и в отношениях лидера с любой страной,
стремящейся преследовать собственные национальные интересы
без согласования их с лидером. Этот второй из двух типов отно
шений характеризует позицию США к России, лидер которой на
Петербургском экономическом форуме подчеркнул единственность США в качестве супердержавы. Но означает ли это, что
этим самым прекращена за 30 лет ставшая привычкой риторика о
многополярном мире, еще не ясно.
Функция стратегического планирования исполняется в разви-
тых странах на основе соответствующего закона
о планировании
национального развития и самих планов, разрабатываемых в порядке многосторонних и многоэтапных переговоров и взаимодействий представителей крупных частных компаний, государства,
групп частных интересов, политических партий, сообществ профессий высшей квалификации, профсоюзов, местных сообществ
и др. Эти представители, например, согласно действующего в Ирландии закона — Акта о планировании и
развитии 2000 г.2, образуют собой т. н. Плановую комиссию, которая разрабатывает
план национального развития Ирландии
3
. Он является не только
неким стратегическим манифестом гражданского общества, но и
предусматривает уголовную ответственность (статья 156) за неис-
-
1
Capitalist Cold War.
2
См.: Planning and Development Act, 2000/Number 30 0f 2000.
3
См.: Ireland National Development Plan 2000—2006. Dublin.
Stationery Offi ce.
214
полнение его теми частными компаниями, которые вошли в такой
план и оказались неспособными выполнить свои обязательства по
нему перед другими компаниями в порядке мер по обеспечению
исполнения плана (статьи 151—164).
Нынешние проблемы введения в российскую экономику стратегического планирования связаны с тем, чтобы преодолеть советско-марксистское заблуждение о том, что советское
планирование,
несмотря на экономический крах СССР, было высшей формой
планирования как такового, а всякое планирование в условиях рыночной экономики, есть лишь частичная и неполная форма советского планирования. Это порочное представление сохраняется по
сей день и выражается, в частности, в ошибочной идее о том, что
суть планирования в мире
свободного рынка образует метод индикативного планирования. Но главная ошибочная догма о планировании, которая препятствует выработке адекватной методологии
состоит в этатистском инстинкте российского административного
права и общественного правосознания. Он проявился и в названии закона и в урегулированных им отношениях. Федеральный
закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планиро
вании в Российской Федерации» ведет речь не только о планировании стратегий деятельности государственных органов, нет. Его
название утверждает, что закон регулирует всё и всяческое стратегическое планирование, которое только и может осуществляться
в Российской Федерации. Из него следует, что он регулирует все
отношения, связанные с выработкой стратегий любыми правовыми субъектами, частными, корпоративными, общественными и
субъектами публичной власти. При этом Закон не предусмотрел
в числе участников стратегического планирования субъекты экономической деятельности (ст. 9), или субъекты бизнеса, т. е. те
субъекты, деятельность которых и образует экономику, действиями которых создается ВВП, будущее российской экономики и собственно России как государства. В
этом ляпсусе или казусе закона
выразился этатистский инстинкт членов российского парламента,
которых, следуя уже 200 летней французской традиции, следует
называть гражданским обществом внутри государства. Причина
такого явления, по мнению автора, состоит в явлении и доминировании над отечественной законотворческой мыслью т. н. правовой
среды, воздействие которой порождает многие дефекты законодательства
и правоприменительной практики.
-
215
Понятие правовой среды
Практика правопользования и правоприменения порождает
правовую среду. Правовая среда порождает особенности нового
законотворчества и обычаев его толкования и правоприменения.
Понятие правовой среды сформировалось в последнее десятилетие, причем поначалу не в правовой науке, а в менеджменте
и экономике отраслевых рынков. Правовая среда — это не только
законодательство, но и
фактически действующие правила, обычаи и практика его применения, а также внезаконодательные обычаи и фактические правила отношений с должностными лицами
действующей власти, наконец, это фактически применяемые императивы и ценности правосознания частных и публичных лиц,
концепции, идеи, приоритеты, которые реализуются при выработке и формулировании правовых принципов и норм. Это
факторы, опосредующие, предопределяющие и порождающие формы,
смыслы и значения правовых отношений, действий и состояний
лиц в определенной национальной юрисдикции. Поэтому правовая среда включает в себя конкурирующие с нормами права неписаные нормы и правила, содержащиеся подчас в предрассудках,
мечтаниях, ценностях, представлениях, которые обусловливают
правосознание гражданина и его правотворчество,
совершаемое
как в законодательной, так и в фактической форме практических
действий. Существенно, что правовая среда — это не только среда
для действий бизнеса, но и сфера, в которой вырабатываются законы и формулируются их нормы.
