Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
рупция, низкая активность трудоспособного населения в предпринимательской сфере, нередко отсутствие законодательной основы
для эффективной реализации государственных инициатив остаются пока непреодолимыми препятствиями на пути формирования развитого промышленного производства.
Необходимо качественно совершенствование действующего
законодательства Российской Федерации с целью устранения недостатков и противоречий, а также в связи с новыми реалиями
и вызовами современной эпохи. Этот процесс объективен и является следствием интеграции России в мировое экономическое
пространство. Учитывая вышеозначенное и все возрастающую
необходимость защиты национальных интересов Российской Федерации нужен обоснованный научный подход к изучению заявленной проблематики, которая может стать предметом отдельных,
в том числе, межотраслевых исследований.
4.4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
В СФЕРЕ НАУКИ
Общая характеристика методов и форм осуществления
исполнительной власти в сфере науки
В современном государстве наука — это одна из отраслей,
составляющих так называемую социально-культурную сферу, основной характеристикой которой является то, что она объединяет
отрасли, не относящиеся к материальному производству. Научная
деятельность — это познавательная деятельность людей, направленная
на получение нового знания. В нашей стране начало профессиональной научной деятельности было положено в первой
четверти 18 века образованием Императорской академии наук,
учрежденной указом императора Петра I и функционировавшей
впоследствии на средства государственной казны. В советское
время государство продолжило активные усилия по организации
и развитию отечественной науки, которая функционировала в
форме государственных
научных и научно-технических организаций академического, вузовского и отраслевого секторов, финансируемых из государственного бюджета. Преимущественно государственной по форме остается и ныне действующая российская
351
научная отрасль, нуждающаяся в государственном управлении,
осуществляемом при помощи разнообразных методов и форм.
В круг субъектов, участвующих в государственном управлении научной отраслью, входят Президент Российской Федерации,
а также органы исполнительной власти — Правительство РФ,
Министерство образования и науки России (Минобрнауки), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособ
рнадзор), Федеральное агентство научных организаций России
(ФАНО).
Основной функцией Президента РФ в сфере государственного управления научной отраслью является определение основных
направлений государственной научно-технической политики, закрепляемых в стратегических и прогнозных документах. В функции Президента РФ также входит решение важнейших проблем
в сфере государственного регулирования научной деятельности.
Одни
из них решаются путем издания президентских указов.
Например, указ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации
государственной политики в области образования и науки» предусматривал значительное увеличение объема финансирования
научной отрасли. Некоторые вопросы государственного управления наукой регулируются поручениями Президента РФ, во исполнение которых принимаются соответствующие постановления
или
распоряжения Правительства РФ. Важную роль в координации государственного управления сферой науки призваны играть
Управление Президента РФ по научно-образовательной политике (подразделение Администрации Президента РФ) и Совет при
Президенте РФ по науке и образованию (совещательный орган
при Президенте РФ).
Общее руководство в деле реализации государственной на-
учно-технической политики осуществляет
Правительство РФ,
которое разрабатывает и осуществляет меры государственной
поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное
значение приоритетных направлений прикладной науки (статья 16
Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2
«О Правительстве Российской Федерации»).
Правительство РФ закрепляет компетенцию федеральных ор-
ганов исполнительной власти, осуществляющих государственное
-
352
управление в сфере науки, утверждая положения об этих органах
(Положение о Минобрнауки, Положение о ФАНО, Положение о
Рособрнадзоре). Правительством РФ определяется административно-правовая правоспособность некоторых субъектов, осуществляющих научную деятельность, закрепляется их правовой
статус. Например, постановлениями правительства РФ утверждены устав Российской академии наук и других государственных
академий наук,
устав Национального научного центра «Курчатов-
ский институт».
Методы осуществления управленческих действий классифицируются по различным основаниям на методы принуждения
и методы убеждения, на методы прямого воздействия (административные) и методы регулирующие (экономические)
1
. Анализ
нормативных правовых актов, регулирующих сферу научной и
научно-технической деятельности, показывает, что зачастую при
регулировании возникающих в этой сфере отношений используются одновременно как прямые (административные) методы, так
и непрямые (косвенные, регулирующие) методы административного воздействия.
