Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
ительных работ до устранения выявленных нарушений при их
производстве.
Важным юридическим последствием индивидуальных правовых актов является тот факт, что в случае прекращения административно-правовых отношений индивидуальный акт утрачивает
силу.
Таким образом, по своей правовой природе индивидуальные
правовые акты — это решения компетентного административного органа по конкретным вопросам управленческой деятельности
Они служат наиболее распространенной формой внешнего выражения правоприменительной функции органов государственного
управления (их должностных лиц) и принимаются в целях реализации закона или подзаконного нормативного акта.
Как показывает практика, органы исполнительной власти с
целью разрешения того или иного вопроса в сфере государственного управления издают большое количество так называемых
смешанных актов, т. е. актов, содержащих одновременно как общие
правила поведения, так и предписания индивидуального характера. Например, решение об образовании органа исполнительной
власти, в котором одновременно устанавливается административно-правовой статус этого органа (нормы права) и назначается его
руководитель (предписание индивидуального характера).
В данной связи в юридической литературе уже
многие годы
предлагается ввести в научный оборот категорию «смешанных актов», устанавливающих самые разнообразные по своей юридической природе предписания
1
. Однако эта точки зрения разделяется
не всеми учеными. По их мнению, смешанные акты по своей юри-
.
1
См.: Ямпольская Ц. А. О правовых актах Совета народного хо-
зяйства//Советское государство и право. 1960. № 11. С. 87; Шатков Г. И.
О соотношении содержания и формы в актах местных органов государственной власти// Правоведение. 1962. № 1. С. 126, 127; Мицкевич А. В.
Акты высших органов советского государства. М.: Юридическая литература. 1967. С. 28. Административное право Российской Федерации/
Отв. Ред. Н. Ю. Хаманевой. — 2-е изд. Перераб. и доп. М.: Юрист.
2005. С. 292: Административное право России: курс лекций/ Под ред.
Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2007. С. 347; Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся
по специальности «Юриспруденция»/ Под ред. П. И. Кононова и др. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009. С. 337 и др.
171
дической природе являются все-таки нормативными правовыми
актами.
Отстаивая указанную позицию, И. С. Самощенко говорил,
что понятие «нормативный акт» означает только одно: наличие в
акте нормы права, ибо это является характеристикой юридической
природы акта как формы выражения норм права, источника права
в формальном смысле. Наличие в акте наряду с нормами права
дивидуальных предписаний не лишает акт этой характеристики»
ин-
1
В другом своем произведении И. С. Самощенко называл смешанный акт «не чисто нормативным актом»
2
.
Характеристика смешанных актов, издаваемых органами исполнительной власти, как не чисто нормативных, является более
предпочтительной. Что касается индивидуальных предписаний
в смешанных актах, то они, на наш взгляд, играют служебную,
вспомогательную роль по отношению к правовым нормам, содержащимся в этом акте, и призваны обеспечивать их реализацию.
Кроме того, смешанные акты
оформляются в том же порядке, как
и нормативные правовые акты.
Разделение актов по юридическим свойствам на нормативные
и индивидуальные является основой для дальнейшей их классификации по наименованию и по субъектам, принимающим эти акты.
Каждый исполнительный орган в сфере государственного
управления вправе издавать правовые акты только того содержания и наименования
, которые предусмотрены его компетенцией,
установленной законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации и иными нормативными правовыми актами (например, положением о соответствующем органе исполнительной
власти). От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач,
юридическая сила акта, порядок издания, порядок приостановления и отмены, а часто и действие их в пространстве, по кругу лиц, форме
3
и т. д.
.
1
Самощенко И. С. О понятии юридического нормативного акта//
Советское государство и право. 1962. № 3. С. 85.
2
Теоретические вопросы систематизации советского законодатель-
ства/ Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М., 1962. С. 81.
3
См.: Братановский С. Н. Указ. соч.
172
Особое значение в регулировании отношений в сфере исполнительной власти имеют правовые акты, издаваемые Президентом РФ как главой государства. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения, обязательные
для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Указы Президента РФ являются важнейшим источниками административного права. Он «издает
нормативные административно-правовые акты с целью конкретизации и детализации действующего административного законодательства, в то же время они
являются одним из оснований для издания Правительством России
постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции). О нормативности указов Президента России речь идет в ст. 125 Конституции
России и ряде федеральных законов. В ст. 90
Конституции устанавливается общеобязательность указов и распоряжений Президента
России, подлежащих исполнению на всей территории России»
1
.
