Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
нием информационных технологий, представляющая собой, установленный набор реквизитов, включая реквизиты, содержащие
регистрационные данные документа и усиленную квалифицированную электронную подпись
1
. Некоторые акты используют ди-
финицию «электронный образ документа», под которым понимают электронную копию документа, изготовленного на бумажном
2
носителе
. Под электронной подписью понимается информация в
электронной форме, которая присоединена к другой информации
в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для
определения лица, подписывающего информацию
3
. И наконец,
электронное сообщение — это информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной
4
сети
.
Вместе с тем в юридической литературе вопрос о понятии указанных и других видов электронных форм носит дискуссионный
характер. Многие авторы предлагают свои варианты определений
этих форм, так как, по их мнению легальные определения недостаточно полно раскрывают сущность рассматриваемых форм и
нуждаются в совершенствовании
5
.
Проблема определения места электронных форм в системе
форм государственного управления также носит сложный, неоднозначный характер и требует специального исследования. При
1
Правила обмена документами в электронном виде при организа-
ции информационного взаимодействия, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2014 № 1494 / СПС
«Консультант Плюс» (дата обращения (05.08.2016).
2
Правила делопроизводства в федеральных органах исполнитель-
ной власти, утвержденные постановлением Правительства Российской
Федерации от 15.06.2009 № 477 / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения (05.08.2016).
3
Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной под-
писи», подпункт 1 части 1 статьи 2. СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2036.
4
Федеральный закон от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, ин-
формационных технологиях и о защите информации» подпункт 10, части 1 статьи 2 / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения (05.08.2016).
5
Например, см.: И. Л. Бачило. Информационное право: учебник.
Указ. соч.; Н. Н. Штыкова. «Электронный правовой акт: История и правовая природа» / Информационное право. 2015 № 1.
131
решении этой проблемы необходимо учитывать общие признаки,
присущие указанным формам и их особенности. Электронные
формы существенно отличаются от других форм прежде всего
способом своего выражения. Поэтому, на наш взгляд, им, в первую
очередь, целесообразно найти место в классификации, основанной на данном критерии. Такая классификация была разработана
А. П. Кореневым
1
. В настоящее время она включает две основные
группы форм управления: 1) словесные (письменные и устные);
2) конклюдентные. В практической деятельности органов испол-
нительной власти (должностных лиц) ведущее место в этой классификации пока принадлежит письменным формам управления,
то есть информации, изложенной на бумажных носителях и надлежащим образом оформленной в соответствии с
требованиями
законодательства Российской Федерации (нормативные правовые,
индивидуальные акты управления, административные договоры,
иные официальные документы, имеющие юридическое значение). Широкое распространение получили также устные формы
внешнего выражения управленческих действий (устные приказы,
распоряжения, указания, разъяснения и т. д.). В управленческой
практике органов исполнительной власти (должностных лиц),
осуществляющих государственное управление в сфере обороны,
национальной безопасности, правоохранительной сфере и некоторых других используются и так называемые конклюдентные формы, выражающие юридически властные полномочия субъектов
исполнительной власти в определенных жестах, сигналах, знаках.
Эту классификацию необходимо дополнить и выделить в ней в
качестве третьего самостоятельного вида форм — электронные
формы управления, в которых действия субъектов исполнительной власти
получают внешнее выражение при помощи различных
информационно-коммуникационных программных и технических
средств.
В рамках данной работы нет возможности рассмотреть все
аспекты проблемы классификации электронных форм управления. Однако представляется важным отметить еще один момент.
Электронные формы, как и другие формы управления разноо-
1
А. П. Коренев. Административное право России: учебник: в
3 ч. М. МЮИ МВД России. 1996. Ч. 1. С. 158.
132
бразны по своему назначению, юридической природе и видам, поэтому они могут быть классифицированы на основании многих
критериев (наличия юридических последствий; внутренней или
внешней направленности, в зависимости от характера управленческих действий, которые получают внешнее выражение при помощи этих форм и т. д.).
