Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
ных особенностей административных договоров, отличающихся
от гражданско-правовых договоров. Если же субъект исполнительной власти участвует в гражданско-правовом договоре, то он
проявляет себя как обычное юридическое лицо, и его правовой
статус определяется гражданской правоспособностью (например,
в договорах подряда, купли-продажи имущества, аренды жилого
помещения и т. д.).
3. Один из
основных признаков административных договоров состоит в том, что субъекты исполнительной власти могут
заключать такие договоры только в пределах своей компетенции,
то есть в тех случаях, когда соответствующие права им предоставлены законодательством Российской Федерации. Например,
согласно статье 13 Федерального конституционного закона от
17.12.1997 № 2—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
Правительство Российской
Федерации имеет право заключать соглашения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о делегировании полномочий
1
. А в соответствии
с частями 2, 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации и
статей 26.8 Федерального конституционного закона от 06.10.1999
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать аналогичные соглашения о передаче
части своих полномочий друг другу2.
В тоже время заключение административных договоров для
субъектов исполнительной власти одновременно является как
правом, так и обязанностью. Неразрывная связь прав и обязанностей органов исполнительной власти (должностных лиц), как
известно, представляет собой одну из отличительных черт их административно-правового статуса. Таким образом, свобода усмотрения субъектов государственного управления при
заключении
административных договоров существенно ограничена. Это служит еще одним отличием административного договора от гражданско-правовых и иных договоров частно-правового характера.
1
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 03.09.2016).
2
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 02.09.2016).
271
Однако, необходимо отметить, что в пределах своей компетенции органы исполнительной власти (должностные лица) обладают относительной степенью самостоятельности при выборе
другой стороны административного договора, определении его
условий, при решении иных вопросов, касающихся его заключения и исполнения.
4. Публично-правовая природа административных договоров
проявляется в их содержании, оказывает определяющее влияние
на выбор предмета таких договоров. В этой связи многие административисты, в частности А. П. Коренев, А. А. Абдурахманов,
Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилов и другие как было сказано ранее,
выделяют в качестве основного признака организационно-управленческий характер содержания указанных договоров
1.
В целом общим предметом административных договоров как
самостоятельного вида публично-правовых договоров, является
совершение в пределах своей компетенции определенных управленческих действий, направленных, как было отмечено выше, на
реализацию задач и функций исполнительной власти (например,
координационной, организационной функций, функций управления государственным имуществом, оказания государственных услуг, правоохранительных функций и т
. д.). А родовым предметом,
т. е. предметом определенного вида административных договоров
может быть разграничение или делегирование части функций полномочий; согласование волеизъявления при принятии решений по
вопросам управленческой деятельности, относящимся к предметам совместного ведения федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, вопросы государственной службы (заключение
служебных контрактов, контрактов о прохождении военной службы),
иные вопросы управленческого характера.
5. Административный договор, как и любой другой договор
опосредует обычно горизонтальные отношения и предполагает
согласование воли двух или нескольких субъектов административного прав. Однако, в отличие от гражданско-правовых и иных
договоров частного характера принцип формально-юридического
1
Например, см.: Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административ-
ные договоры: понятие и виды / Журнал российского права. 1998. № 7.
С. 86.
272
равноправия сторон проявляет себя во-разному в различных видах административных договоров. Договоры, сторонами которых
являются органы исполнительной власти одинакового правового
статуса (два федеральных министерства, администрация двух и
более субъектов Российской Федерации), основаны на принципе
абсолютного равноправия. А в договорах, заключаемых субъектами исполнительной власти с юридическими и физическими лицами
, не имеющими властных полномочий этот принцип носит
относительный характер. Органы исполнительной власти (должностные лица), как правило наделены большим объемом полномочий по сравнению с другой стороной. Это характерно прежде
всего для различного рода государственных контрактов, служебных контрактов и т. д.
Данный признак административных договоров проявляется, в
частности, в
том, что в них могут вносится, как отмечает Д. Н. Бахрах, «оговорки об исключительных полномочиях» органов исполнительной власти (должностных лиц), то есть им предоставляется
возможность после заключения договора изменять некоторые его
условия в одностороннем порядке, налагать дополнительные обременения на другую сторону и т. д. Другая сторона вправе либо
принять эти условия, либо отказаться от исполнения договора
1
Кроме того, субъекты государственного управления имеют право
контролировать исполнение договора, самостоятельно применять
санкции к другой стороне, а если потребность государства отпала
в этом договоре, то полностью или частично отказаться от него.
