Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
взгляд, важнейшей задачей науки административного права является изучение не только юридической природы, признаков каждого из названных видов форм управления, но, в первую очередь,
выявление их общих признаков. Это, как было сказано ранее, служит одним из основных условий решения проблемы разработки
единого научного обоснованного определения понятия «формы
государственного управления
», раскрывающего сущность всех
видов этих форм.
Однако приходится констатировать, что в теории административного права в целом пока отсутствует комплексный подход к
исследованию проблем «триады» форм государственного управления в их взаимодействии друг с другом. В научных трудах, особенно в учебной литературе, как правило, каждый из видов названных
форм управления рассматривается отдельно, вне связи с
другими их видами.
2.2. КЛАССИФИКАЦИЯ ФОРМ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В науке административного права наряду с проблемой разработки определения понятия «формы государственного управления» по-прежнему сохраняют свою актуальность и проблемы
классификации этих форм, несмотря на то, что многие из них
постоянно находятся в центре
внимания ученых — административистов. Названные проблемы имеют не только важное теоретическое, но и практическое значение. В процессе повседневной
многогранной управленческой деятельности субъекты исполнительной власти, (органы исполнительной власти, должностные
лица), иные субъекты государственного управления используют
множество разнообразных форм управления. В этой связи научно
обоснованная строгая классификация позволяет более четко опре
делить назначение, юридическую природу, сферу применения
каждого вида форм управления, выбрать наиболее приемлемую
форму и, следовательно, эффективнее их использовать в целях
осуществления указанными субъектами конкретных управленческих функций и методов.
Однако в теории административного права пока не разрабо-
тана концепция единой общепринятой классификации форм го-
-
111
сударственного управления. К исследованию этого вопроса применяется преимущественно частный подход, т. е. данный вопрос
рассматривается отдельно по отношению к каждому из основных
видов форм управления (структурных, функциональных и административно-процессуальных). При этом важно обратить внимание на то, что в научной и учебной литературе проблема разграничения на виды
структурных и административно-процессуальных форм управления освещается соответственно в разделах об
органах исполнительной власти и административном процессе.
В разделе, посвященном формам государственного управления,
говорится только о классификации функциональных форм (форм
деятельности (действий) субъектов исполнительной власти).
Таким образом, актуальной задачей теории административ-
ного права, по-нашему мнению, является, в первую
очередь, разработка на основе комплексного подхода общей классификации
форм управления, одновременно охватывающей все три основных виды этих форм. Думается, что с учетом функций, которые
они призваны выполнять, в качестве критерия такой классификации необходимо использовать их целевое назначение. На основе
указанного критерия эти формы и следует разделить на
три вида:
1) структурные, определяющие внутреннее строение системы исполнительной власти и ее составных частей; 2) функциональные,
служащие средствами для внешнего выражения деятельности
(действий) субъектов исполнительной власти; 3) административно-процессуальные (процессуальные), устанавливающие порядок
осуществления управленческой деятельности. Далее, целесообразно разработать более детальную классификацию каждого из
основных видов форм государственного управления на самосто
ятельные подвиды.
В настоящее время в литературе внимание в основном уделяется классификации функциональных форм управления и предлагается множество разных вариантов такой классификации.
Тем не менее, наиболее распространенной по-прежнему является классификация форм управления в зависимости от их
юридических свойств на «правовые» и «неправовые». Такое деление указанных
форм, как отмечалось ранее, основано на следующих юридических признаках: 1) степени полноты и детализации их правовой регламентации в нормативных правовых актах;
-
112
2) направленности на реализацию государственно — властных
полномочий субъектов исполнительной власти; 3) наличия или
отсутствия юридических последствий.
С учетом перечисленных признаков в теории административного права общепринято под правовыми формами управления понимать внешне выраженные и юридически оформленные
действия субъектов исполнительной власти, осуществляемые в
пределах их компетенции, выражающие государственно-властное
волеизъявления данных субъектов
юридические последствия
1
.