Примером такого «смешанного» административного регулирования в сфере научной деятельности может служить жесткое
регулирование процедуры присуждения ученых степеней. Положение о присуждении ученых степеней (утверждено постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2013 г. № 842) однозначно установило четкие требования, которым должны отвечать
диссертации, порядок представления, защиты диссертаций, порядок лишения, восстановления ученых степеней, рассмотрения
апелляций, требования к лицам, допускаемым к соисканию ученых степеней доктора
и кандидата наук и другие требования, относящиеся к процедуре соискания и присвоения ученых степеней.
В то же время, количество публикаций, в которых должны быть
изложены основные научные результаты диссертаций, Положением установлено не императивно, а в определенных пределах («не
менее…»).
Применяемый в государственном управлении научной сферой
метод косвенного, непрямого
воздействия, предполагает создание
1
Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административное
право. Изд-во Норма, М.: 2008, с. 438—439.
353
ситуации, при которой объекту, на который направлены действия
исполнительной власти, оставляется некоторая свобода выбора,
определенная вариантность действий. Подразумевается, что меры
непрямого воздействия должны стимулировать научные организации соответствовать тем нормативно установленным требованиям, которые сулят им наилучшие перспективы развития. К такого
рода мерам можно отнести, например, бюджетное финансирование направлений исследований
в их нормативной увязке с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники,
отнесение научных организаций к высшей категории в процессе
оценки результативности их деятельности при достижении ими
определенных нормативно установленных критериев.
Методы убеждения и стимулирования также используются
при управляющем воздействии на сферу научной деятельности.
В качестве таковых используются различные
виды поощрения:
моральное поощрение (присвоение звания «Заслуженный деятель
науки Российской Федерации»), материальное стимулирование
(например, присуждение различных государственных премий
за достижения в области науки и техники). Используются также
меры статутного стимулирования, такие как пожизненные ежемесячные денежные выплаты лицам, избранным в члены государственных академий наук.
Методы государственного управления неразрывно связаны
с
формами государственного управления, поскольку зачастую сама
форма определяет применяемый метод управления, и наоборот:
необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы
1
. Форма управления
есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления
2
. Теория классифицирует формы управлен-
ческих действий по разным основаниям. По видам формы делятся
на правовые и неправовые. По содержанию — на правоустанавливающие, правоприменительные и регулятивные действия. В сфере государственного управления научной отраслью применяются
все формы управленческих действий.
1
Ю. А. Дмитриев, И. А. Полянский, Е. В. Трофимов. Администра-
тивное право: учебник — М.: ЭКСМО, 2009, с. 268.
2
Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административное
право. Изд-во Норма, М.: 2008, с. 362.
354
В качестве правовых форм управленческих действий в этой
сфере используется издание нормативных правовых актов и индивидуальных правовых актов; заключение административноправовых договоров. Так как федеральные законы, действующие в
сфере науки
1
, не всегда содержат нормы прямого действия, органы
исполнительной власти осуществляют правоустанавливающую
деятельность (издание нормативных и индивидуальных правовых
актов) на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
В ряде случаев федеральные законы прямо обязывают органы исполнительной власти урегулировать своим нормативным
правовым актом те
или иные отношения в сфере научной деятельности. Так, например, согласно предписаниям Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике»,
Правительство РФ разработало и утвердило целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих функционирование государственной системы научной аттестации, подготовки и повышения
квалификации научных кадров.
Примерами издания индивидуальных правовых
актов могут
служить указ Президента РФ от 8 июля 2013 г. № 618 об утвержден в должности избранного общим собранием Российской академии наук ее президента, распоряжение Правительства РФ от 24
октября 2013 г. № 1937-р о назначении руководителя Федерального агентства научных организаций. Индивидуальными правовыми актами (приказами Министерства образования и науки РФ)
оформляется
выдача дипломов кандидата наук или доктора наук
соискателям, защитившим соответствующие диссертации.
Полномочие по осуществлению правоустанавливающей
деятельности, то есть функция по нормативно-правовому регу-
1
Наиболее важными федеральными законами здесь являются Фе-
деральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2—ФКЗ, Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа
1996 г. № 127-ФЗ, Федеральный закон «О Российской академии наук,
реорганизации государственных академий наук и внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ, Федеральный закон «О национальном исследовательском центре «Курчатовский институт» от 27 июля 2010 г. № 220-ФЗ.
