Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
правовые акты управления являются важным связующим звеном
в регулировании отношений, складывающихся в процессе взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов, с целью оптимизации государственных и частных интересов в экономике, социальной сфере и других областях жизнедеятельности общества.
Таким образом, административно-правовые акты «предназначены для регулирования как общих, так и конкретных
правоотношений»
1
в интересах всего общества, государства и
граждан.
Как показывает практика, административно-правовые акты,
изданные органами исполнительной власти, наиболее многочисленны и разнообразны по сложности и содержанию задач, поставленных перед субъектами управления, и по количеству значительно превосходят все другие виды актов правовой системы
Российской Федерации.
В современных условиях в
связи с кардинальными изменениями во всех сферах и областях жизнедеятельности нашего общества и государства, «усложнением отраслевых и функциональных
связей в системе исполнительной власти существенно возрастает
роль и значение правовых актов управления»
2
.
Поэтому проблемы института правовых актов, издаваемых
органами исполнительной власти, остаются актуальными и на
сегодняшний день и продолжают занимать центральное место в
исследованиях российских ученых. Значительный вклад в разработку этого института внесли известные ученые-административисты Р. Ф. Васильев, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, А
. Е. Лунев, Г. И. Петров, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов,
М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров и др.
В трудах ученых содержатся фундаментальные научные разработки, посвященные исследованию сущности и правовой природы
актов управления. В научных источниках достаточно обстоятельно анализируется понятие категории «административно-правовые
акты», рассматриваются признаки, отражающие
особенности этих
1
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный
курс/ Изд-е г-на Тихомирова М. Ю. — М. 2001. С. 105.
2
Студеникина М. С. Нормативные правовые акты управления как
форма реализации исполнительной власти/ Административное право и
процесс. 2014, № 2.
161
актов в соотношении с другими актами в механизме правовой системы России, характеризуются различные по юридическим свойствам виды административно-правовых актов и др.
В последние годы в связи с расширением сферы административно-процессуального регулирования управленческой деятельности в трудах ученых все большее внимание уделяется исследованию сравнительно нового вида
правовых актов, издаваемых
органами исполнительной власти, а точнее административных
регламентов, устанавливающих порядок выполнения этими органами возложенных на них управленческих функций и функций по
оказанию государственных услуг.
Одним из основополагающих вопросов, имеющих существенное значение для развития теории правовых актов управления,
является вопрос, касающийся определения понятия «административно-правовой акт».
В административно-правовой литературе
представлены различные позиции относительно содержания этой
категории. В обобщенном виде подходы ученых в понимании данной дефиниции сводятся к следующему.
Так, одни ученые административно-правовой акт рассматривают и как юридический документ, содержащий управленческое
решение, и как волевые властные действия субъектов государственного управления, совершаемые ими в
процессе управленческой деятельности (например, устные указания). Такого мнения
придерживаются, например, Р. Ф. Васильев, Ю. А. Дмитриев,
Ю. М. Козлов. Они считают, что акт управления, как правило, издается в форме письменного юридического документа, но может
быть выражен и устно (например, в системе военного управления,
в рамках служебных отношений между
руководителем и непосредственно подчиненным ему работником аппарата управления).
В этом смысле правовой акт управления понимается ими в двух
значениях: как документ и как разновидность действия (наряду с
поступком)
1
. Однако каких-либо теоретических обоснований за-
1
См.: Васильев Р. Ф. Акты управления. М.: Изд-во МГУ. 1987.
С. 139—140; Дмитриев Ю. А. Евтеева А. А., Петров С. М. Администра-
тивное право: Учебник. М., 2005. С. 237; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного права. Учебник. — М.: «ТЕИС»,
1995, С. 182.
162
нимаемой позиции по данному вопросу, имея в виду рассмотрение «устных указаний» как разновидности документа (правового
акта управления), в литературе не представлено.
С точки зрения других ученых, под административно-правовыми актами следует понимать только официальные письменные
документы, являющиеся правовой формой управленческого решения
1
.
Одним из сторонников этой позиции является Ю. А. Тихомиров. С его точки зрения, «правовой акт есть письменный документ, принятый управомоченным субъектом права…, имеющий
официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных
отношений»
2
.