и вызывающие определенные
Некоторые авторы, например, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов,
именно эти формы называют формами реализации исполнительной власти, административно-правовыми формами в собственном
смысле
2
. К таким формам обычно относят: 1) издание админи-
стративно-правовых актов (нормативных правовых, индивидуальных, смешанных и иных); 2) заключение административных
договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий
3
Неправовыми формами управления в теории административного права принято считать формы, которые также как и правовые
регулируются действующим законодательством, но с меньшей
степенью полноты и детализации. Как мы отмечали ранее, по мнению многих административистов юридическая регламентация является обязательным признаком только «правовых форм». А «неправовые формы» носят вспомогательный
характер и не нуждается в детальной регламентации. В нормативных правовых актах
достаточно определить их общие параметры
4
.
В ряде работ по административному праву фактически в ка-
честве аксиомы признается утверждение о том, что в отличие от
«правовых» «неправовые» формы используются субъектами ис-
.
1
См. об этом Ю. Н. Старилов. Административное право в 2 ч. Ч. 2.
Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного ун-та. 2001. С. 11, 14.
2
Административное право: Учебник/Под. ред. Л. А. Попова.
М. Юристъ. 2002. С. 249.
3
См., например. Д. Н. Бахрах. Административное право: учеб. для
вузов. М.: БЕК. 1996. С. 151.
4
См., например, Ю. Н. Старилов. Указ. соч. С. 16.
113
полнительной власти для совершения действий, не выражающих
их государственно-властное волеизъявление и не вызывающие
юридических последствий, что эти формы управления хотя и связаны с процессом реализации исполнительной власти, но сами его
элементами не являются
1
.
Таким образом, к сожалению, в науке административного
права «неправовым» формам управления, как правило, придается второстепенное значение и они рассматриваются главным образом в качестве средств, обеспечивающих необходимые условия
для осуществления субъектами исполнительной власти основных
функций государственной управленческой деятельности. Среди
«неправовых форм» традиционно выделяют: 1) организационные
мероприятия (действия) (совещания, заседания, информацион
ное, аналитическое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и т. д.); 2) материально-технические операции
(действия) (делопроизводство, экспедиция, материально-техническое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и
т. д.).
Вместе с тем не все ученые-административисты полностью
поддерживают классификацию форм государственного управления на «правовые» и «неправовые». По-нашему мнению, за
служивает внимания позиция известного административиста
Б. М. Лазарева о том, что такое деление форм управления «имеет
определенный смысл, но терминологически оно неудачно»
2
. Этот
непростой вопрос нуждается в специальном исследовании. В рамках же настоящей работы считаем необходимым обратить внимание на следующие моменты.
Во-первых, как справедливо отмечает Б. М. Лазарев, сами
сторонники деления форм управления на «правовые» и «неправовые» признают тот факт, что обе группы этих форм регулируются
законодательством Российской
полноты и детализации
3
. Таким образом, как было сказано ранее,
Федерации, но с разной степенью
-
-
1
См., например: А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Ад-
министративное право Российской Федерации. Учебник. М.: из-во «Зерцало». 1996. С. 223.
2
Б. М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки.
М. Юридическая литература. 1988. С. 186.
3
Б. М. Лазарев. Указ. соч. С. 186.
114
правовая регламентация является их общим признаком. В то же
время вызывает определенные сомнения целесообразность использования в качестве критерия данной классификации «степень
полноты и детализации правовой регламентации форм управления».
В настоящее время, как известно, не все основные вопросы,
касающиеся правовых форм управления, с достаточной степенью
полноты и детализации урегулированы законодательством
. Например, до сих пор не принят федеральный закон о нормативных
правовых актах. На законодательном уровне не регламентированы вопросы о понятии нормативных правовых актов органов исполнительной власти, об единых требованиях, которым должны
соответствовать не только акты федеральных, но и региональных
органов исполнительной власти; о понятии и видах индивидуальных актов этих органов, а также о требованиях к их содержанию и
оформлению; о правомерности издания смешанных актов управления и другие вопросы.
В законодательстве Российской Федерации не урегулированы
многие вопросы принципиального характера, касающиеся одной
из важных «правовых» форм управления — административных
договоров, которые все шире применяются субъектами исполнительной власти в
их практической деятельности. В нормативных
правовых актах до сих пор не используется термин «административные договоры», нет легального определения понятия «административный договор», и отдельных видов этих договоров, четко не
регламентированы требования к их содержанию и оформлению.
