Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
стве почти не встречаются. Постановления федеральных органов
исполнительной власти практически не издаются
1
.
В результате проведения мероприятий административной
реформы, широкое распространение получили административные регламенты, что дало повод высказать предложение внести
изменение в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009, дополнив виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти таким видом как «административный регламент»
2
. Данное
предложение не представляется сколько-нибудь реалистичным
и практически оправданным. Анализ действующих административных регламентов показывает, что они обычно утверждаются
приказами уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти, чаще всего, федеральных министерств. Таким
образом, регламенты являются составной частью, в данном случае приложением, приказа об их утверждении. Поэтому выделять
их в качестве самостоятельного вида правового акта управления
нет объективной необходимости. Повторимся, административный
регламент — составная часть того нормативного правового акта,
которым он утвержден. Правда, в период активного проведения
мероприятий административной реформы, который пришелся на
вторую половину 2000-х годов, практиковалось обсуждение проектов административных регламентов на заседаниях Правительственной комиссии по проведению
административной реформы.
Так, например, на заседании, состоявшемся 28 апреля 2007 года,
обсуждался проект административного регламента предоставления ФМС России государственной услуги по регистрационному
учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и
1
См.: Уманская В. П. Система правовых актов органов исполни-
тельной власти: теоретические и прикладные аспекты. Автореф. дис. на
соиск. уч. ст. доктора юрид наук. М., РПА Минюста России. 2014. С. 15.
2
См.: Миронов А. Н. Отдельные вопросы процедур подготовки, при-
нятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти. — Актуальные проблемы современного административного права. Материалы Международной научно-практической
конференции, посвященной 70-летию кандидата юридически наук, доцента А. А.Демина / под науч. ред. проф. А. С. Дугенец. М., РУДН. 2015.
С. 468.
141
по месту жительства в пределах Российской Федерации1. По результатам обсуждения ФМС России предписывалось утвердить в
установленном порядке доработанный проект административного регламента и доложить в Комиссию с представлением копии
зарегистрированного в Минюсте России приказа ФМС России
об утверждении административного регламента. Таким образом,
административный регламент ни в коей мере не рассматривался
как самостоятельный нормативный правовой акт. Правда,
такой
авторитетный ученый-юрист как Т. Я. Хабриева, отмечала, что
особого изучения требует формирующееся в России так называемое регламентное право. Массив регламентных актов по данным
указанного автора на 2012 год насчитывал более 10 тыс., включая
540 федеральных
2
. Хотя нормативно-правовой массив регламен-
тов действительно велик и изучать его конечно нужно, но только
как часть нормативного массива в соответствующей сфере будь то
здравоохранение, социальная защита или образование. Значение
регламентов, как самостоятельного универсального регулятора
общественных отношений, думается, невелико. Структура регламента, как правило, типовая, а ее наполнение зависит от
той сферы, в которой действует регламент. Поэтому, всерьез говорить о
«так называемом регламентном праве» вряд ли правильно.
Думается, заслуживает отдельного исследования проблема
эффективности регламентации посредством административных
регламентов значительного по объему пласта общественных отношений в сфере государственного управления. Насколько оправдало себя широко разрекламированное в разгар административной реформы
введение административных регламентов? Способствовало ли их появление улучшению качества государственного
управления в стране и, прежде всего, снижению уровня коррупции? Наконец, было бы совсем неплохо оценить и негативные
последствия появления административных регламентов, а они,
безусловно, в ходе практического использования выявлялись и,
видимо, будут выявляться в дальнейшем. В этом, кстати сказать
,
1
См.: протокол заседания Правительственной комиссии по проведе-
нию административной реформы от 28 апреля 2007 г. № 63 // Документ
опубликован не был.
2
См.: Хабриева Т. Я. Научно-правовые проблемы противодействия
коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 13.
142
автор настоящей работы имел возможность убедиться на личном
опыте, когда в 2015 году обжаловал в Верховный Суд Российской
Федерации пункт 103 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской
Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской
Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной
октября 2012 г. № 320
1
. Определением апелляционной коллегии
миграционной службы от 15
Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2015 г. абзац
второй обжалуемого пункта 103 указанного Административного
регламента был признан недействующим со дня вынесения определения, т. е. с 30 июля 2015 года. Таким образом, суд выявил в
административном регламенте норму, противоречащую закону,
в результате применения которой нарушались конституционные
права гражданина.