355
лированию в установленной сфере деятельности, закреплено за
федеральными органами исполнительной власти указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и положениями о
конкретных министерствах Российской Федерации. В частности,
за Министерством образования и науки РФ закреплена функция
осуществления нормативно-правового регулирования в сфере
образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности (п. 1 Положения о Минобрнауки России) и исчерпывающим образом закреплен перечень нормативных правовых актов,
самостоятельно принимаемых этим министерством (п. 5.2 Положения о Минобрнауки России). За Федеральным агентством научных организаций закреплена функция по нормативно-правовому
регулированию в сфере деятельности, осуществляемой подведомственными Агентству организациями, в том числе научными, но
перечень нормативных правовых актов, которые Агентство вправе самостоятельно принимать, не определен (Положение о ФАНО,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 октября
2013 г. № 959).
Кроме издания правовых актов, в целях управленческого воздействия на сферу науки используется такая форма, как административный договор.
Сюда относятся не только государственные
контракты на выполнение научно-исследовательских работ для
государственных нужд
1
. Наиболее интересным представляется
заключение соглашения, направленного на урегулирование взаимоотношений сторон договора в целях их эффективного взаимодействия. Речь идет о Соглашении о сотрудничестве между
Федеральным агентством научных организаций и федеральным
государственным бюджетным учреждением «Российская академия наук», подписанном сторонами 10 сентября 2014 г. Согласно
предлагаемой учеными классификации административных договоров, по
юридическим свойствам это соглашение можно от-
нести к административным правоприменительным договорам, а
1
Некоторые ученые-административисты относят договоры об обе-
спечении государственных нужд к административным договорам с опре-
деленными оговорками — см., например, Ю. А.Дмитриев, И. А.Полян-
ский, Е. В.Трофимов. Административное право. — М., ЭКСМО, 2009,
с. 265.
356
по предмету — к договорам о совместной работе1. Последнему,
правда, мешает тот факт, что такого рода соглашения заключаются
преимущественно между органами государственного управления,
к которым Российская академия наук не относится.
Помимо правовых форм управленческой деятельности, органы исполнительной власти в процессе руководства научной отраслью используют также неправовые формы, к которым относят
обычно организационные действия и действия по
материальнотехническому обеспечению. В качестве примера можно привести
полномочия Минобрнауки России по организационно-техническому обеспечению деятельности Высшей аттестационной комиссии при Министерстве (п. 5.5.9 Положения о Министерстве
образования и науки РФ), по формированию приборно-инструментальной, технологической и информационной базы для развития наноиндустрии (п. 5.5.5 Положения о Минобрнауки России),
полномочие Федерального
агентства научных организаций по организации конгрессов, конференций, семинаров, выставок в сфере науки (п. 5.9 Положения о ФАНО России).
С точки зрения содержания управленческих действий в сфере
руководства наукой преобладают регулятивные формы управления, при использовании которых реализуются позитивные функции управления, к которым относят прогнозирование, планирование, государственные программы,
координацию, руководство,
распорядительство, кадровую, материально-техническую, финансово-обеспечительную функции, государственную информацию,
государственные заказы и государственные контракты, налоговую
политику и др.
2
Осуществляя стратегическое планирование развития Российской Федерации, исполнительная власть разработала с участием
государственных академий наук Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года,
определивший наиболее перспективные области развития науки
и технологий, утвердила Стратегию инновационного развития
1
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры:
понятие и виды — Журнал российского права, 1998, № 7.
2
Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административ-
ное право. НОРМА, М.: 2008, с. 369; Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») — Государство и право, 1999, № 10,
с. 15.
357
Российской Федерации до 2020 года, определившую цели, приоритеты и инструменты государственной инновационной политики. Исполнительная власть определяет те направления научных
исследований, которые государство планирует финансировать из
федерального бюджета. В этих целях Президент РФ утверждает
документы под названием «Приоритетные направления развития
науки, технологий и техники в Российской Федерации» и «Перечень критических
технологий Российской Федерации».