При этом другая сторона имеет право на полное возмещение только фактических убытков, но не упущенной выгоды.
Следует отметить,
что в науке административного права не
исключается возможность заключения административных договоров в рамках вертикальных правоотношений, но этот вопрос
еще не достаточно изучен
2
.
6. Правовой базой административного договора являются
прежде всего нормы административного права. В настоящее время, как отмечалось ранее, отсутствует единый законодательный
.
1
Подробнее об этом, см.: Бахрах Д. Н. Административное право:
учебник для вузов. Ука з . соч. С. 178.
2
Ю. А. Тихомиров. Административное право и процесс: полный
курс / М. Изд-во г-на Тихомирова М. Ю. 2001. С. 145.
273
акт, специально посвященный правовому регулированию вопросов, касающихся содержания этих договоров, общих требований к их оформлению, правового статуса субъектов и порядка
заключения. Отдельные нормы, регламентирующие такого рода
договоры устанавливаются различными федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации; принципы и порядок заключения соглашений о делегировании части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статьи 26.7, 26.8).
Эти нормы конкретизируются в Правилах заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной
власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2008
№ 924
1
. Порядок заключения соглашений между федеральным
органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета
субъектов Российской Федерации, установлен соответствующими Правилами, утвержденными постановлением Правительства
Российской Федерации от 13.10.2008 № 452
2
. Вопросы, касаю-
щиеся административных договоров регулируются так же законодательством субъектов Российской Федерации. Но, как отмечает
Ю. Н. Старилов, субъекты Федерации определяют возможность
заключения таких договоров в самых общих чертах
3
.
1
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 25.09.2016).
2
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 02.09.2016).
3
Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Указ.
соч. С. 299.
274
В настоящее время ряд вопросов, касающихся административных договоров регламентируется так же нормами обязательственного права, предусмотренными Гражданским кодексом Российской Федерации, а в некоторых случаях правовой основой
таких договоров могут быть нормы финансового, бюджетного,
экологического, трудового и других отраслей права, действующих за исключением изъятий, ограничений, дополнений, которые
устанавливаются административно
-правовыми нормами. В этой
связи в науке административного права получила распространение точка зрения о том, что договоры, которые наряду с административно-правовыми нормами регулируются нормами других отраслей права нельзя назвать чисто административными, их следует относить к комплексным (или смешанным) договорам. Такими
договорами, по мнению сторонников этой
точки зрения являются,
в частности, государственные контракты в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд, служебные контракты и другие
1
.
В то же время некоторые административисты занимают противоположную позицию и считают рассматриваемые договоры
административными. К административным они также относят договоры субъектов исполнительной власти о взаимодействии, совместной деятельности между собой и с юридическими лицами,
не имеющими властных полномочий, договоры (соглашения) о
концессии, договоры социального характера, заключаемые в сфере социальной защиты и социального обеспечения2.
По-нашему мнению, в сегодняшних условиях, когда теория
административных договоров находится еще на стадии формирования и отсутствует специальное законодательство об административных договорах вряд ли можно дать однозначный ответ на
вопрос о юридической природе таких договоров и он нуждается
в углубленном исследовании. Однако при решении указанного вопроса целесообразно,
на наш взгляд, руководствоваться прежде
всего не характером правового регулирования соответствующего
договора, а такими критериями, как цель договора (обеспечение
1
Например, см.: Административное право: учебник/ Под ред.
Л. Л. Попова. Ука з соч. С. 269—270.
2
Например, см.: Административное право России: учебник/ Под
ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова. Указ. соч. С. 406—414.
275
государственных, муниципальных интересов и потребностей или
частных, индивидуальных интересов и потребностей физического, юридического лица); особенностями правового статуса его
сторон (наличие субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями); видом связи, на основе которой строятся договорные отношения (на абсолютном или относительном равенстве
сторон). Таким образом, в первую очередь, необходимо выявить в
какой
степени тому или иному договору присущи основные признаки административных договоров, характеризующих их сущность.
