Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
ственного управления», «формы реализации компетенции субъектов административного права»), так и новые понятия, введенные
в научной оборот после принятия Конституции 1993 г. («формы
реализации исполнительной власти», «формы деятельности исполнительной власти», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти», «формы деятельности публичной (государственной) администрации и др.). Большинство из перечисленных терминов
отражают лишь отдельные
стороны категории «формы государственного управления», но не
дают общего представления о ее сущности и юридической природе. Их, по-нашему мнению, желательно использовать для обозначения конкретных видов форм управления.
Что касается вопроса о выборе термина для наименования
анализируемой категории в широком смысле, то в данном случае
научный интерес несомненно представляют дефиниции «формы
государственного управления» («формы управления») и «формы
реализации исполнительной власти» («формы исполнительной
власти»), которые наиболее часто встречаются в трудах административистов.
В науке административного права можно выделить две основные позиции, касающиеся соотношения указанных понятий.
Сторонники одной точки зрения, например, Старилов Ю. Н., используют их
как синонимы и нередко отождествляют. Их позиция
базируется на выводе о тождественности категорий «исполнительная власть» и «государственно-управленческая деятельность»
1
.
Однако с методологической точки зрения более обоснованной
представляется позиция административистов, которые утверждают, что понятие «государственное управление» шире понятия «исполнительная власть»1. Исполнительная власть во многом предопределяет содержание государственного управления, является его
главным элементом. Но содержание управленческой деятельности субъектов исполнительной власти не исчерпывается реализацией целей, задач, функций
этой ветви власти. Органы исполнительной власти осуществляют также внутриуправленческую
деятельность, направленную на обеспечение нормальной работы
их аппарата, на создание различных условий, необходимых для
1
Старилов Ю. Н. Указ.соч. С. 13—14
91
выполнения ими своих основных функций. Кроме того, следует
учитывать тот факт, что субъектами государственного управления
наряду с органами исполнительной власти являются иные государственные исполнительные органы (Центробанк России, Счетная палата РФ, Пенсионный фонд РФ и др.), наделенные определенными юридически властными полномочиями. В этой связи
представители второй точки зрения справедливо
, на наш взгляд,
считают, что термин «формы государственного управления» тоже
носит более общий характер, чем понятие «формы реализации исполнительной власти», которые являются одним из видов форм
управления
1
.
Таким образом, для наименования рассматриваемой категории в широком смысле целесообразно, на наш взгляд, использовать термин «формы государственного управления», как более емкий по своему значению, позволяющий охватить все виды форм
управления и отразить их общие признаки.
В законодательстве РФ не сформулировано легальное определение понятия «формы государственного управления».
Одна из
основных причин указанного правового пробела заключается, на
наш взгляд, в том, что в науке административного права до сих
пор, как отмечалось ранее, отсутствует общепризнанное научно
обоснованное определение данной категории, хотя эта проблема
фактически с конца XIX в. находится в центре внимания административистов. В литературе существует много различных подходов
к раскрытию сущности форм государственного управления,
но ни одно из предлагаемых авторами определений, по- нашему
мнению, не дает целостного полного представления о понятии
рассматриваемой категории.
Это обусловлено прежде всего тем, что формы таких сложных политико-правовых явлений как «исполнительная власть» и
«государственное управление» сами представляют собой сложные многогранные
категории, призванные отражать различные
стороны таких явлений. В этой связи в теории административного права проблемы организации и деятельности исполнительной
власти, как целостной системы, с методологической точки зрения
принято исследовать в трех аспектах: структурном, функциональ-
1
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ.соч. С. 220.
92
ном, процессуальном. И. Л. Бачило, справедливо подчеркивает,
что «только совокупность этих признаков, их сбалансированность
при организации системы позволяют говорить о механизме деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять
определенные требования к элементам, которые составляют эту
систему»
1
.
В научном плане указанный подход издавна применяется
многими административистами и к исследованию проблем форм
государственного управления. Он позволяет делить формы государственного управления на три вида: структурные формы системы исполнительной власти, определяющие ее внутреннее строение; функциональные формы внешнего выражения деятельности
(действий) субъектов исполнительной власти и административно-процессуальные
(процессуальные) формы, устанавливающие
порядок осуществления государственно-управленческой деятель-
2
ности
.
Доминирующее положение среди форм государственного управления принадлежит функциональным формам, так как
именно они являются средствами внешнего выражения содержания исполнительной власти, т. е. ее задач, функций, компетенции
органов исполнительной власти (должностных лиц), методов их
деятельности.