Нормативными актами Президента регулируются многие
вопросы в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти и других государственных органов, в том
числе определена система и структура федеральных органов исполнительной власти, утверждены положения о федеральных органах исполнительной власти, которыми он руководит, положения
о структурных подразделениях Администрации Президента. Его
указами
регулируются отношения в сфере обороны, общественной безопасности, укреплении правопорядка и законности, вопросы приобретения гражданства Российской Федерации.
Указами Президента утверждаются многие программные документы в административно-политической сфере, закрепляющие,
в том числе задачи и содержание деятельности органов исполнительной власти и иных государственных органов и организаций, направленные на реализацию
положений таких актов. К их
числу можно, например, отнести Указ Президента РФ от 12 мая
2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»
2
.
1
Ордина И. П. Понятие и виды указов Президента РФ как источни-
ков административного права/Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 26.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20.
Ст. 2444.
173
Программные документы признаются наукой административного права в качестве источников права, поскольку для них
характерны следующие признаки: нормативность; общеобязательность, основанная на общепринятости и общепризнанности;
государственное закрепление или санкционирование; формальноюридическое закрепление как источника международного частного и публичного права
1
.
Указанными признаками, на наш взгляд, обладает также новая
Военная доктрина Российской Федерации № Пр-2976
2
, принятая
Президентом 25 декабря 2014 г., но которая не была утверждена,
ни его указом, ни распоряжением. Это, по сути, новая форма актов
Президента РФ, специфику которой предстоит еще уяснить, определить статус и юридическую силу подобных документов.
Помимо нормативных указов глава государства по вопросам
применения норм права издает и ненормативные по своему
характеру указы, например, о назначении на должность, о помиловании, о награждении орденами и медалями и т. п.
Распоряжениями Президента, как актами ненормативного
характера, регламентируются различные организационно-технические вопросы, касающиеся, например, взаимоотношений Президента РФ с органами государственной власти, организации деятельности Администрации Президента и др.
Но иногда Президент
РФ издает распоряжения, содержащие
нормы права. К таковым относится нормативное распоряжение
Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп (в ред. от 12.01.2010)
«О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации»
3
, в котором определяется порядок подготовки
актов Президента РФ.
Таким образом, как отмечает Ю. А. Тихомиров, «абсолютно
строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует
дополнительных усилий для их четкого различения»
4
.
1
Ордина О. Н. К вопросу о правовой доктрине как источнике административного права/ Административное право и процесс. 2014. № 10.
С. 44.
2
Российская газета. № 298. 30.12. 2014 г.
3
Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 7.
Ст. 598.
4
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный
курс/М. 2001. С. 121.
174
Отдельно следует остановиться на указах Президента РФ, изданных по вопросам, требующих законодательного решения (принятия федерального закона).
В научной литературе такие указы Президента называют
«законозаменяющими» указами, которые издаются главой государства в порядке опережающего регулирования для восполнения пробелов в законодательстве и действуют до принятия федерального закона. Кроме
того, подобного рода нормативные указы
принимаются в порядке делегированного правотворчества главы
государства по решению Федерального Собрания (хотя в Конституции это прямо не установлено, но и запрет отсутствует), а также при введении чрезвычайного положения, иного специального
правового режима (в том числе военного положения)
1
.
Принятие Президентом РФ «законозаменяющих» указов
было поддержано еще в середине 1990-х годов Конституционным
Судом РФ при условии, что они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а их действие должно быть
ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов
2
.
Следует отметить, что практика принятия «законозаменяющих» указов поддерживается большинством ученых. Они считают, что Президент в условиях отсутствия закона вправе своими
указами восполнять законодательные пробелы. Однако их мнения
расходятся в вопросе о месте, которое занимают данные акты в
общей правовой системе Российской Федерации. С точки зрения
одних ученых, акты
актами
3
, другие утверждают, что их нельзя рассматривать как под-
главы государства являются подзаконными
законные акты в чистом виде, поскольку, будучи гарантом Конституции РФ (ч. 2 ст. 80), Президент РФ вправе осуществлять норма-
1
Чертков А. Н., Роман М. Ю. Указы Президента России, принимае-
мые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы/Законодательство и экономика, 2014, № 3.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
30 апреля 1996 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда Российской
Федерации. 1996. № 3.