Юридическая природа комплексных (смешанных) договоров,
как правило, отличается двойственным характером. С одной стороны, тот факт, что правовой базой таких договоров служат не
только административно-правовые нормы, но и нормы других отраслей права, дает
основание представителям этих отраслей считать их соответственно гражданско-правовыми, трудовыми, финансовыми, налоговыми и т. д. С другой стороны, комплексные
договоры по многим своим содержательным характеристикам
(предмету, обязательным условиям, целям, особенностям правового статуса сторон, порядка заключения и исполнения и др.) фактически являются административными. В этой связи следует,
на
наш взгляд, согласиться с мнением. Ю. А. Тихомирова о том, что
«из вопросов, регулируемых частно-правовыми договорами некоторые могут стать предметом публично-правовых договоров, если
их значение перерастает рамки локальных интересов»
1
.
7. Административные договоры вызывают определенные
юридические последствия —возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей сторон административно-правовых
отношений. Однако связь административных договоров с такого
рода отношениями нередко является опосредованной, так как они
служат основанием для последующего принятия нормативных
или индивидуальных актов. Но, как было сказано ранее, это обстоятельство вряд
ли правильно использовать в качестве аргумента не признания административных договоров самостоятельной
формой государственного управления. В этой связи считаем необходимым еще раз подчеркнуть, что возникновение, изменение или
1
Ю. А. Тихомиров. Публичное право. Учебник. Указ. соч. С. 184.
276
прекращение конкретных административно-правовых отношений
на наш взгляд, не является обязательным общим признаком форм
управления.
Этот признак логичнее было бы рассматривать в качестве факультативного, присущего отдельным видам форм управления.
Например, как отмечалось ранее, нормативные правовые акты
управления тоже не порождают конкретных административноправовых отношений, а принятие субъектом исполнительной
власти индивидуальных
актов служит основанием для возникновения таких отношений. Вместе с тем оба вида указанных актов
в науке административного права общепринято относить к самостоятельным основным «правовым» формам управления.
8. Административные договоры по способу своего внешнего выражения отличаются формальным характером. Это означает, что они по общему правилу заключаются в письменной
форме
и являются официальными документами, обязательными для их
сторон. Однако, в отдельных случаях, в порядке исключения эти
договоры могут заключаться в устной форме
1
.
Административные договоры оформляются в соответствии
с требованиями, установленными административным законодательством и, как правило, имеют типовые формы. Типовые формы
указанных договоров утверждаются нормативными правовыми
актами, определяющими порядок их заключения и издаваемыми
уполномоченными органами исполнительной власти. Вместе с
тем, они должны также соответствовать и общим требованиям,
предъявляемым ко всем договорам, которые
определяются гражданским законодательство, в частности, статьей 160 Гражданского
кодекса Российской Федерации.
В сегодняшних условиях формирования в России информационного государства и общества одной из основных целей государственной политики в данной области является совершенствование
системы государственного управления с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Достижение этой цели предполагает, в частности
, переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных
функций федеральными и региональными органами исполнитель-
1
Подробнее об этом, см.: Бахрах Д. Н. Административное право.
Учебник для вузов. М. Изд-во БЕК. 1996. С. 180.
277
ной власти в электронном виде, причем как на ведомственном, так
и на межведомственном уровнях государственного управления
1
. В
этой связи наряду с письменной формой, основной формой внешнего выражения административного договора становится так же
его оформление в виде электронного документа. Так, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд» в целях информационного обеспечения
этой
контрактной системы создается и ведется единая информационная система, включающая реестры таких контрактов; обеспечивается организация электронного документооборота в контрактной системе (ст. ст. 4, 5).
9. К числу основных признаков административных договоров
относят также возможность применять за неисполнение этих договоров более широкий круг различных видов государственного
принуждения, чем за нарушение гражданско-
правовых и иных
частно-правовых договоров. В случае невыполнения либо ненадлежащего выполнения сторонами административного договора
своих обязательств, к ним могут быть применены меры юридической ответственности, установленные законодательством Российской Федерации (политической, общественной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой, материальной и
других) либо предусмотренные договором.