В сегодняшних условиях одним из приоритетных направле
ний административной реформы, по-прежнему, остается развитие
государственно-общественных начал управления в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах деятельности, расширения взаимодействия аппарата исполнительной власти с институтами гражданского общества
1
. Выстраивание
новой модели развития общества, обеспечивающей применение
процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов
каждой социальной группы при принятии управленческих решений на всех уровнях власти, равноправный диалог граждан,
общественных объединений, бизнеса и государств по ключевым
вопросам общественного развития признано одним из важнейших
условий инновационного развития России
2
. В этой связи посто-
янно возрастает роль различных форм взаимодействия субъектов
исполнительной власти с институтами гражданского общества и
актуальность проблем, связанных с повышением эффективности
этих форм. В последние годы в литературе по административному
праву стали появляться работы, посвященные названным выше
проблемам. Однако в целом эти проблемы пока не являются пред
метом пристального внимания административистов. В большинстве учебников, в частности, при рассмотрении вопроса о классификации форм государственного управления формы участия
-
-
1
Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.
СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; Указ Президента Российской Федерации от
06.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2358.
2
Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ.
2008. № 47. Ст. 5489.
133
общественности в деятельности органов исполнительной власти
обычно не упоминается в числе последних.
При классификации форм государственного управления, как
правило, выделяются только формы отношений между органами
исполнительной власти и гражданами, общественными объединениями, иными институтами гражданского общества, основанные
на связи «власти — подчинения». В рамках традиционной классификации форм управления, основанной на критерии
направленности управленческого воздействия субъектов исполнительной
власти на объекты управления эти формы, как известно, делятся
на внутренние и внешние
1
. Внешние формы, как раз, служат сред-
ствами внешнего выражения действий органов исполнительной
власти (должностных лиц), оказывающих управляющее воздействие на государственные органы, предприятия, организации, не
входящие в их систему, а также на граждан, общественные объединения, иные коллективные формирования (политические партии религиозные объединения и т. д.). В административно-правовых отношениях, которые складываются в данном случае между
указанными субъектами, граждане, общественные объединения,
другие институты гражданского общества выступают в качестве
объектов управления и обязаны исполнять нормативные правовые, индивидуальные акты аппарата исполнительной власти, подчиняться устным приказам, распоряжениям, указаниям уполномоченных должностных лиц (сотрудников органов внутренних дел,
иных правоохранительных органов, инспекторов
контрольных и
надзорных органов исполнительной власти).
Юридическая природа административно-правовых отношений, возникающих между органами исполнительной власти и
гражданами, общественными объединениями, другими коллективными формированиями по поводу участия последних в реализации целей задач и функций этой ветви государственной власти
иная. Указанные отношения базируются на принципе «формального равенства» их
субъектов и носят характер сотрудничества,
которое проявляется в различных формах.
В литературе обращается внимание на многочисленность
таких форм и подчеркивается, что наша страна по количеству
1
Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Конина
и Ю. Н. Старилова. Ука з. соч. С. 358.
134
формальных институтов, созданных для взаимодействия исполнительной власти с гражданским обществом, наверно, является
одним из мировых лидеров
1
.
Учитывая важное значение, многочисленность и разнообразие форм взаимодействия аппарата исполнительной власти с институтами гражданского общества, необходимо, по-нашему мнению, в науке административного права специального уделить внимание их классификации. При этом целесообразно, на наш взгляд,
прежде всего выделить такие формы в качестве самостоятельной
группы форм управления, сочетающего
в себе государственные и
общественные начала. Кроме того, в целях выявления назначения,
особенностей, функций отдельных видов форм взаимодействия
желательно осуществить внутри данной группы более детальную
классификацию, которая будет способствовать правильному выбору и эффективному использованию этих форм на практике.
Так, в зависимости от их назначения формы взаимодействия
субъектов исполнительной власти с
институтами гражданского
общества можно классифицировать на два вида: организационные
и функциональные.
В настоящее время действует значительное число различных
организационных форм такого взаимодействия: Общественная
Палата Российской Федерации, общественные палаты, созданные в ряде субъектов Российской Федерации; общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной
власти. Кроме того, при органах исполнительной
власти на федеральном и региональном уровнях создаются многочисленные
совещательные, консультативные, экспертные органы (коллегии,
комиссии, экспертные советы и т. д.), членами которых являются
представители общественных объединений, предпринимателей,
научных, образовательных и иных организаций, отдельные граждане.