Структурные и административно-процессуальные (процессуальные) формы управления также имеют важное значение для
обеспечения
эффективного функционирования исполнительной
власти.
Структурные формы используются для организации исполнительной власти, государственного управления с точки зрения
определения их субъектного состава, т. е. видов государственных
органов, назначением которых является реализация задач, функций и методов исполнительной власти, а также для решения организационных вопросов, связанных с созданием конкретных органов.
1
И. Л. Бачило в кн.: Исполнительная власть в России. История и
современность: проблемы и перспективы развития. /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. Новая Правовая культура. 2004. С. 36.
2
Например, см.: Б. М. Лазарев. Указ. соч. С. 185; И. Л. Бачило. Ука з.
соч. С.36—41.
93
Структурные формы призваны выполнять следующие функции. Они обеспечивают: 1) существование исполнительной власти, как целостной системы, представляющей собой совокупность
взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации; 2) целостность подсистем указанных органов, которые одновременно являются самостоятельными системами органов исполнительной власти соответственно
на федеральном
и региональном уровнях; 3) целостность каждого органа исполнительной власти как организационной системы
взаимодействующих структурных подразделений этого органа,
включая должности государственных служащих в качестве первичного звена указанной системы.
Структурные формы определяют внутреннее строение системы исполнительной власти в целом и ее отдельных структурных
элементов. Кроме того, эти формы выполняют еще
одну важную
функцию. Они устанавливают внешние организационные границы системы исполнительной власти, ее место в системе единой
государственной власти Российской Федерации, а также обеспечивают взаимодействие субъектов исполнительной власти с органами законодательной, судебной ветвей власти и органами местного самоуправления. В. Г. Афанасьев справедливо подчеркивал,
что структура не только выделяет
совокупность компонентов как
нечто целостное, отграниченное от внешней среды, но и организу-
1
ет коммуникации целого с внешними условиями
. Это положение
имеет прямое отношение к структуре системы исполнительной
власти в целом и структуре каждого ее звена.
Административно-процессуальные формы (административные процедуры, административная юстиция), так же как и структурные формы, применяются на практике в целях обеспечения
организации осуществления субъектами исполнительной власти
государственно-управленческой деятельности. Однако административно-процессуальные
формы управления призваны выполнять иные функции. Они определяют порядок совершения органами исполнительной власти (должностными лицами), иными
субъектами государственного управления управленческих дей-
1
В. Г. Афанасьев. Системность в обществе. М. 1981. С. 109, 113.
94
ствий, их последовательность. Эти формы устанавливают юридические факты, с наличием которых связывается возникновение,
изменение или прекращение административно-процессуальных
отношений, субъектами которых являются органы исполнительной власти (должностные лица), реализующие свои функции и
полномочия в рамках указанных отношений. Административнопроцессуальные формы определяют стадии, процессуальные сроки разрешения субъектами исполнительной власти разного
рода
административных дел, а также виды процессуальных документов, при помощи которых оформляются управленческие решения,
по таким делам.
Значение этих форм заключается также в том, что они устанавливают процессуальный статус участников административнопроцессуальных отношений, т. е. процессуальные полномочия
субъектов исполнительной власти, процессуальные права физических, юридических лиц, гарантии этих
прав, и процессуальные
обязанности субъектов. От качества административно-процессуальных форм управления во многом зависит обеспечение законности и качества принимаемых органами исполнительной власти
(должностными лицами) решений, совершаемых ими управленческих действий по реализации этих решений.
Представляется необходимым отметить еще два момента.
Во-первых, административные процедуры как формы управле-
используются в процессе осуществления органами испол-
ния
нительной власти (должностными лицами) позитивной государственно-управленческой деятельности, связанной с правомерным
поведением субъектов административно-правовых отношений.
А административная юрисдикция в качестве формы управления
применяется в следующих случаях: 1) при разрешении органами
исполнительной власти (должностными лицами) индивидуальных дел по административным спорам (конфликтам) между субъектами
исполнительной власти и неподчиненными им гражданами, их общественными объединениями, юридическими лицами
(в порядке обжалования указанными лицами или оспаривания
прокурором решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц); 2) при разрешении дел об
административных правонарушениях, а также в связи с примене-
95
нием административных предупредительных или пресекательных
мер административного принуждения
1
.