Правовая среда инертна. В соответствии со сложившимися
в ней десятилетиями и столетиями фактически осуществляемыми принципами и
правилами она модифицирует смысл каждого
вновь принятого закона, каждой правовой новеллы сообразно
сложившейся традиции. Поэтому часто рецепция иностранного
права терпит неудачу и влечет совершенно не те последствия,
которые реципированный закон порождает в своей первородной
национальной среде. Эта модификация права его культурной
средой имеет бòльшее значение, чем порождение новым законом среды своего правоприменения, т. е. правовой среды в узком смысле. Уже можно видеть, сколь глубока произошедшая
средомодификация права на примере Конституции РФ 1993 г., в
216
частности определенная неглекция ее норм о правах и свободах
человека. Конечно, эта модификация права средой применения
в большей степени проявляется в конкретных правоотношениях, ситуациях, казусах правовой жизни, нежели в научных и
учебных текстах. Можно сказать, что учебные и научные тексты
служат прикрытием для модифицированных средой смыслов и
значений действующих законодательства
, ценностей, принципов
и норм права. Они действуют всегда через посредство среды и
потому действуют лишь в той степени, в какой модифицированы
этой средой.
Такая средомодификация права свойственна для стран с хтонической или традиционной культурой, какова Россия исстари.
Общеевропейский процесс Ренессанса, т. е. возрождения древнегреческого рационализма, гуманизма и культа
человеческой личности, в России был пресечен силовым произволом самодержавия
в тоталитарном симбиозе с православием, пришедшим из уже разложившейся Византийской империи. В результате все правовые
и научные новации, будь то цивилизаторство Петра I, марксизм
большевиков или нынешние конституционализм и демократизм,
неизбежно модифицировались и нивелировались к прежнему самодержавному порядку правления по
обычаю произвола. Пример
тому — лоббирование нового панмонархизма вопреки норме Конституции РФ о светском государстве (ст. 14). Эти деяния могут
быть квалифицированы как подготовка тяжкого преступления —
неконституционного захвата государственной власти. Подобного
рода превалирование всякий раз какой-либо идеологии над Конституцией как раз и указывает на хтонический и доренессансный,
доправовой характер
российской культуры и правовой среды, по-
рождаемой ею.
Неудача нескольких исторических правовых инноваций,
т. е. революционных нововведений на высшем государственном
уровне, в условиях хтонической культуры систематична. Следовательно, необходима практика систематических правовых нововведений, производимых применительно к регулярным ситуациям правоприменения, правопользования в конкретных правоотношениях, посредством которых можно было бы
преобразовывать
правовую среду, переводя отношения в ней из неписаных обычаев
и правил в правоотношения.
217
Пробелы Федерального закона
«О стратегическом планировании в Российской Федерации»
Сразу обозначим казус, за причинами которого следует обратиться к отечественной правовой среде. Федеральный закон от 28
июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон №172-ФЗ) не
предусмотрел в числе участников стратегического планирования
субъекты экономической
деятельности (ст. 9), или субъекты бизнеса, т. е. те субъекты, деятельность которых образует и возвышает экономику, действиями которых создается будущее российской
экономики и собственно России как государства. Это вовсе не является продолжением советской традиции — тогда предприятия
промышленности, торговли, транспорта, связи, сельского и лесного хозяйства признавались субъектами планирования и
участвовали в процессе составления не только годового, но и пятилетнего
плана. Это проявление нового бюрократического авторитаризма,
который несовместим ни с демократией, ни с рыночной экономикой. Его корни — в исторической традиции панэтатизма, она и образует негэкономический казус правовой среды, который, в свою
очередь, повлек уже этот казус, если
не сказать — ляпсус дефект,
законодательства.