Что касается функциональных форм, то в соответствии с законодательством Российской Федерации на практике все более
широкое распространение получают следующие формы участия
граждан, общественных объединений, иных институтов граж-
1
А. В. Клименко. Десятилетие административной реформы: резуль-
таты и новые вызовы / Вопросы государственного и муниципального
управления. 2014. № 1. С. 40.
135
данского общества в деятельности органов исполнительной власти: общественное обсуждение проектов федеральных законов,
законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных
правовых актов, документов стратегического планирования, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; общественная экспертиза этих проектов; непосредственное
участие представителей общественности в разработке проектов
указанных актов
и документов; общественные инициативы; об-
щественный контроль деятельности названных выше органов.
При разработке классификации анализируемых форм управления необходимо учитывать также то обстоятельство, что функциональные формы взаимодействия аппарата исполнительной
власти с институтами гражданского общества различаются и по
способам участия граждан, общественных объединений и т. д. в
деятельности этого аппарата.
Они могут лично принимать непосредственное участие в работе органов исполнительной власти
(в качестве членов рабочих групп, комиссий, общественных советов и т. д.), а также использовать для этого письменные обращения, направляемые в эти органы при помощи обычной почты или
информационно-телекоммуникационных технологий (официальных сайтов органов исполнительной власти
в сети Интернет,
электронной почты и т. д.).
Таким образом, разработка теоретической концепции общепризнанной единой классификации форм государственного
управления предполагает решение ряда непростых, дискуссионного характера проблем.
2.3. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Требования к содержанию и форме актов государственного управления. В науке административного права принято выде-
лять правовые и неправовые формы
управленческой деятельно-
сти. При этом общепризнанным является положение о том, что реализация исполнительной власти возможна только в администартивно-правовой форме. Иначе и не может быть. Исполнительная
власть имеет только юридические формы своего выражения. В их
136
системе, справедливо отмечает Ю. М. Козлов, главенствующая
роль отводится правовым актам управления
1
. Именно правовые
акты управления содержат властные предписания издавшего их
субъекта.
В. М. Манохин вполне прав, когда отмечает, что обобщенно требования к содержанию и форме актов управления — это
требования к всесторонней обоснованности акта — технической,
финансовой, организационной (наличие времени для исполнения,
конкретных исполнителей, иных условий). Указание на цели и
ожидаемые результаты
также входит в число требований2.
Вопрос о содержании, а также о структуре акта управления
представляется едва ли не самым важным и значимым. Закономерно поэтому, что он тщательно обсуждается в ходе подготовки
его проекта, причем на высоком уровне. Так, на заседании подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и
разрешительных функций федеральных органов исполнительной
власти при
Правительственной комиссии по проведению административной реформы, которое состоялось 18 августа 2016 года, в
частности обсуждался вопрос о предложениях по структуре и содержанию нормативного правового акта Президента Российской
Федерации, закрепляющего показатели результативности контрольно-надзорной деятельности
3
.
Если говорить о структуре правового акта управления, то она
должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Анализ действующего законодательства позволяет выделить акты, которые имеют типовую структуру. Это, к примеру,
положения о федеральных органах исполнительной власти, значимость которых для государственного управления исключительно
велика. Не будет преувеличением сказать, что
именно они явля-
1
См.: Административное право. Учебник / Под ред. Л. Л. Попо-
ва. — 2-е изд., перераб и доп. М., Юристъ. 2005. С. 261.
2
См.: Манохин В. М. Административное право России. Учебник.
Саратов, Ай Пи Эр Медиа. 2010. С. 96.
3
См.: Протокол заседания подкомиссии по совершенствованию
контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных
органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по
проведению административной реформы, которое состоялось 18 августа
2016 года № 6 // Документ опубликован не был.
137
ются теми субъектами, которые реализуют полномочия в сфере
государственного управления, включая издание правовых актов
управления. Структура положения о федеральном органе исполнительной власти включает следующие элементы: общие положения; полномочия; организация деятельности. Таково, например,
Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской
Федерации от 19 июня 2012 г. № 608
1
. В наиболее обширном и
значимом разделе «полномочия» определяется компетенция органа, которая, как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, в самом
общем виде является законно возложенным на уполномоченный
субъект объемом публичных дел
2
. Нормотворческое полномочие,
т. е. право издавать правовые акты управления, должно быть специально закреплено в компетенции федерального органа исполнительной власти. Оно может быть полным или усеченным. Полной компетенцией обладают федеральные министерства, которым
предоставлено право осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Иные федеральные органы исполнительной
сласти не обладают полномочием
осуществлять нормативное правовое регулирование, либо такое
право ему предоставлено, но в усеченном виде, т. е. ограниченно.