Во-вторых, административно-процессуальные формы используются субъектами исполнительной власти главным образом
для совершения внешних действий государственно-властного характера по оказанию непосредственно управляющего воздействия
на объекты управления (например, процедуры государственной
регистрации юридических лиц, лицензирования их деятельности,
осуществления контроля, надзора этой деятельности). Такие формы применяются также для осуществления органами
исполнительной власти внутриуправленческой деятельности (процедуры
подготовки нормативных правовых актов, выполнения поручений
вышестоящих органов, ведения делопроизводства, проведение совещаний (заседаний). В то же время некоторые действия органов
исполнительной власти (должностных лиц), осуществляемые в
рамках организационных мероприятий или материально-технических операций, не требуют процессуального оформления
2
.
Вместе с тем, хотя структурные и административно-процессуальные формы управления обладают относительной самостоятельностью, фактически они носят вспомогательный характер,
так как не могут существовать в отрыве от содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности.
Задачи, функции исполнительной власти, компетенция ее субъектов оказывают определяющее влияние на формирование структуры
системы этой ветви власти, и на содержание, характер админи-
стративно-процессуальных форм управленческой деятельности
3
Новые задачи исполнительной власти, перераспределение функций и полномочий между ее субъектами, необходимость которых
обусловлена изменением ситуации, состояния дел в этой или иной
сфере государственного управления (например, условиях финансово-экономического кризиса), неизбежно влекут за собой обнов-
.
1
Подробнее об этом, см.: Административный процесс: учебник
для бакалавриата и магистратуры / под.ред. М. А. Штатиной. М. Из-во
Юрайт. 2015. С. 17—18.
2
Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. Указ.
Соч. С. 390, 391—392.
3
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. М. 2006. С. 35; М. П. Петров. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства. М.: Юрлитинформ. 2012. С. 53.
96
ление структурных и процессуальных форм управления. Возможно поэтому в литературе, главным образом в учебниках, при рассмотрении темы «формы государственного управления» основное
внимание уделяется вопросам, касающимся форм внешнего выражения деятельности субъектов исполнительной власти. Не умаляя
значения структурных и административно-процессуальных форм
управления, в рамках настоящей работы проблема определения
понятия
«формы государственного управления» так же анализи-
руется прежде всего в отношении функциональных форм.
Одной из причин, препятствующих решению этой проблемы,
на наш взгляд является то, что в теории административного права пока малоисследованным остается вопрос об общих признаках
форм государственного управления. Между тем именно всестороннее изучение таких признаков является
основополагающей
предпосылкой более глубокого и полного понимания сущности
этой сложной, многогранной категории, позволяющей выявить
особенности, отличающие ее от других элементов механизма
реализации исполнительной власти (функций, методов и т. д.).
Приходится констатировать, что до настоящего времени в науке
административного права четко не сформирован полный перечень основных общих признаков форм управления, аналогичный
перечню общих признаков методов государственного управления,
который рассматривается во многих учебниках по административному праву
1
. В научной и учебной литературе обычно подробно
анализируются признаки административно-правовых (правовых)
форм управления в целом и их отдельных видов (административно-правовых актов, административных договоров) и частично затрагивается вопрос о признаках «неправовых» форм (организационных мероприятий, материально-технических операций).
Что же касается общих признаков форм управления, то лишь
в отдельных работах непосредственно используется термин
«основные признаки» этих форм
2
. В большинстве научных тру-
1
См., например, Административное право России: курс лекций под
редакцией д. ю.н., профессора Н. Ю. Хаманевой. М.ТК Велби. Изд-во
Проспект. 2007. с. 389.
1
См., например, Завьялова И. С. Современное состояние форм
государственного управления: административно-правовой аспект. Право, история, практика: материалы международной науч. конференции
(г. Санкт-Петербург, июль 2011 г.) — СПб. Реноме. 2011. с. 61—63.
97
дов данная дефиниция не применяется, хотя некоторые из этих
признаков упоминаются в формулировках определения понятия
«формы управления». При этом в литературе, изданной после
принятия Конституции 1993 г., наблюдается определенная преемственность и сходство позиций многих современных авторов
по данному вопросу с подходами административистов советского периода к его рассмотрению. Например, в
учебнике «Административное право» под редакцией А. Е. Лунева, опубликованном
в 1970 г., под формами управленческой (административной) деятельности предлагается понимать «внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического
осуществления поставленных перед ним задач»
1
. В монографии
«Методы и формы управления» 1977 г., подготовленной коллекти-
вом авторов Института государства и права РАН , сформулировано
определение, согласно которому, формы управленческой деятельности представляют собой ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления
2
.
