Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формы и методы государственного управления в современных условиях развития. Монография
.pdf
правовых актов, принимаемых указанными субъектами, предписаниям федеральных законов и, во-вторых, участие прокуроров
в правотворческом процессе регионального и местного уровней
1
Законом предусмотрено, что прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры и по их поручению другие
прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ
и органов местного самоуправления.
Одновременно с указанными видами деятельности прокурор на основании методики, утвержденной Правительством РФ,
осуществляет антикоррупционную
экспертизу нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления. Установление в содержании
нормативного документа коррупциогенности влечет оформление
прокурором требования о внесении в документ изменений (дополнений) с изложениями способов устранения выявленных коррупциогенных факторов, которое направляется органу, принявшему этот правовой акт. Другой формой реагирования в рамках
рассматриваемого направления является обращение прокурора в суд
в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Внесенное прокурором требование об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом в течение 10 дней с момента поступления
требования адресату.
Требование прокурора об изменении нормативного акта, направленное законодательному (представительному) органу государственной власти
субъекта РФ или представительному органу
местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотре-
.
1
Казарина А. Х. Прокурорский надзор за соответствием правовых
актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации
и органов местного самоуправления федеральному законодательству.
С. 47. — Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере
экономики: сб. методич. материалов / под общ. ред. Первого заместителя
Генерального прокурора Российской Федерации государственного советника юстиция 1 класса, заслуженного юриста Российской Федерации
А. Э. Буксмана. — М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации,
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Мир энциклопедий Аванта +, Астрель, 2010. — 278 с.
301
нию на ближайшем заседании. Результаты рассмотрения незамедлительно сообщаются прокурору, внесшему требование.
Результаты и обобщения анализа состояния законности в региональном и местном правотворчестве явились основанием для
принятия Генеральным прокурором Российской Федерации специального приказа
1
(далее — Приказ № 155).
В силу упомянутого правового акта прокурорам предписано активное участие в правотворческом процессе. Они должны
в регулярном режиме запрашивать, получать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов. Участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп
представительных и исполнительных органов публичной власти.
Своевременно направлять руководителям
указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах
нормативных правовых актов несоответствий федеральному законодательству.
Вместе с тем возникает вопрос о том, что следует понимать
под термином «законодательство». Отметим, что законодателем,
судебной практикой, юридической литературой применяются, наряду с упомянутым, следующие термины — «законодательство
Российской Федерации», «действующее законодательство», «фе
деральное законодательство». Представляется, что приведенные
термины по сути являются аутентичными, за изъятием последнего, включающего акты непосредственно государства.
Укажем, что в словарях и юридической науке изложены различные определения термина «законодательство»
2
. Этот термин
используется по меньшей мере в трех значениях как:
а) действующая система всех нормативных правовых актов;
-
1
Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 года № 155
«Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления» (с изм. и доп. — Приказ Генпрокуратуры РФ от 29.10.2012 № 379).
2
Теория государства и права: учеб. / под ред. С. С. Алексеева. М.:
Юрид. лит. 1985. С. 318; Малько А. В., Нырков Р. В., Шундуков К. В. те-
ория государства и права. Элементарный курс. учеб. пособие. 4 изд. М.:
КНОРУС, 2011, с. 182—183; Кашанина Т. В. Структура права. М.: Про-
спект, 2013, с. 362—364 и др.
302
б) отрасль права и законодательства — конституционное, административное, гражданское, уголовное, трудовое, финансовое
законодательство и др.;
в) в ряде случаев — как подотрасль либо крупный правовой
институт: обязательственное, наследственное, бюджетное, валютное, налоговое, корпоративное законодательство и др.
В литературе термин «законодательство» используется в узком и широком значениях.
В узком смысле под «законодательством
» понимается действующая совокупность федеральных законов. Однако современное правоприменение со всей очевидностью показывает невозможность всестороннего и полного разрешения конкретного дела
(спора, ситуации) без использования иных (подзаконных) нормативных и индивидуальных правовых актов, решений Конституционного суда РФ, Пленумов Верховного Суда РФ, сложившейся
судебной, прокурорской и иной практики.
Отсюда
следует, что в современный период наиболее обоснованным является использование термина «законодательство»
в широком значении, т. е. в качестве совокупности всех действующих и согласованных между собой нормативных правовых актов.
Это означает, что предписания нормативных правовых актов регионального и местного уровней должны были быть гармонизированы с нормами федеральных
законов, а также нормами актов,
создающими механизмы их применения — с положениями указов
Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами Банка России и др.