Вместе с тем некоторые виды «неправовых» форм управле-
ния достаточно четко и детально
регламентируются законодательством. К ним прежде всего относятся такие организационные
формы, как заседания Правительства Российской Федерации, заседания, совещания коллегий федеральных органов исполнительной власти, заседания высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
1
.
1
См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712;
постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004
№ 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и положения об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ 2004
115
В процессе осуществления административной реформы в
целом значительно повысился уровень правового регулирования
внутриуправленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе применяемых ими организационных форм и отдельных форм материально-технического характера. В 2005 году Правительство Российской Федерации издало
три важных основополагающих акта, направленных на совершенствование внутриаппаратной деятельности федеральных
органов
исполнительной власти и взаимодействия между ними: Типовой
регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30
1
и Типовой регламент вну-
тренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской
Федерации от 28.07.2005 № 452
2
регламентировали ряд важных
вопросов, касающихся процедур использования основных организационных форм работы федеральных органов исполнительной власти (формы планирования работы этих органов, формы
их участия в законопроектной деятельности, формы исполнения
поручений Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации, формы взаимодействия с гражданами и
т. д.). В названных актах урегулированы также
отдельные вопросы, связанные с применением форм материально-технического
характера (например, формы ведения делопроизводства).
Постановление Правительства Российской Федерации от
11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и
административных регламентов предоставления государственных
услуг»
3
послужило правовым импульсом для издания соответ-
ствующих административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. В этих актах детально регламентиру-
№ 23. Ст. 2313; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) органов и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // СЗ РФ 1999. № 42. Ст. 5005.
1
СЗ РФ 2005. № 4. Ст. 305.
2
СЗ РФ 2005. № 31. Ст. 3233.
3
СЗ РФ 2005. № 47. Ст. 4933.
116
ются многие вопросы, касающиеся различных государственных
услуг гражданам и юридическим лицам, включая формы контроля
выполнения данных функций и оказания услуг
1
.
Во-вторых, относительный характер, на наш взгляд, носят
также следующие критерии деления форм управления на «правовые» и «неправовые»: выражение государственно-властного волеизъявления субъектов исполнительной власти и наступление юридических последствий в результатах применения той или иной
формы. С одной стороны, Ю. М. Козлов справедливо писал, что
форма управленческой
деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых
субъектами исполнительной власти отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта
2
. Общепризнанным является утверждение
о том, что волеизъявление органа исполнительной власти, должностного лица находит внешнее выражение прежде всего в таких
формах, как административно-правовые акты и административные договоры, содержащие управленческое решение.
Однако, как было сказано выше, государственно-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти по многим важным вопросам управленческой
деятельности нередко непосредственно формируется, а управленческое решение принимается в
процессе использование различных организационных форм (на
заседаниях органов исполнительной власти общей компетенции,
заседаниях коллегий, совещаниях у руководителей органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции, при помощи согласительных процедур, в том числе с
использованием информационно-коммуникационных технологий
и др
.). И лишь позднее решения, принятые по итогам проведения
соответствующих организационных мероприятий юридически
1
Например, см.: Административный регламент предоставления
Федеральной службой по надзору в сфере высшего образования и науки государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденный приказом Минобрнауки России от 16.09.2014 № 1227 / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения
17.08.2016)
2
См.: Административное право: учеб. /под ред. Л. Л. Попова. Ука з
соч. с. 249.
117
оформляются путем издания различного рода административноправовых актов, заключения административных договоров, принятия иных официальных документов. Использование указанных
организационных форм соответственно влечет за собой и наступление определенных юридических последствий. Кроме того, в
данном контексте следует напомнить, что некоторые материально-технические операции, в частности, связанные с оформлением электронной подписи
тоже внешне выражают государственновластное волеизъявление субъекта исполнительной власти и вызывают юридические последствия (признание юридической силы
соответствующего документа).
Между тем, как было сказано ранее, не все организационные формы и формы материально-технического характера служат
средствами внешнего выражения волеизъявления субъектами исполнительной власти и не влекут юридических последствий.
