Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
ния (за рядом специальных ситуаций), а осуществляется в режиме
признанной всеми целесообразности или долженствования.
Не нуждается в использовании подчинения и такой способ отправления исполнительной власти как административное декларирование, а именно обнародование тех или иных обязанностей
или запретов, преследующие удовлетворение публичных интересов. Например, борьба с эпидемиями, стихийными бедствиями не
может не опираться на соответствующие ограничительные меры.
В юридической литературе нет единого мнения о природе
весьма известного способа обеспечения правопорядка-административного принуждения. Как известно, круг этих мер широк,
они применяются как в целях предотвращения совершения правонарушений так и защиты от самых различных угроз интересам
общества и физических лиц.
Важно подчеркнуть, что меры административного принуждения есть способы создания возможности
для юридического или физического процедурного или процессуального воздействия на управляемых субъектов урегулированного
нормами права при отсутствии вины, противоправного поведения
и других признаков правонарушения.
В последние годы широкое применение получил алгоритм
деятельности исполнительных органов в обобщенном виде, именуемый администрированием
(налоговое, технологическое, миграционное и др.) При ближайшем рассмотрении улавливается
генетическая связь администрирования с административным с административным принуждением с той лишь разницей, что администрирование преследует цель понуждения лица к совершению
положительных действий, служащих благу общества.
Конечно же названными режимами варианты правового вза-
имодействия органа исполнительной власти и управляемых
юридических, физических лиц, других субъектов. Административное
право предстает в этом свете как широкий комплекс, охватывающий юридический инструментарий взаимодействия субъектов,
существующих не только в режиме «власть-подчинение», но и в
других, более сложных и более созидательных режимах.
Заслуживающей внимания является и тенденция, связанная
с упорядочением прав и порядка их реализации
в области наложения административных наказаний. С принятием КОАП РФ,
Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, обновлением
61
таможенного, природоохранного, трудового законодательства
возникла реальная возможность облечь управленческие правонарушения и их квалификацию в соответствующие формализованные юридические составы. Но еще важнее отметить, что органы
исполнительной власти, наряду с гражданами и организациями,
признаются потенциальными правонарушителями, способными
нести административную и иную ответственность. Здесь достаточно упомянуть меры т. н. «бюджетной ответственности
», предусмотренные КОАП РФ и БК РФ, адресованные органам власти,
нарушающим порядок исполнения федерального и региональных
бюджетов.
Экономическая и социальная политика в стране характеризуется в постреформенное время чередованием периодов относительного благополучия и периодов кризисов, вызванных внутренними и международными причинами. Нормативное регулирование нередко заменяется или дополняется «ручным
управлением»,
повышающим роль прямого администрирования. Тем не менее
непреложной является закономерность снижения степени административной зависимости предприятий, организаций, граждан
и их различного рода объединений от органов исполнительной
власти, переход управления на регулирование экономических и
социальных отношений непосредственно законом. Более того, затронутые выше феномены, такие как расширение сферы судебной
защиты прав
юридических и физических лиц от действий органов
исполнительной власти, возникновение деликтоспособности последних, расширение практики материально-правового и процессуального нормативного регулирования административной деятельности, свидетельствуют о начале «тектонического сдвига» во
взаимоотношениях органов исполнительной власти с окружающим их миром. Согласно прогнозу В. Е. Чиркина, конституционное развитие в будущем
должно предполагать соревновательность
и одновременно сотрудничество по вопросам использования го-
сударственной власти в интересах развития общества
1
(выде-
лено мною — С. З.). Следует предположить, что в новых соци-
ально-политических условиях полномочия, предоставленные
органам исполнительной власти, преобразуются в их обязан-
1
Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской
конференции). ИГП РАН 2000. С. 18
62
ности, а прежние обязанности юридических и физических лиц
имеют тенденцию к превращению в их права и защищаемые
законом интересы. Так, господствовавшее в недалеком прошлом
понимание налоговых органов как носителей сугубо властных
прерогатив в отношении налогоплательщиков, очень медленно,
но неуклонно переходит в плоскость взаимодействия, оказания
специфических услуг юридическим и физическим лицам
в целях
оказания помощи по самостоятельной уплате или предусмотренных законом налогов и сборов, что, кстати, находится в полном
соответствии со ст. 57 Конституции РФ. Логика событий в данном случае и в целом может быть изложена следующим образом:
орган исполнительной власти обязан (или должен быть обязан)
оказать содействие, помощь юридическому
или физическому
лицу с целью безвозмездного исполнения последними своих
собственных обязанностей, вытекающих из закона во избежание ответственности перед законом, а гражданин, предприятие, организация имеют право на получение этой помощи.