Аналогичную позицию занимает М. С. Студеникина, по мнению которой, «правовой акт управления — это акт-регулятор. Он
представляет собой управленческое решение по вопросам, возникающим в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Это может быть либо управленческое решение
так называемого позитивного характера (например, утверждение
какой-либо федеральной целевой программы
в конкретной области экономического развития), либо решение как реакция на негативные явления в сфере государственного управления (например,
многочисленные акты юрисдикционного характера, принимаемые
органами исполнительной власти или их должностными лицами
по итогам административно-правового конфликта, будь то спор о
праве либо дело об административном правонарушении)»
3
.
Нами полностью разделяется позиция ученых-административистов, согласно которой к административно-правовым актам относятся лишь официально изданные в письменном виде документы. А ими в качестве таковых в соответствии с законодательством
1
См, например, Административное право России: курс лекций/ Под
ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби. Изд-во Проспект. 2007. С. 340; Административное право России: Учебник/Под ред. Н. М. Конина и Ю. Н.
Старилова. 2-е изд., пересмотр. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 362 и
др.; Канунникова Н. Г. Теоретические аспекты административно-правовых актов/Административное право и процесс. 2016. № 3, С. 10.
2
Тихомиров Ю. А. Ук а з. соч., С. 109.
3
Студеникина М. С. Указ. соч.
163
РФ могут выступать исключительно нормативные и индивидуальные акты, различные по юридическим свойствам, например, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и распоряжения органов исполнительной власти и т. д.
1
Что касается устных указаний, поручений и других подобного рода действий субъектов управления, то ни одно из названных
действий законодатель не относит ни к нормативным правовым
актам, ни к индивидуальным. Кроме того, такие действия как устные указания не могут рассматриваться в качестве правовых актов
управления и по своим юридическим признакам
и порядку подготовки, однако при определенных условиях они могут служить
основанием для дальнейшего принятия правовых актов.
В то же время применение указанных действий в практической деятельности органов исполнительной власти представляется целесообразным и вполне обоснованным. Устные указания,
технические решения следовало бы рассматривать исключительно как важный и необходимый
организационный элемент служебных отношений, возникающих между руководителем и его подчиненными.
Таким образом, в теории административного права нет единого мнения по данному вопросу. Следует отметить, что и на законодательном уровне также отсутствует официальное общепризнанное определение понятия «правовой акт управления (административно-правовой акт)», изданного органом исполнительной власти
Полагаем, что одним из решений вышеназванной и иных проблем института правовых актов управления стало бы принятие
федерального закона о нормативных правовых актах. В частности, в этом законе следовало бы закрепить не только официальное
определение актов, издаваемых органами исполнительной власти
и другими субъектами государственного управления, но и дать
единое
название таким актам. Дело в том, что в административно-правовой литературе для обозначения актов, издаваемых указанными выше органами, используются как синонимы различные
.
1
См Федеральный конституционный закон от 17 декабря
1997 г. № 2—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»/СЗ РФ.
1997. № 51 Ст. 5712; Ука з Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О си-
стеме и структуре федеральных органов исполнительной власти»/СЗ РФ.
2004. № 11. Ст. 945 и др.
164
термины, в том числе «правовой акт управления», «административно-правовой акт» и в последние годы стал употребляться термин «акт государственного управления». И в данной работе используются эти термины как идентичные. Однако более правильным с юридико-технической точки зрения было бы применение
единого термина для обозначения правовых актов, издаваемых
органами исполнительной власти, например, «административноправовые акты», как названия, в большей степени отражающего
специфику регулируемых этими актами управленческих отношений.
Несмотря на некоторые расхождения в понимании категории
«правовые акты управления (административно-правовые акты)»,
в разработках ученых содержится ряд общих положений, определяющих юридическую природу этих актов.
С точки зрения большинства
ученых, правовые акты управления (административно-правовые акты) характеризуются следующими общими признаками
1
.
1. Административно-правовой акт представляет собой управ-
ленческое решение, вызывающее определенные юридические последствия. Это означает, что акт управления: либо устанавливает
или изменяет правила поведения, нормы права; либо выступает
в качестве юридического факта, непосредственно порождающего,
изменяющего или прекращающего конкретное административноправовое отношение; либо служит основанием для возникновения
правоотношений в сфере других
отраслей права — гражданского, финансового, земельного, налогового, трудового и т. д. Кроме того, акт управления может являться доказательством по делу,
рассматриваемому в судебном или административном порядке.