3
По этому вопросу см.: Баглай М. В. Конституционное право Рос-
сийской Федерации. М., 2001. С. 435; Е. В. Колесников. Источники российского конституционного права. Саратов. 1998.
175
тивное регулирование не только на основании закона, но и в его
отсутствие
1
.
На наш взгляд, все нормативные указы Президента, в том числе и те, которые приняты в отсутствие федеральных законов, являются подзаконными актами. В то же время по своему содержанию
и значимости «законозаменяющие» указы выделяются из общего
массива аналогичных актов Президента РФ и все-таки превосходят их по юридической
силе.
Ведущее место в системе правовых актов управления, издаваемых органами исполнительной власти, занимают акты Правительства РФ. Юридические свойства актов Правительства закреплены в ст. 115 Конституции РФ и ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации»
2
.
В соответствии с названными статьями Правительство РФ
издает постановления, имеющие нормативный характер, и распоряжения, не имеющими нормативного характера, которые принимаются по оперативным и другим текущим вопросам. Акты Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории
Российской Федерации. К таковым относятся, например, правила дорожного движения, правила торговли,
санитарно-эпидемиологические и другие правила, утвержденные постановлениями
Правительства РФ. Кроме того, по юридическим качествам правовые акты Правительства являются подзаконными актами, актами
«вторичного» нормотворчества, направленными на исполнение
предписаний, содержащихся в законах и указах Президента РФ.
По содержанию правительственные акты характеризуются
большим разнообразием и масштабностью решаемых задач.
Так, в постановлениях
Правительства РФ регулируются отно-
шения в экономической и социально-культурной жизни, а также
1
Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и
политическая практика. М., 1996. С. 101—102; Авакьян С. А. Президент
РФ: эволюция конституционно-правового статуса // Конституционный
вестник. (2) 18, май 1996. Тема номера: Президентские выборы-96 в России. Неизданный выпуск. URL: http://rumiantsev.com/kv/27/.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51.
Ст. 5712.
176
отдельные организационные, материально-технические, финансовые вопросы в административно-политической сфере.
В сфере исполнительной власти постановлениями Правительства обеспечивается правовое регулирование организации и
функционирования федеральных органов исполнительной власти,
формирование взаимоотношений этих органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации и другими субъектами
управления, определяется организация деятельности Аппарата
Правительства и его структурных
подразделений. Нормативными
акты Правительства РФ устанавливаются также общие типовые
правила поведения в сфере государственного управления, разрабатываются и проводятся в жизнь различные государственные
программы, в том числе федеральные целевые программы, например, по развитию русского языка, образования, физической культуры и спорта, транспортной системы и др.
В целом, правительственными актами
обеспечивается реализация внутренней и внешней политики государства, основные направления которой определены указами Президента РФ.
Что касается распоряжений Правительства, то они, как правило, не создают новых норм права, а предназначены для принятия
юридических решений по конкретным вопросам, обязательным
для исполнения теми субъектами, которым они адресованы. Распоряжениями, например, устанавливается
штатное расписание
того или иного федерального органа исполнительной власти и
размер ассигнований на его содержание, назначаются на должность заместители федеральных министров, руководителей федеральных службы и федеральных агентств и т. п.
В то же время Правительство издает распоряжения, которые,
на наш взгляд, имеют нормативно-правовой характер. Это, напри-
акты стратегического, целевого, программного назначения,
мер,
содержанием которых является целый комплекс средств, необходимых для развития различных областей государственной и общественной жизни.
В качестве примера можно назвать следующие нормативные
распоряжения Правительства РФ: от 14 мая 2014 г. № 816-р «Об
утверждении Программы по антикоррупционному просвещению
1
на 2014—2016 годы»
, от 31 июля 2014 г. № 1442-р «Об утверж-
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 21.
Ст. 2721.
177
дении концепции федеральной целевой программы «Социальноэкономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до
2020 года»
1
, от 22 июня 2015 г. № 1143-р «Об утверждении Кон-
цепции федеральной целевой программы «Мировой океан» на
2
2016—2031 годы»
и др.
В содержание названных распоряжений включены специфические нормы, такие как предписания — принципы, предписания — дефиниции, в них обозначаются цели, ради которых издается тот или иной акт. Большинство ученых по юридическим
свойствам закрепленных в них норм вполне обоснованно относят
эти акты к нормативным актам. Их особенность они видят
в том,
что данные акты воздействуют на свой объект не напрямую, а через другие нормы права
3
.