Речь идет о своеобразной «переполюсовке» административно-правовых отношений — управомоченный субъект приобретает
обязанности, а субъект априори обязанный становится носителем
тех
или иных прав.
Как первая ласточка не делает весну, так и отдельные примеры не изменяют общую атмосферу государственного управления.
Однако общество, находящееся в состоянии управленческого кризиса, вызываемого коррумпированностью госаппарата, засильем
бюрократии, неэффективности и контрпродуктивности управленческих процедур, обладает крайне суженными возможностями
для маневра в анализируемой области, т. к.
опробированные мето-
ды во многом себя исчерпали.
В доказательство сказанного обратимся к контролю, рассматриваемому многими экспертами как панацее от всех бед и недостатков управления и, в свою очередь, являющемуся инструментом управления. Притом, что данный институт известен с зарождения государственности в России, он постоянно реформируется,
его эффективность предельно
низка, хотя страна из года в год финансирует на высоком уровне целое сообщество контрольно-надзорных структур. В частности, в чем причины того, что о многомиллиардных хищениях, иных злоупотреблениях, о неэффектив-
63
ном расходовании государственных средств, о масштабных банковских аферах (от примеров приходится воздержаться — они у
всех на слуху) общество узнает исключительно post factum и только тогда, когда похищенные средства осели в иностранных банках
на счетах подставных фирм? Рискнем предположить, что не последнюю роль играет то, что органы финансового контроля на
делены правом осуществления контроля, но не обязанностью
осуществления контроля. За частоколом проверок,(нередко пустопорожних и бессмысленных) контрольно-надзорные органы
зачастую «не видят леса» — серьезных злоупотреблений, а иногда и покрывают преступников. Дело в том, что практика привлечения к ответственности должностных лиц органов контроля за
упущения, приведшие к тяжелым
экономическим последствиям,
фактически отсутствует. Между тем, контроль является важной
правовой составляющей любой хозяйственной деятельности и, по
генеральной концепции, придает ей признак легальности. Отсюда ни одна финансовая операция, не подвергнутая контролю, не
может осуществляться, а в противном случае органы и должностные лица контроля, это допустившие, подлежат привлечению к
суб сидиарной
и солидарной ответственности, наряду с непосредственными правонарушителями. Правомерность такой постановки вопроса может подтвердить экскурс в относительно недавнюю
историю, во времена существования Стройбанка СССР, полевые
учреждения которого предотвращали множество злоупотреблений в инвестиционной сфере, что очевидно, и послужило причиной его ликвидации в середине 80-х годов прошлого века.
Переход на
восприятие функций и полномочий органов исполнительной власти в качестве их обязанностей не требует коренной реконструкции наших представлений о механизме государственного управления. В конечном счете, раздел практически
всех статутных актов (положений, уставов) органов исполнительной власти, традиционно содержит исчерпывающее перечисление
функций органа, которые при ближайшем рассмотрении являются
его (органа) обязанностями, тогда как раздел о правах есть
перечисление процессуально-процедурных полномочий, которые
предоставлены органу для выполнения им своих обязанностей.