Программное планирование научной деятельности в общегосударственном масштабе осуществляется с помощью утверждаемых органами исполнительной власти государственных, федеральных целевых и иных программ. В настоящее время средства
федерального бюджета выделяются на проведение фундаментальных и поисковых научных исследований в рамках ряда федеральных целевых программ, объединенных в
Государственную программу Российской Федерации «Развитие науки и технологий»
на 2013—2020 годы. Кроме того, Правительством РФ утверждена
«Программа фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период» (2013—2020 годы),
целью которой является формирование с учетом институциональных преобразований сбалансированного и устойчиво развивающегося сектора фундаментальных исследований, обеспечение
расширенного воспроизводства знаний. Важнейшим
принципом
реализации этой программы является использование конкурсных
механизмов отбора проектов для реализации в рамках мероприятий Программы.
Вкладывая средства государственного бюджета в развитие
научной отрасли, государство заинтересовано в высокой экономической отдаче от научной деятельности, осуществляемой в государственном секторе науки. В этих целях начиная с 2009 г. исполнительная власть установила
меры по контролю деятельности
научных организаций. Утверждены Правила оценки и мониторинга результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и
технологические работы гражданского назначения
1
. Результатив-
1
Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2009 г. № 312 «Об
оценке и мониторинге результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения»
358
ность оценивается на основании целого ряда показателей. В зависимости от уровня достигнутых научной организацией показателей она по результатам оценки результативности может быть отнесена к одной из трех категорий организаций: лидерам, стабильно работающим и кандидатам на реорганизацию, ликвидацию или
замену руководства. Считается, что в интересах и в силах
самой
научной организации стремиться соответствовать тем критериям,
которые не позволят отнести ее в третьей категории, что чревато
применением к ней организационных мер, вплоть до ее ликвидации. Таким регулированием исполнительная власть пытается заинтересовать научные организации в стремлении к повышению
результативности их деятельности.
В рамках выполнения функции кадрового обеспечения научной отрасли исполнительная власть ставит задачи создания условий для эффективного воспроизводства научных и научно-педагогических кадров, закрепления молодежи в сфере науки. На их
решение направлена Федеральная целевая программа «Научные и
научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014—
2020 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 21
мая 2013 г. № 424).
Стоит вспомнить недавнюю
историю: в начале 1990-х годов
едва не была разрушена государственная система научной аттестации, ученые степени и ученые звания начали присваиваться
разнообразными организациями, зачастую весьма далекими от
науки и образования. В целях повышения профессионального
уровня научных кадров исполнительная власть в последние годы
предприняла меры по совершенствованию правового регулирования государственной системы
научной аттестации, предусматривающей присуждение ученых степеней кандидата и доктора наук
и присвоение ученых званий доцента и профессора.
В последние годы актуальным стали обмен учеными между
Россией и зарубежными странами, попытки вернуть в страну
отечественных ученых, уехавших работать за границу. В Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической
политике» были введены статьи о признании в России ученых
степеней и ученых званий, полученных в иностранном государстве, о подтверждении документов об ученых степенях и ученых
званиях, полученных в России, в целях обеспечения надлежаще-
359
го признания их юридической силы в иностранном государстве.
В развитие этих положений закона Правительство РФ приняло
нормативные акты, утвердившие перечень иностранных научных
и образовательных организаций, которые выдают документы об
ученых степенях и ученых званиях, признаваемых на территории
Российской Федерации, и порядок включения этих организаций в
указанный перечень.
Одной из функций государственного
управления в сфере науки и техники является информационное обеспечение научных исследований и разработок, распространение научной и технической
информации. В целях формирования и эффективного использования государственных ресурсов научно-технической информации
исполнительная власть создала и руководит деятельностью Го сударственной системы научно-технической информации, Положение о которой утверждено постановлением
Правительства РФ от
24 июля 1997 г. № 950.
В форме правового регулирования осуществляется лицензирование и аккредитация некоторых видов деятельности, которую
могут осуществлять научные организации: лицензирование работ
в области генно-инженерной деятельности (ст. 6 Федерального
закона от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»), лицензирование образовательной
деятельности и государственная аккредитация научных организаций, осуществляющих образовательную
деятельность по программе высшего образования (аспирантура)
(ст. 6 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).
Еще одной функцией исполнительной власти в сфере государственного управления научной сферой является координация
фундаментальных научных исследований, проводимых за счет
средств федерального бюджета, возложенная ныне на
Министер-
ство образования и науки РФ.
При применении мер управляющего воздействия на сферу научной деятельности исполнительной власти в определенной степени приходится учитывать особенности сферы научной деятельности как объекта государственного управления.
360
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]