Таким
образом, с методологической точки зрения классификация форм управления на «правовые» и «неправовые» не является безупречной. В этой связи представляется более аргументированной и достоверной идея Б. М. Лазарева о делении форм управления на «непосредственно влекущие юридические последствия»
и «не влекущие юридических последствий». К первой группе, по
мнению ученого
, следовало бы, в частности, отнести административно-правовые акты, административные договоры, организационные мероприятия, материально-технические операции, вызывающие такие последствия. А ко второй группе — организационные
мероприятия и материально технические операции, не влекущие
юридических последствий
1
.
В теории административного права проблема классификации
функциональных форм управления не сводится к их разграничению на «правовые» и «неправовые». Каждая их этих групп форм
подвергается дальнейшей классификации.
Ученые-административисты предлагают много вариантов
классификации правовых форм управления на основе разных
критериев. Научный интерес безусловно представляют классификации форм управления, разработанные известными
администра-
1
Б. М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки.
Указ. соч. с. 186.
118
тивистами: Д. Н. Бахрахом, Ю. М. Козловым, А. П. Кореневым,
Ю. Н. Стариловым и др.
1
Однако, несмотря на разнообразие подходов к разграничению
«правовых» форм государственного управления наиболее рас-
пространенной является классификация этих форм по степени и
характеру выражения государственно-властного волеизъявления
субъектов исполнительной власти. В соответствии с данным критерием, как было сказано ранее, «правовые» формы делятся на
три группы: 1) административно-правовые акты; 2) административные
договоры; 3) юридически значимые действия.
В научных трудах, учебной литературе по административному праву, изданных в XX веке и в настоящее время главное внимание, как правило, уделяется административно-правовым актам и
административным договорам. Эти формы занимают ведущее место в системе форм государственного управления, применяемых
для внешнего выражения деятельности (отдельных действий)
субъектов
исполнительной власти, так как в них, по мнению большинства административистов, в наибольшей степени проявляется
государственное волеизъявление указанных субъектов. При помощи таких форм реализуются многие функции, методы управленческой деятельности и полномочия органов исполнительной
власти.
Вместе с тем рассматриваемая классификация имеет отдель-
ные недостатки и нуждается в совершенствовании.
Существенным
пробелом этой классификации является то,
что в ней до сих пор не нашлось достойного места для официальных документов, отражающих внешнюю и внутреннюю политику государства в различных сферах и отраслях государственного
управления (доктринам, концепциям, стратегиям социально-экономического развития, национальной безопасности, государственным программам, федеральным целевым программам, национальным проектам
и т. д.). В данном случае наука административного
права пока отстает от реальной жизни, так как такие документы
давно стали одной из основных форм управленческой деятельности и широко используются субъектами исполнительной власти
на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне муни-
1
Подробнее об этом, см.: Административное право России: курс
лекций / Указ соч. с. 326—333.
119
ципальных образований. Вопросы, касающиеся названных форм,
исследуются лишь в отдельных научных трудах
1
. В современных
условиях в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014
№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Феде-
2
рации» (далее Закон о стратегическом планировании)
возрастает
актуальность проблем, касающихся качества подготовки и эффективности реализации документов, определяющих государственную политику. В соответствии с данным Законом эти документы
получили официальное наименование «документы стратегического планирования». Их значение, как форм управления, заключается прежде всего в том, что они служат средствами внешнего
выражения деятельности субъектов исполнительной власти
, направленной на реализацию важнейших управленческих функций:
целеполагания, прогнозирования социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительно власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В документах стратегического планирования (например,
в государственных программах, федеральных и региональных программах) наряду с другими методами находит внешнее выражение программно-целевой
метод — один из основных методов государственного управления
в условиях рыночной экономики.
В соответствии с Законом о стратегическом планировании
значение документов стратегического планирования обусловлено также тем, что они: 1) содержат систему научно обоснованных
представлений
о стратегических рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности; 2) определяют систему целей, задач, приоритетов, основных направлений
внутренней и внешней политики нашего государства по обеспечению устойчивого развития соответствующих сфер, отраслей го-
1
Например, см.: Ю. А. Тихомиров. Административное право и процесс: полный курс. М., Издание г-на М. Ю. Тихомирова. 2001, с. 313—
314; Государственная политика и управление: учебник в 2 ч. / Под. ред.
Л. В. Сморгунова. Ч. 1 Концепции и проблемы государственной политики и управления. М. РОССПЭН. 2006.
2
СПС «Консультант плюс» (дата обращения 20.07.2016).
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]