Далеко не случайно, в языке законодательства о системе органов
управления выработана особая филологическая конструкция дол-
-
64
женствования, сочетающая в себе как права, так и обязанность, а
в какой-то мере и ответственность органа исполнительной власти.
Восприятие соответствующих долженствований в качестве
прямых обязанностей органа исполнительной власти перед обществом, а не только перед вышестоящим органом может стать
поворотным моментом развития всей системы государственного
управления. С одной стороны, управляемые
, а равно и все общество, могут получить реальный рычаг воздействия на органы исполнительной власти с целью повышения их эффективности и ответственности за результаты работы. Времена безмерной дискреции, свободного волеусмотрения канули в лету, т. к. деятельность
органов управления давно стала непременным элементом хозяйственного механизма и составной
частью социального регулирования. Надлежащее отправление исполнительной власти в настоящее время имеет значение неотторжимой функции государства,
а организация этой деятельности — предметом правового регулирования, имеющим приоритет над многими другими направлениями деятельности государства. Как отмечает И. Л. Бачило
«…первым методом, который реализуется в процессе организации
деятельности исполнительной власти, является
метод правового
регулирования, реализующий важнейшую задачу исполнительной
власти — задачу организации деятельности системы в сфере ее
компетенции»
1
. Однако нам представляется, что время постоянно
смещающее акценты в любой теории, требует расширения роли
права в механизме функционирования исполнительной власти.
Не только компетенция, но и многие другие элементы построения
системы управления стали, становятся или настоятельно требуют
материально-правового и процедурно-процессуально правового регулирования. В их числе « встречные потоки»- компетенция
органа управления в сопоставлении с правами и обязанностями
управляемых субъектов, требующие точной юстировки в целях
предотвращения расхождения или даже конфликта правового регулирования, адресованного управляющим и управляемых как
субъектов права, находящихся в едином правовом поле. Сюда следует отнести и правовые средства защиты прав и законных интересов реципиентов (адресатов) управленческого
воздействия;
1
Исполнительная власть в России, история и современность, про-
блемы и перспективы развития. М. 2004, с. 83.
65
судебная; защита прав организаций и граждан не должна быть
единственной гарантией законности в сфере управления.
На повестке, пусть не сегодняшнего, но завтрашнего дня стоит упорядочение управленческих процедур путем установления
порядка выработки и принятия управленческих актов. Предпринимаемые меры по планированию этой деятельности, в частности, по ограничению количества проверок и
иных контрольных
мероприятий далеко не исчерпывают возможностей юридического инструментария.
В перспективе предметом непосредственного правового регулирования должна стать компетентность, способности и морально-этические качества аппарата исполнительных органов. Субъективные оценки, мнения, рекомендации как способы оценки
качеств при приеме на работу в качестве служащих госаппарата
уступят свое место объективным
критериям качеств кандидатов.
Наконец, юридически должны быть закреплены и регламентированы технические средства отправления исполнительной власти,
их совместимость между собой, обеспечены все информационноправовые потребности управленческих субъектов.
На протяжении многих веков и тысячелетий осуществление
исполнительной власти подвергалось демонизации, окружалось
покровом таинственности и непредсказуемости. Именно за исполнительную власть неустанно боролись и
борются политические партии, националистические движения, разного рода экстремисты. Причина этого кроется в том, что она (исполнительная
власть) являет собой «ключ» к власти президентской, представительной и судебной, т. е. путь к политическому господству в обществе в целом. Эта простая констатация будет верна до тех пор,
пока общество
не пересмотрит свои представления о существе государственного управления, о соотношении личности, общества
и государства, пока не предпримет действенных шагов по изменению сложившегося за долгое время положения вещей. Сказанное весьма созвучно позиции А. Е. Михайлова, считающего, что
«Зрелое гражданское общество призвано добиваться реальности
государственных обязательств перед ним»
1
.
1
А. Е. Михайлов. Публичная власть в контексте российской право-
вой жизни. В кн. «Публичная власть. Проблемы реализации и ответственности». Саратов. 2011. с. 109.