Так, согласно п. 7 Положения о федеральной службе по надзору в
сфере здравоохранения эта служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента
Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской
Федерации.
Типовую структуру имеют также административные регламенты. В нее входят следующие элементы: общие положения;
стандарт предоставления государственной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур
(действий), требования к порядку их выполнения; формы контроля за исполнением административного регламента. Разделы делятся
на подразделы и пункты со сквозной нумирацией.
1
См.: постановление Правительства Российской Федерации от 19
июня 2012 г. № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.
2
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.
138
Прежде чем правовой акт управления будет издан уполномоченным на то органом, он должен пройти достаточно сложную процедуру согласования с заинтересованными ведомствами
которое подтверждается визами соответствующих должностных
лиц, правовую и лингвистическую экспертизу, актикоррупционную экспертизу. Значение последней в настоящее время особенно
велико. Основное предназначение антикоррупционной экспертизы — обеспечение такой нормативной
правовой основы деятельности государственных и муниципальных служащих, процедур
реализации гражданами и организациями прав и обязанностей,
которая лишала бы должностных лиц возможности злоупотреблять своими полномочиями, значительно усложняла бы вступление в коррупционные отношения и тем самым снижала бы риски
совершения коррупционных правонарушений. Следовательно,
антикоррупционная экспертиза способствует повышению качества
правотворческой деятельности, что в конечном счете может
оказать положительное влияние на качество правоприменительной деятельности
1
. Проект правового акта, как правило, сопрово-
ждается пояснительной запиской, в которой в сжатом виде излагаются цель и основания его издания.
Правовые акты управления различны по видам, которые, как
правило, зависят от содержания акта и органа его принявшего.
Так, согласно части 1 статьи 90 российской Конституции Президент Российской Федерации издает указы
и распоряжения. В свою
очередь Правительство Российской Федерации, которое осуществляет в нашей стране исполнительную власть, на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
законов, нормативных указов Президента Российской Федерации
издает постановления и распоряжения (часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации). Правовые акты Президента
и Правительства Российской Федерации, изданные в виде
, соответственно, указов и постановлений обычно имеют нормативный характер, т. е. они адресованы неопределенному кругу лиц и
предполагают возможность неоднократного применения. Правда,
значительная часть президентских указов, издаваемых Главой го-
1
См.: Хазанов С. Д., Бахтина М. С. Антикоррупционная эксперти-
за нормативных правовых актов как средство снижения коррупционных
рисков // Российский юридический журнал. 3/2016. С. 61.
139
сударства в рамках его компетенции, нормативными не являются.
Прежде всего, это касается кадровых решений, которые оформляются указами Президента Российской Федерации. Напротив,
правовые акты, изданные в форме распоряжений, нормативными не являются. Они издаются по текущим вопросам, во многих
случаях персонифицированы, т. е. относятся к конкретному лицу.
Так, распоряжением Правительства Российской
Федерации от 5
июля 2016 г. № 1418-р А. А. Слепнев был назначен заместителем
Руководителя Аппарата Правительства РФ — директором Департамента проектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Наряду с Президентом и Правительством Российской Федерации правовые акты управления также издают федеральные органы исполнительной власти. Особое значение имеют их
нормативные правовые акты.
Правила подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и
их государственной регистрации утверждены Постановлением
Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года
№ 1009
1
(далее — Правила). Указанные Правила разъясняются
Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 2. Нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил,
инструкций и положений (пункт 2 Правил). При этом в Правилах
специально не разъясняется, в каком случае надлежит использовать тот или иной вид нормативного
правового акта. Соответствующее решение принимается непосредственно федеральным
органом исполнительной власти, издающим нормативный правовой акт. В литературе отмечалось, что, несмотря на многообразии
правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
на практике используются лишь отдельные их вид, в основном
приказ. Намного реже федеральными органами исполнительной
власти издаются распоряжения. Такие виды правовых актов
, как
положения, правила и инструкции самостоятельно в правотворче-
1
См.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4
мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»// Российская газета. 2007. 24 мая.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]