2. Административно-правовые акты издаются только уполномоченными субъектами исполнительной власти или иными
исполнительными органами в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, законами
, положениями и другими
нормативными актами. Кроме того, каждый субъект управления
вправе издавать акты только тех видов, которые за ним закрепле-
1
См.: Административное право России: курс лекций/ Под ред.
Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби. Изд-во Проспект. 2007. С. 317—405;
Административное право России: Учебник/ Под ред. Н. Ю. Хаманевой.
М.: Проспект. 2010. С. 123—158 и др.
165
ны в нормативном порядке. Если акт издается с нарушением этих
требований, то он признается изначально ничтожным и подлежит
отмене в установленном порядке.
3. Административно-правовой акт принимается в одностороннем порядке, выражающем волеизъявление государственного
органа, его издавшего. Однако в современных условиях многие
административно-правовые акты издаются различными субъектами управления совместно
либо по согласованию. Такой порядок, в частности, характерен для издания приказов как одной из
основных правовых форм управленческой деятельности в рамках
горизонтальных правоотношений.
4. Административно-правовые акты управления имеют государственно-властный характер. Они принимаются органами исполнительной власти и их должностными лицами, наделенными
властными полномочиями, в процессе реализации задач
и функций исполнительной власти. Эти акты имеют официальный характер, поскольку издаются от имени государства и выражают его
волю.
5. Административно-правовые акты являются подзаконными
актами. Это выражается в том, что они издаются полномочным
субъектом управления на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров, указов
Президента
РФ, постановлений Правительства РФ, конституций
(уставов) и законов субъектов РФ в интересах обеспечения исполнения предписаний, содержащихся в них. С практической точки
зрения применительно к законам юридическое значение административно-правовых актов заключается в том, что эти акты доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию
его требований.
Ведь известно, что отдельные законы не могут
быть исполнены без издания соответствующих нормативных правовых актов.
6. Эти акты обладают юридической силой, т. е. их предписания носят обязательный (императивный) характер и подлежат исполнению теми субъектами, которым они адресованы. Для каждого вида административно-правового акта юридическая сила акта
различна
и определяется местом органа, его издавшим, в общем
системе актов управления. Юридическая сила актов управления
выражается в том, что все акты нижестоящих органов исполни-
166
тельной власти должны соответствовать актам вышестоящих
органов. «С помощью понятия «юридическая сила акта», пишет
Ю. А. Тихомиров, можно установить его соотносимость и соподчиненность другим актам, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой системе»
1
.
7. Административно-правовые акты издаются в виде пись-
менного официального документа, который по содержанию может быть нормативным, устанавливающим нормы права, или
индивидуальным актом, разрешающим конкретные вопросы в
сфере управленческой деятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей деятельности занимаются подготовкой
различных справок, отчетов, протоколов, актов ревизий и многих
других служебных документов. Однако эти документы по своему
назначению, содержанию и характеру вызываемых последствий
не являются актами управления, но при необходимости на их основе в дальнейшем может быть издан правовой акт.
8. Административно-правовой акт является правовым средством, при помощи которого осуществляется правовое регулирование разнообразных общественных отношений в
сфере государственного управления, в частности, ими устанавливаются общеобязательные правила должного поведения в рассматриваемой
сфере, в том числе правила дорожного движения, ветеринарные
правила, санитарно-эпидемиологические правила и др.
9. Административно-правовой акт издается с соблюдением
установленных требований, предъявляемых к их содержанию и
порядку принятия. В настоящее время такие требования, пред
усматривающие порядок подготовки акта, его обсуждения, согласования, проведения экспертизы и т. д., содержатся в различных
нормативных правовых актах.
Так, порядок принятия актов Президента РФ установлен Указом Президента от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки
проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской
Федерации»2.
-
1
Тихомиров Ю. А. Ук а з. соч. С. 111.
2
СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257.
167
Проекты правовых актов Правительства РФ вносятся и рассматриваются в соответствии с нормами Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1
июня 2004 г. № 260
1
.
Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа
1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
2
.
Что касается административных регламентов, то федеральные органы исполнительной власти принимают их на основании
Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
3
и
новых Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г.
4
№ 373
.