66
Мы очень далеки от радужных надежд на скорые изменения
роли исполнительной власти. И в мире в целом, и в нашей стране осуществление государственного управления в юридическом
смысле сложилось под знаком патернализма, означающего приоритет публичных интересов над частными, несопоставимость
компетенции органа управления с правовым статусом предприятия, организации или личности
на стороне управляющих, а обязанностей и ответственности на стороне управляемых. Пока роль
проводимых время от времени административных реформ, научных административно-правовых исследований текущей деятельности высших органов государственного управления по совершенствованию механизма управления состоит сейчас в доведении
до оптимума традиционной концепции исполнительной власти.
Вместе с тем, тенденция «
переполюсовки» в отношениях
власти и общества, впервые заявившая о себе в ХХ веке, в веке
наступившем проявит себя достаточно явственно и весомо. Преобразованию прав исполнительных органов в их обязанности, позитивную и негативную ответственность способствует не только
демократизация общественной жизни, продолжающийся процесс
воплощения Конституции РФ 1993 г. в юридическую практику
, но и внутренние процессы функционирования национальной
правовой системы. Важнейшим из них является укореняющийся
в законотворчестве подход к управленческим отношениям как
двусторонни представительно-обязывающим правоотношениям,
как к взаимодействию юридически равнозначных субъектов. И в
этом случае под осуществлением исполнительной власти следует
понимать правоприменительную деятельность заключающуюся
в использовании предусмотренных законом юридических конструкций,
свойственных тем или иным сферам управления.
Еще одной важнейшей проблемой является совершенствование законодательства об административной ответственности.
Представляется весьма дискуссионной необходимость обновления этого института путем проведения третьей кодификации в
силу следующих обстоятельств. Во время принятия ныне действующего КОАП РФ институт административной ответственности
представлял собой правовое поле, сложившееся в ходе
продолжительного по времени нормотворчества и нуждавшееся в упорядочении путем кодификации. Но возникший в 2001 году КОАП
67
РФ посредством внесения множественных в него дополнений и
изменений, мало связанных с текущим регулятивным регулированием, перенес центр тяжести на применение конкретных составов
административных правонарушений, оставив без внимания другую функцию КОАП — защиту граждан и организаций от необоснованного применения к ним мер административной ответственности.
Дело в том, что никакое
правонарушение не имеет отраслевой принадлежности и до юридического квалифицирования как
преступления, гражданско-правового, административно-правового деликта, экологического, трудового или иного события, требующего юридической оценки, остается для права ничем иным
как деянием. Однако Особенная часть КОАП допускает отнесение к категории административных правонарушений, деяний, не
прошедших юридическую квалификацию
и, вполне вероятно, не
являющихся правонарушением вообще. Поэтому предпочтительным выглядит предложение формирования законодательного акта
об административной ответственности — по аналогии с Уголовным Кодексом, регулирующим отношения, связанные с уголовной
ответственностью, а не с уголовными правонарушениями.
Действующий КОАП РФ не свободен от критики и по другим
основаниям. В нем, в частности, определяется
административная
ответственность как должностных и физических лиц, так и лиц
юридических, налагаемая по принципиально другим правилам;
бросается в глаза излишняя дробность составов административно-правовых составов и тенденция дальнейшего их увеличения;
во многих случаях составы КОАП предусматривают административную ответственность за гражданско-правовые, финансовые и
иные нарушения, защищаемые в исковом
порядке, и др.
Глубокой научной проработки заслуживает феномен «штрафомании» — дробления административных составов, расширения
круга административно-наказуемых деяний, увеличение размеров
штрафов и т. д. Как недопустимую следует рассматривать практику наделения каждой исполнительной службы полномочиями
на применение мер административной ответственности, проявляющую неспособность этих служб обеспечить выполнение своих
функций иными мерами
и средствами.