В свою очередь, еще в 1996 г. Козлов Ю. М. утверждал, что
под формой управления следует понимать «внешне выраженное
действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные
последствия
3
. Следует отметить, что большинство работ, издан-
ных за период с середины 90-х годов XX в. по настоящее время
содержит аналогичные определения понятия «формы государственного управления». Более развернутое определение указанной категории предлагает Старилов Ю. Н. По его мнению формы
управления — «это внешнее выражение практической реализации
функций и методов, самого управляющего
воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности»
4
.
1
Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М. 1970. С. 167
2
Советское административное право. Методы и формы государ-
ственного управления / рук.авт.коллект. А. Е. Лунев. М.: Юридическая
литература. 1977. С. 31
3
Алехин А. П. Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право Российской Федерации: учебник / Указ.соч. С. 221.
4
Старилов Ю. Н. Указ.соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 13
98
Таким образом, в приведенных выше определениях понятия «формы государственного управления» отражены некоторые
одинаковые признаки, характеризующие эти формы. Вместе с
тем существенное различие между рассматриваемыми позициями заключается в том, что по сравнению с советским периодом
в современных условиях понятие «государственное управление»
приобрело иной смысл. И сущность категории «формы управления
» анализируется через призму соотношения понятий «государ-
ственное управление» и «исполнительная власть».
Обобщая существующие в литературе определения форм
управления, можно, по-нашему мнению, выделить следующие
основные общие признаки этих форм.
1. Главным назначением форм управления является внешнее
выражение содержания исполнительной власти, государственноуправленческой деятельности.
В науке административного права сущность данной категории
принято
раскрывать через органическую связь с категориями «содержание исполнительной власти», «содержание управленческой
деятельности», исходя из общефилософских положений о соотношении понятий «форма» и «содержание» предметов, явлений,
объектов.
В общенаучном философском толковании под формой понимается тот или иной вариант внешнего выражения содержания предмета, явления, объекта. А содержание представляет собой определяющую динамичную сторону целого и обеспечивает
единство всех взаимосвязанных составных элементов предмета,
объекта, явления
1
. Поэтому во взаимоотношениях формы и содер-
жания, последнее занимает доминирующее положение. Форма же
охватывает систему устойчивых связей предмета, явления, объекта и выполняет вспомогательные функции по отношению к содержанию, зависит от него
2
.
Содержание исполнительной власти, как известно, включает
в себя цели, задачи, управленческие функции, полномочия субъектов исполнительной власти, методы, применяемые ими для ока-
1
БСЭ. 3-е изд. М. 1977. Т. 27. С. 539.
2
БСЭ. 3-е изд. М. 1976. Т. 24. Кн. 1. С. 69; Философский словарь
/ под ред И. Т. Фролова. 5-е изд. М. Политическая литература. 1986.
С. 434—435.
99
зания управляющего воздействия на объекты управления. При
этом именно функции управления (выработка государственной
политики, нормативно-правовое регулирование, правоприменительные и правоохранительные функции) определяют сущность
исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности, посредством которой реализуется эта ветвь власти.
В свою очередь, в повседневной жизни содержание исполни-
тельной власти раскрывается в различного рода
конкретных действиях органов исполнительной власти (должностных лиц), иных
субъектов государственного управления. Таким образом, многие
административисты, в том числе цитируемые нами ранее авторы,
справедливо отмечают, что формы управления служат для внешнего выражения реализации целей, задач, управленческих функций исполнительной власти, полномочий субъектов исполнительной власти и применяемых ими методов,
а также их конкретных
действий.
2. Формы государственного управления используются государственными органами (должностными лицами), специально
созданными для осуществления государственно-управленческой
деятельности в узком смысле.
К этим органам прежде всего относятся органы исполнительной власти (должностные лица), призванные непосредственно
реализовывать цели, задачи и функции исполнительной власти
(Правительство Российской Федерации, иные федеральные
орга-
ны исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
Формы государственного управления использует Президент
Российской Федерации для осуществления своей деятельности.
Будучи главой государства, гарантом Конституции Российской
Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Верховным
Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации он в соответствии с Конституцией Российской Федерации
наделен широкими полномочиями по реализации ряда важнейших управленческих функций в экономической, социальнокультурной и особенно административно-политической сферах
(ст. ст. 80, 83, 85, 86—88 Конституции Российской Федерации).
Формы государственного управления, как было сказано ра-
нее, используют также иные исполнительные органы (Центро-
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]