В этом смысле нормативные распоряжения Правительства,
также как и его постановления, являются правовой основой для
издания актов органами исполнительной власти и другими уполномоченными органами в сфере государственного управления.
Правовые акты управления, издаваемые различными по своему функциональному назначению федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, представляют собой
самую многочисленную группу правовых актов.
Эти акты по юридическим признакам отличаются по форме, видам, содержанию, характеру их юридических последствий и т. п.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии
с их компетенцией, закрепленной федеральными законами, положениями об этих органах, утвержденными указами Президента
РФ и постановлениями Правительства РФ, издают правовые акты
в двух формах — нормативные и индивидуальные. Право издавать нормативные правовые акты возложено на федеральные министерства, а также некоторые федеральные службы и агентства
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 33.
Ст. 4604.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 26.
Ст. 3924.
3
См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации/
Под ред. А. С. Пиголкина. СПб. 2003. С. 80.; Проблемы теории государства и права: Учебное пособие/ Под ред. М. Н. Марченко. М., 2002.
С. 368.
178
в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ (Федеральная служба безопасности, Федеральная антимонопольная
служба, Федеральная таможенная служба и многие другие). Что
касается индивидуальных актов, то правом на их издание наделены все федеральные органы исполнительной власти
1
.
Нормативные и ненормативные акты издаются на основании
во исполнение предписаний, содержащихся в законах и актах
Президента и Правительства, наделяющих федеральные органы
исполнительной власти полномочиями по решению задач в той
или иной отрасли управления. В рамках административно-правового регулирования обеспечивается организация деятельности
как внутри системы федеральных органов исполнительной власти,
так и вне этой системы, во взаимодействии с различными ор-
ганизациями и гражданами.
Что касается индивидуальных актов, то они издаются с целью
установления, изменения или прекращения конкретных управленческих отношений внутри отдельно взятого органа и распространяют свое действие на его сотрудников (это, например, приказы
или распоряжения о переводе, увольнении государственных
служащих, о поощрении, привлечении к дисциплинарной ответственности и др.). Вместе с тем, акты индивидуального характера могут
быть приняты также в отношении не находящихся в их непосредственном подчинении физических и юридических лиц (например,
акты о регистрации недвижимого имущества, о лишении права
заниматься тем или иным видом лицензионной деятельности,
о
привлечении к административной ответственности и т. п.).
В процессе своей деятельности федеральные органы исполнительной власти принимают множество разнообразных управленческих решений и издают акты различных видов (наименований).
Так, нормативные правовые акты в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации,
утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа
1
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти»/ Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
179
1997 г. № 10091 могут издаваться только в виде постановлений,
приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Эти виды актов отличаются друг от друга не только по своему
содержанию, но и практике их использования.
В настоящее время крайне редко принимаются нормативные
правовые акты такого вида, как постановление, под которым понимается документ, содержащий коллективно выработанное
мнение по какому-либо важному вопросу. Полагаем, что правовые
акты в виде постановлений более соответствуют правовой природе нормативных актов, принимаемых Правительством РФ, а не
федеральных органов исполнительной власти.
Правила, инструкции и положения достаточно широко используются федеральными органами исполнительной власти в
своей нормотворческой деятельности. Правилами устанавливается порядок и
последовательность действий субъектов управления
в различных областях и сферах управления. Инструкции также
регулируют действия субъектов управления, но более детально.
Федеральными органами исполнительной власти издаются инструкции по заполнению, по сбору информации и т. д. Положениями регламентируется правовой статус подведомственных федеральному органу исполнительной власти различных предприятий,
учреждений, организаций и
др.
Такие акты Правительства как правила, инструкции и положения утверждаются приказами соответствующего федерального
органа исполнительной власти. Например, Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства
внутренних дел Российской Федерации» утверждена приказом
МВД России от 12.09.2013 г. № 707
2
.
Приказом Минфина России от 6 июня 2011 г. № 67н утверждено Типовое положение об Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации (субъектам Российской
Федерации, находящимся в границах федерального округа)
3
.
Распоряжения чаще всего применяются органами исполнительной власти для решения конкретных вопросов в сфере право-
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33.
Ст. 3895.
2
Российская газета. № 9. 17.01. 2014 г.
3
Российская газета. № 210. 21.09.2011 г.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]