Думается, обсуждаемые недостатки как действующего КОАП,
так и его новых редакций, носят «врожденный» характер и коди-
68
фикационным путем не могут быть исправлены. На мой взгляд,
нормы об административной ответственности за конкретные нарушения есть неотъемлемая часть соответствующих позитивных
законодательных актов и в отрыве от последних приобретают характер мер объективного вменения как применяемые без квалификации деяния как противоправного, виновного и нарушающего
порядок государственного управления и осуществления
исполни-
тельной власти.
Выскажу довольно спорное соображение о том, что с принятием Кодекса административного судопроизводства особенная
часть КОАП будет постепенно терять значение, а соответствующие санкции найдут в материально-правовом смысле воспроизведение в специальных законах, в том числе и пока не существующих. Этим путем, возможно, удастся снизить
уровень дискреции
и волеусмотрения при наложении административной ответственности. Отдавая должное КОАП как важнейшему шагу по формированию института административного принуждения, допустимо
признать, что как единый кодифицированный акт он свою роль
выполнил и во многом исчерпал свое предназначение. На его место мог бы прийти Федеральный закон об административной ответственности
, воспроизводящий вопросы законоговорения, содержащиеся сейчас в Общих положениях (раздел 1) и разделах
III—V ныне действующего КОАП РФ.
Впрочем, сказанное может быть актуально только в следующей итерации совершенствования законодательства об административной ответственности, т. е. через 8—10 лет. Сейчас же
хотелось бы подчеркнуть, что юридическая структура этого института включает в
себя как материально-правовую стадию —
установление деяния, квалификацию его как административного
правонарушения, производство по такому делу, назначение административного наказания, так и судебную стадию — контроль
суда за законностью деятельности органа исполнительной власти
(если таковой участвовал в рассмотрении дела). И если первая
стадия — составная часть реализации компетенции органа государственной или
муниципальной власти, то вторая относится
к иной сфере правоприменения, а именно — к судебному праву.
В интересах общества в целом и в целях юридической чистоты
деятельности госаппарата была бы целесообразна автономизация
этих разнородных видов управленческой деятельности.
69
Масштабы и роль исполнительной власти в условиях действия новой социально-экономической формации в России выдвигают для обсуждения вопрос о предмете административного
права. Совершенно ясно, что публичное правовое регулирование
не может ассоциироваться только с административным правом, но
последнее выступает комплексом универсальных юридических
конструкций, — своеобразной общей частью для целой группы
правообразований
публичного характера. В эту группу входит
антимонопольное законодательство, медицинское и образовательное право, энергетическое право, бюджетное, налоговое, миграционное право, экологическое, информационное, горное право и т. д.
Невозможно, да и не нужно искать в этой конгломерации признаки некоей суперотрасли. Более перспективно, на мой взгляд,
выявление того общего набора юридических
конструкций, который объединяет публично-правовое материальное право в целях
создания юридического режима осуществления исполнительной
власти в государственном управлении.
В одних сферах такие конструкции превалируют (так, миграционное право тождественно «классическому» административному праву), в других — составляют лишь часть регулятивного инструментария, как, скажем, в медицинском или образовательном
праве, в третьих
— только образуют своеобразную « ось» государственного воздействия на социально-экономические процессы
(право собственности, управление оборотом ценных бумаг и др.).
Научная классификация всего спектра форм и методов осуществления исполнительной власти, юридических конструкций,
их составляющих, может привести не только к сдвигам теоретического толка, а именно, к формированию новой концепции осо
бенной части административного права, но и, возможно, станет
основой для законодательного «прорыва» в сферу сущностного
регулирования отношений, складывающихся в области государственного управления социально-экономических развитием страны. Потенциал науки административного права, долго сдерживаемый то увлечением экономическими методами управления, то
приоритетом частного права над правом публичным, то уклоном
в
сторону полицейского права в ущерб другим сферам административистики, все же найдет свою реализацию в целях замены
субъективизма и экспериментаторства на научно-обоснованную,
выверенную теорией государственную политику.
-
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]