Требования к
порядку принятия актов государственно-
го управления. Данные требования определяются нормативно.
Правда, в Российской Федерации нет специального нормативного
правового акта, который унифицировал бы соответствующие требования, и принятие его, по крайне мере в обозримой перспективе, вряд ли не предвидится. Впрочем, отсутствие такого правового акта сколько-нибудь заметно не сказывается на
качестве правотворчества органов государственного управления. В Правительстве Российской Федерации порядок внесения и рассмотрения
проектов актов определяется Разделом IV Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260
2
.
Правовые акты управления издаются на номерных бланках,
которые имеют государственную символику, обычно это государственный герб Российской Федерации. Указывается также наименование правового акта, например, приказ или распоряжение.
Его подписывает уполномоченное на то должностное лицо. Это
1
Российская газета. 2013. 27 марта.
2
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1
июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»
// СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
143
руководитель государственного органа, например, федеральный
министр, или лицо, временно исполняющее его обязанности. Наименование должности подписавшего указывается в обязательном
порядке. После подписания правового акта управления проставляется дата и ему присваивается номер. В предусмотренных законодательством случаях правовой акт управления регистрируется в
Министерстве юстиции Российской Федерации. Государственной
регистрации подлежат нормативные правовые
акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, устанавливающие
правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Руководители федеральных
органов исполнительной власти несут персональную ответственность за соблюдение правил подготовки
нормативных правовых
актов и их государственной регистрации.
Оспаривание актов государственного управления. Главным требованием, относящимся к акту управления, является его
законность, причем, имеется ввиду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм в
ходе подготовки, принятия и исполнения акта управления
1
. Следу-
ет сказать, что в государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (соответствие
требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением юридических
требований и обязателен
для лиц, которым он адресован2. Однако
это совсем не исключает того, что акты государственного управления, носящие подзаконный характер, могут быть оспорены в
случае установления их несоответствия закону. Как известно, ч. 2
ст. 46 Конституции Российской Федерации предусматривает, что
1
См.: Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения
законности правовых актов управления. Монография. Воронеж, Изд-во
Воронеж. гос. ун-та. 2005. С. 65.
2
См.: Административное право Российской Федерации. Учебник
для бакалавров / под ред. А. Ю.Соколова. М., Норма: ИНФРА-М. 2016.
С. 164.
144
решения и действия (или бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В
ст. 23 «Акты Правительства Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2—ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации»
1
даже содержится нор-
ма, которая гласит: акты Правительства Российской Федерации
могут быть обжалованы в суд. Известны, пусть и сравнительно
редкие, случаи, когда правительственные акты оспаривались в
Конституционном Суде Российской Федерации. Правда, подобные случаи сравнительно редки. Так, Постановлением высшего
органа отечественной конституционной юстиции от 2 февраля
1998 года № 4-П
2
были признаны не соответствующими Консти-
туции Российской Федерации п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учет
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства
Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713
3
. Редкость
таких случаев объясняется достаточно сложной процедурой подготовки актов Правительства, которая сопровождается многоступенчатой системой их согласования, высокой профессиональной
квалификацией гражданских служащих Аппарата Правительства
Российской Федерации, которые обычно не допускают наличия
1
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
2
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федера-
ции от 2 февраля 1998 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности
пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года
№ 713» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.
3
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17
июля 1995 года № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и
перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного
учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30.
Ст. 2939.
145
сомнительных с точки зрения их несоответствия конституционным нормам положений.