10. В юридической литературе иногда в
качестве основного
признака административных договоров рассматривается возможность использовать более разнообразный арсенал способов разрешения споров, возникающих в процессе их заключения или
исполнения, чем при разрешении споров, связанных с гражданско-правовыми договорами. Например, Д. Н. Бахрах, как было
сказано ранее, выделяет данный признак в качестве самостоятельного признака административных договоров
2
. Ю. Н. Старилов
непосредственно не относит это положение к признакам админи-
1
Государственная программа Российской Федерации «Информаци-
онное общество (2011—2020 годы), утвержденная распоряжением правительства российской Федерации от 20.10.2010 № 1815р / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 15.07.2016).
2
Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. Ука з.
соч. С. 180.
278
стративных договоров. Он считает, что «установление возможности разрешения споров в органах административной юстиции и в
судебных органах должно стать обязательным условием содержания, административных договоров
1
.
Между тем представляется не достаточно ясной, на наш
взгляд, позиция Д. Н. Бахраха и Ю. Н. Старилова по вопросу о
механизме судебной защиты административных договоров в нашей стране. Хотя сам факт существования, такого механизма или
его отсутствия не оказывает прямого влияния на юридическую
природу анализируемых договоров, но от этого
во многом зависит эффективность государственных гарантий обеспечения прав и
интересов сторон и других участников общественных отношении,
регулируемых административными договорами. Поэтому кратко
остановимся на данном вопросе. Названные выше авторы считают, что в России механизм судебной защиты отсутствует
2
. Одна-
ко с такой точкой зрения вряд ли можно полностью согласиться.
Действительно в российском законодательстве не используется
термин «административные договоры». Но некоторые категории
дел, связанных с оспариванием договоров, которые в науке административного права принято относить к «чисто» административным или комплексным (смешанным), рассматриваются судебными органами.
К полномочиям Конституционного
Суда Российской Федерации относится разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации договоров между федеральными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами двух и более субъектов Российской Федерации, а также разрешение споров о компетенции между указанными органами (статья 3 Федерального конституционного закона
от 21.07.1994 № 1—ФКЗ «О
Федерации»)
3
. Таким образом, по смыслу статьи 3 данного За-
Конституционном Суде Российской
кона дела об оспаривании договоров о разграничении или деле-
1
Старилов Ю. Н. Административное право в 2 ч. Ч. 2 Кн. 2. Ука з.
соч. С. 290.
2
Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов.
М.: НОРМА Инфра. М. 2000. С. 340—341; Старилов Ю. Н. Административное право в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Ука з. соч. С. 296.
3
СЗ РФ 1994. № 13. Ст. 1447.
279
гировании полномочий между органами исполнительной власти
федерального и регионального уровней, а также договоры о сотрудничестве, совместной деятельности между этими органами
тоже подведомственны Конституционному Суду Российской Федерации.
Кроме того, федеральные законы об отдельных видах комплексных (смешанных) договоров так же предусматривают рассмотрение в судебном порядке дел об оспаривании таких
договоров. Например, согласно статье 22 Федерального закона от 30.12.
1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» споры
между государством и инвестором, связанные с исполнением,
прекращением и недействительностью соглашений о разделе продукции, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в
суде, в арбитражном суде или в третейском суде
1
.
В соответствии со статьей 105 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» любой участник государственного контракта вправе обжаловать в судебном
порядке действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, являющихся стороной контракта и других участников отношений, регулируемых данным контрактом
и нарушающих права и
законные интересы указанного лица.
Таким образом, российское законодательство содержит элементы механизма судебной защиты прав и законных интересов
участников административных договоров. Однако дела об оспаривании таких договоров рассматриваются в порядке конституционного, гражданского или арбитражного судопроизводства.
Принятый в 2015 году Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации пока
не регламентирует вопросы
рассмотрения дел об оспаривании административных договоров
по правилам административного судопроизводства. Следовательно, механизм судебной защиты такого рода договоров нуждается
в совершенствовании.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что указанный
перечень признаков административных договоров, конечно, вряд
ли можно считать исчерпывающим. Вместе с тем совокупность
1
СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 03.09.2016).
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]