Экономический казус правовой среды, или экономической казус права, это такой казус, спорные случай или ситуация прямого
или косвенного экономического ущерба, не только материального
вреда, которая складывается вследствие применения публичной
властью норм действующего законодательства, а также её следования традициям, обычаям, доктринам, постулатам, принципам,
соглашениям,
предположениям, гипотезам, принятым в праве или
в иных науках либо привносимым в законодательство, в право, из
иных наук и сфер деятельности человека.
Федеральный закон № 172-ФЗ, в отличие от современного
смысла понятия стратегии, продолжает тоталитарную традицию понимания стратегии как односторонних действий власти
(ст. 10), не принимающей в расчет интересы и
мнения иных правовых субъектов — действующих как на международных рынках, так и внутри страны. Односторонний характер полномочий
органов публичной власти по ст. 10 совокупно с невключением в
218
число участников стратегического планирования ст. 9 субъектов
экономической деятельности и граждан выводит стратегическое
планирование за границы конституционного демократического
государства. Даже при более мягком советском варианте догмы
односторонних действий государства при директивном планировании признавались субъективные права юридических лиц на
участие в определении плановых заданий. Более того, именно
экономические субъекты вкупе с академическими
научными организациями способны провидеть существенные события и явления будущего научно-промышленного развития и составлять
те планы, которые только они и могут осуществлять. А сами
государственные органы, которые определены Федеральным законом №172-ФЗ как единственные по статусу участники стратегического планирования, не имеют кадровых возможностей
ни предвидеть нового
научно-промышленного развития, ни осуществлять его. Подчеркнем, что п. 7 ст. 11 указанного закона,
предусматривающий, что «к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации
с учетом требований законодательства Российской Федерации о
государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой
законом тайне», не создает процессуальных
прав для привлекаемых экспертов и заинтересованных лиц в стратегическом планировании. Он лишь закрепляет усмотрительное право односторонних действий государственных органов при стратегическом
планировании, пресекая возможности образования благоприятной правовой среды для бизнеса и стратегической гражданской
активности.
Пробелы Федерального закона №172-ФЗ таковы, что дела-
ют практически невозможной его
реализацию. Этим обусловлена во исполнение поручения Правительства РФ от 24 сентября
2015 г. № ИШ-П13—6573 подготовка Минэкономразвития России
проекта федерального закона от 22 октября 2015 г. «О внесении
изменений в статью 47 Федерального закона «О стратегическом
планировании в Российской Федерации», которым предусмотрен перенос сроков осуществления информационного обеспечения стратегического планирования с 1 января 2016
г. на 1 января
2017 г., а разработка документов стратегического планирования
219
отодвигается по сути на два года — с 1 января 2017 г. на 1 января
2019 г. После доработки его был принят Федеральный закон от 23
июня 2016 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
1
Подготовку стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года намечено перенести с 1 февраля
2016 г. на декабрь 2017 г.
Если стратегическое планирование осуществляется как общероссийская практика, имеющая отношение к каждому лицу, то исключение из числа участников стратегического планирования экономических субъектов и собственно граждан противоречит Конституции РФ. Ведь
их права как права человека, в т. ч. и на стратегическое предвидение и осуществление собственного будущего,
согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ не могут быть ограничены
никаким федеральным законом, если они не затрагивают мер по
«защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения оборо
ны страны и безопасности государства». Но если признать, что
осуществление прав и свобод человека гражданами России и лицами, учрежденными этими гражданами, будет в стратегическом
будущем России угрожать безопасности государства либо правам
и законным интересам иных лиц (не граждан России), то какие
могут быть основания для того, чтобы признавать такое
государство демократическим? Другой вопрос: может ли обойтись муниципальное стратегическое планирование без инициатив граждан.
Ответ на него очевиден.
Если же полагать, что стратегическое планирование есть сугубо внутриаппаратная деятельность, которая не имеет отношения к
экономическим субъектам, будущему экономики и гражданского
общества, тогда можно смириться с этими пробелами, признав за
планированием
сугубо популистский характер.
Таким образом, исключение из числа участников стратегического планирования экономических субъектов — это двойное
.
-
1
Опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 июня 2016 г., в «Российской газете» от
28 июня 2016 г. № 139, в Собрании законодательства Российской Федерации от 27 июня 2016 г. № 26 (часть I) ст. 3879.
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]