Обычно правые акты управления различного уровня обжалуются в судах общей юрисдикции, включая Верховный Суд
Российской Федерации. Так, согласно сводным статистическим
данным о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и
мировых судей за 2015 год в отчетном периоде в суды поступило 3296 заявлений
о признании противоречащими федеральному
законодательству нормативных правовых актов. Из них рассмотрено с вынесением решения 2379 заявления. С удовлетворением
требования — 1379, с отказом в удовлетворении — 1000. Известны два основных способа их оспаривания: административный и
судебный. Значение последнего заметно возросло после принятия
и вступления в законную силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
от 8 марта 2015 года № 21ФЗ, в Разделе IV. «Особенности производства по отдельным категориям дел» которого содержится Глава 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых
актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Как видно, законодатель
специально выделил оспаривание нормативных правовых актов
в качестве самостоятельного производства, что
свидетельствует о
его особой важности и значимости, а также наличии специфики,
выделяющей его среди других производств. В специальной литературе высказывалось весьма оптимистичное мнение, что путем
принятия КАС РФ создан надежный механизм судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях защиты прав и свобод
граждан, особенно в части
установления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных
отношений
1
. Справедливость указанных слов, думается, сможет
1
См.: Герасимова Н. Н. Оспаривание решений, действий (бездей-
ствия) публичной администрации и ее должностных лиц как способ защиты гражданских прав // Государственный суверенитет и верховенство
права: международное и национальное измерения. VIII Международная
научно-практическая конференция (Кутафинские чтения). Секция адм.
Права: сб. докладов / отв. ред. М. М. Поляков; под ред. С. М. Зубарева, С. А. Старостин. — М., Издательский центр Университета имени
О. Е. Кутафина (МГЮА), 2015. С. 33.
146
подтвердить или, напротив, опровергнуть только достаточно продолжительная (не менее трех-пяти лет) правоприменительная
практика.
Административный порядок оспаривания предполагает,
что заинтересованное лицо, будь то гражданин или организация,
которые полагают, что правовой акт управления содержит нормы, по их мнению, не соответствующие закону, обращаются в
орган, издавший такой акт, с просьбой его
скорректировать, т. е.
исключить отдельные положения или, напротив, дополнить новыми нормами. По обозначенной проблеме заинтересованные
лица также могут обратиться в органы прокуратуры и тем самым привлечь внимание надзорного органа к соответствующему
правовому акту. Как известно, согласно ст. 28 Федерального закона «О прокуратуре» прокурор или его заместитель приносит
протест
на акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот
акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Практика, в том числе личная практика автора настоящей работы показывает, что органы исполнительной власти, издавшие правовой акт
управления, крайне неохотно идут на его изменение, что
называется, по «инициативе снизу», от того же гражданина, а
органы прокуратуры упорно не замечают то обстоятельство, что
правовой акт управления не соответствует закону, а потому —
требует изменений. Обычно внесению изменений, если их все
же удается добиться, предшествует хождение по различным инстанциям
и длительная изнурительная переписка с самим органом исполнительной власти, органами прокуратуры и другими
субъектами, способными так или иначе повлиять на принятие
решения, будь то Президент Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации или Общественная палата Российской Федерации. Так, в 2014 году автору настоящей работы потребовалось порядка восьми
месяцев,
чтобы МВД России издало приказ от 21 ноября 2014 г. № 1054
«О внесении изменений в Положение о Коллегии Министерства
внутренних дел Российской Федерации, утвержденное приказом
МВД России от 15 августа 2011 года № 948»1 и тем самым решить вопрос о нормативном закреплении порядка присутствия
147
гражданина на заседании Коллегии МВД России. Право гражданина присутствовать на заседании коллегиального государственно органа или коллегии государственного органа предусмотрено
ст. 15 Федерального закона от 9 апреля 2008 года № 8-ФЗ «Об
обеспечении доступа к деятельности государственных органов
и органов местного самоуправления». Однако в МВД России
порядок его реализации длительное время (более шести
лет!)
нормативно, как это опять же предусматривает указанный Федеральный закон, определен не был. Более того, Положение о
Коллегии МВД России вообще не предусматривало присутствие
граждан на ее заседании. Оспорить правовой акт МВД России в
административном порядке удалось только после трех обращений в адрес Министра внутренних дел Российской Федерации,
двух обращений в адрес Генерального прокурора Российской
Федерации, двух обращений в адрес Президента Российской Федерации, одного обращения в Общественную палату Российской
Федерации, а также инициации одного запроса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Потребовалось на это, повторимся, прядка восьми месяцев.