10. Административно-правовой акт, в случае несоответствия
его закону, может быть обжалован как в административном, так и
судебном порядке, и опротестован прокурором.
Рассмотренные выше «признаки» характерны для всех видов
административно-правовых актов независимо от их функционального назначения и статуса государственных органов (должностных лиц), наделенных полномочиями по принятию таких актов
.
Их анализ позволяет сформулировать следующее определение понятия «административно-правовой акт».
В самом общем виде такой акт можно рассматривать как
управленческое решение, принятое уполномоченным субъектом в
сфере решения задач и осуществления функций исполнительной
власти и государственного управления
5
.
1
СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
2
СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
3
СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
4
СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
5
Ломакина В. Ф. Правовая природа актов государственного управ-
ления/Исполнительная власть. Вызовы XXI века/Отв. Ред. С. В. Запольский. Труды Ин-та государства и права РА Н. 2015. № 4. С. 36—38.
168
Класcификация административно-правовых актов
по различным основаниям
Административно-правовые акты представляют собой самую
многочисленную разновидность правовых актов, которые «отличаются щироким диапазоном действия и многопрофильностью
регулирования общественных отношений, следовательно, наибольшей степенью динамичности и подвижности»
1
. Эти акты, не-
смотря на присущие им общие признаки, неодинаковы по юридическим свойствам, по субъектам, их издавшим, по юридическим
последствиям и т. д.
В теории административного права правовые акты классифицируются на виды по различным основаниям.
Традиционно в зависимости от юридических свойств административно-правовые акты подразделяются на нормативные
индивидуальные акты
2
.
и
Основным отличительным признаком нормативного акта является «непременное наличие в нем нормы права»
3
. В этом смыс-
ле характеристика актов как нормативных выражается в том, что
в них содержатся административно-правовые нормы (общие правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и
рассчитанные на длительное и неоднократное применение.
Нормативные правовые акты являются важнейшими юридическими источниками права. Они издаются с целью регулирования управленческих
отношений, возникающих при организации
и функционировании исполнительной власти в различных сферах
и областях государственного управления. Ими устанавливается
определенный правовой порядок поведения органов исполнительной власти и их должностных лиц, различных организаций,
граждан в сфере государственного управления. К таким актам
относятся, в частности, различные инструкции, правила, положения, регламенты, определяющие порядок служебных
действий,
1
Студеникина М. С. Указ. соч., с.
2
Административное законодательство Российской Федерации:
Сборник нормативных правовых актов/Под ред. Н. Ю. Хаманевой. —
М. Юрист. 2000. С. 309; Административное право: Учебник/Под ред.
Л. Л. Попова. М., Юристъ, 2002. С. 255.
3
Студеникина М. С. Указ. соч.
169
и другие акты, принятые уполномоченными органами государственного управления в рамках их компетенции. При этом нормативные акты непосредственно не устанавливают, не изменяют и
не прекращают какие-либо конкретные правоотношения.
К нормативным правовым актам иногда предлагают относить
и так называемые общие акты, которые содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного
дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования
(усилить внимание к определенным категориям дел, экономить
ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.)
1
К числу таких актов можно отнести, например, постановление
Правительства РФ от 24 сентября 2015 г. № 1017 «О переносе выходных дней в 2016 г.»
2
.
Индивидуальные акты управления в отличие от нормативных
актов не содержат правовых норм и не устанавливают каких-либо
общих правил поведения, затрагивающих права и законные интересы неограниченного круга лиц. Основное их назначение —
организация исполнения ранее установленных правовых норм,
регулирующих ту или иную сферу управленческих отношений.
Поэтому в юридической литературе индивидуальные
акты называют распорядительными актами, в которых всегда находит свое
прямое выражение юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное определенному физическому или юридическому лицу и направленное на возникновение,
изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.
Так, в рамках этих отношений у физического или юридиче-
ского лица возникают права
или обязанности (например, право
на получение земельного участка, обязанность оплатить административный штраф в соответствии с постановлением о наложении
административного наказания). Этими актами могут временно
ограничиваться ранее предоставленные физическому или юридическому лицу права, например, право на осуществление стро-
.
1
См.: Братановский С. Н. Административное право: учебник. М.:
Директ_Медиа. 2013.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 40.
Ст. 5558.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]