Оценивая административный порядок оспаривания правовых
актов управления
, можно констатировать, что он является достаточно продолжительным по времени и трудоемким для того,
кто это пытается делать. Кроме того, оспаривающий субъект как
правило сталкивается с весьма консервативным и обычно неконструктивно настроенным аппаратом государственного органа,
который не хочет вникать в существо проблемы, предпочитая
давать стандартные и не подкрепленные вескими
правыми аргу-
ментами ответы.
В качестве самостоятельной формы административного оспаривания следует признать обращение заинтересованного лица в
вышестоящую инстанцию по отношению к органу, издавшему
правовой акт управления и наделенному правом его отменить.
Так, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции
Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской
Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Данная конституционная норма воспроизводится и в
148
ст. 33 Федерального конституционного закон от 17 декабря 1997
года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Вопрос
об оспаривании подобных решений Президента Российской Федерации, отмечал С. М. Петров, в Конституции не решен и в современной практике еще не встречался. Хотя по общему правилу
конечной правовой инстанцией в Российской Федерации является
суд, Пока
же на деле Президент Российской Федерации осуществляет контроль за актами Правительства Российской Федерации
директивно без каких-либо ограничений или наличия сдержек и
противовесов. Фактически, далее констатирует С. М. Петров, он
выступает как руководитель Правительства Российской Федерации1. Суждения цитированного автора представляются весьма
формальными и крайне спорными, не учитывающими политическую составляющую во взаимодействии Президента и Правительства Российской Федерации, а также то, что нормотворческая
деятельность Правительства тесно связана в нормотворческой
деятельностью Президента через институт согласования проектов правовых актов Данное обстоятельство исключает принятие
Правительством Российской Федерации актов, которые могли бы
отменяться Главой государства по основаниям, предусмотренным
ч. 3. ст. 115 российской Конституции
. Наконец, учитывая конституционное устройство современной России, трудно представить,
что Правительство могло бы обратиться в суд, оспаривая принятое Главой государства решение об отмене правительственного
правового акта.
В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» российское Правительство, решая общие
вопросы
руководства федеральными органами исполнительной
власти, вправе отменять их правовые акты или приостанавливать
их действие. При этом, данный Федеральный конституционный
закон не делает исключения и для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых согласно его
статьи 32 осуществляет Президент Российской Федерации будь то
МВД России или Минобороны России. Их правовые акты управ
ления также могу быть отменены или приостановлены российским Правительством. В литературе известно утверждение, что
Президент Российской Федерации также отменяет акты подве-
-
149
домственных ему федеральных органов исполнительной власти1.
Однако обнаружить в действующем законодательстве нормы,
подтверждающие его справедливость, не удается. Инициатива об
отмене может исходить как собственно от Правительства, так и
от Министерства юстиции Российской Федерации. Следует отметить, что Минюст России занимает особое среди федеральных органов исполнительной власти, наделенных издавать нормативные
правовые акты, поскольку данное министерство наделено
полномочием осуществлять в предусмотренных законодательством случаях регистрацию нормативных правовых актов, изданных другим федеральными органами исполнительной власти. При этом
согласно п. 4.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 Минюст России вправе направлять представление об отмене или изменении нормативного
правового акта, принятого федеральным органом исполнительной
власти в
случае, если он противоречит Конституции Российской
Федерации и законодательству Российской Федерации. Данное
представление исполняется федеральным органом исполнительной власти в месячный срок. В случае его неисполнения Минюст
России вносит в Правительство Российской Федерации предложение об отмене или о приостановлении действия такого акта вместе
с обоснованием, отражающим позиции Минюста России
и федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, и проектом соответствующего распоряжения Правительства Российской
Федерации.
Судебный порядок оспаривания в связи с принятием Ко-
декса об административном судопроизводстве Российской Федерации (далее — КАС России) развивается особенно динамично, и
как следствие всесторонне исследуется в науке административного права. Размышляя о судебном нормоконтроле
, Ю. Н. Старилов
справедливо отметил, что роль судебной власти при рассмотрении
споров, связанных с актами управления, в перспективе будет неизменно возрастать, т. к. судебный порядок рассмотрения споров
имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным
порядком рассмотрения спора: суд — это специальный государ-
1
См.: Административное право России: курс лекций / К. С.Бель-
ский [и др.]; под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., ТК Велби, Изд-во Проспект.
2007. С. 374.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]