Приказом № 155 предусмотрено осуществление прокурорами
учета и ведение реестра изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения.
Во исполнение
упомянутого приказа в прокуратурах субъектов РФ установлена должность старшего помощника прокурора
области (края, республики) по взаимодействию с представительными и исполнительными органами власти субъекта РФ. Этот
прокурор содействует организации изучения нормативных правовых актов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия
либо
внесения изменений и дополнений в действующие акты. Посколь-
303
ку анализ содержания указанных правовых актов требует специальных знаний, профессиональных и иных навыков, поэтому к
этой работе, наряду с прокурорами соответствующих подразделений аппарата прокуратуры субъекта РФ, привлекается профессорско-преподавательский состав юридического высшего учебного
заведения или юридического факультета вуза, расположенного на
территории соответствующего субъекта РФ.
Отметим, что совместная работа
прокуроров и ученых-юристов позволяет осуществить всестороннюю оценку содержания
проекта акта, внести в проекты правовых актов существенные
корректировки, обусловленные необходимостью гармонизации
федеральному законодательству. Одновременно разработанные
замечания и предложения, принятые к исполнению региональной
или местной властью, освобождают от необходимости обращений
прокурора к руководителям представительных и исполнительных
органов публичной власти для
использования ими права «вето»
в отношении правовых актов, страдающих выявленными дефектами. Сама по себе реализация отмеченного подхода, связанного
с превентивными мерами, ликвидирует основания для применения в последующем сложной процедуры принесения прокурором
протеста и, при необходимости, обращения в суд с заявлением
о признании регионального или муниципального нормативного
правового акта полностью
или частично недействительным (недействующим). Указанные действия прокуроров на ранних стадиях правотворческого процесса вносят реальный вклад не только в
совершенствование действующего законодательства, но и приносят определенную экономию государственных финансов, необходимых для разрешения упомянутых судебных дел.
Следует учитывать, что на прокуроров возложены обязанно-
сти по реальному исполнению обязанными
лицами заявленных
требований прокурора и приведения содержания нормативных
правовых актов регионального и местного уровней в соответствие
с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Способствуют установлению единства и определенности современного российского права полномочия прокуроров по
обеспечению надзора за исполнением решений судов о признании
недействующими региональных нормативных правовых актов
противоречащих закону
.
304
Особая сложность рассматриваемого направления прокурорской деятельности обусловлена объемом регионального и муниципального нормотворчества. В Уральском федеральном округе в
течение 2,5 лет (за период с 2014 г. по июль 2016 г.) субъектами РФ,
входящими в федеральный округ (Свердловская, Челябинская,
Курганская, Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), было принято 13 511 региональных и
145 406 муниципальных нормативных правовых актов.
Если экстраполировать приведенные темпы работы региональных и местных законодателей на период с 1992 г. по настоящее время, то, по-видимому, количество нормативных документов
регионального и местного значения измеряется шестизначными
цифрами. Вряд ли можно признать изложенное положение адекватным надлежащему правовому регулированию общественных
отношений на территории
федерального округа. Одновременно
имеется немало примеров неурегулированности тех либо иных
отношений, относящихся к ведению региональных и компетенции
местных властей.
Если предположить, что другие федеральные округа и субъекты РФ достигли отмеченных количественных показателей, тогда
в масштабах страны действуют десятки миллионов нормативных
актов регионального и муниципального уровней
1
.
Уместно отметить, что во всех субъектах РФ, входящих в
Уральский округ, предусмотрены специальные процедуры подготовки и принятия правовых актов, установленные региональными
законами
2
.
1
В Кодексе Юстиниана указано следующее: «Тогда как среди всех
дел нельзя найти ничего столь важного, как власть законов, которая
распределяет в порядке божественные и человеческие дела и изгоняет
всяческую несправедливость, мы, однако, обнаружили, что все отрасли
законов, созданные от основания города Рима и идущие от Ромуловых
времен, находятся в таком смятении, что они распространяются беспредельно и не могут быть объяты никакими способностями человеческой
природы» // Дигесты Юстиниана М., Наука, 1984. С. 19.
2
Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 (ред. от
27.02.2015) «О нормативных правовых актах Курганской области»; Закон
Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4—03 (ред. от 07.06.2016)
«О правовых актах Свердловской области»; Закон Тюменской области от
7 марта 2003 г. № 121 (ред. от 23.09.2016) «О порядке подготовки, приня-
305
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов предусмотрены в качестве основополагающих норм в федеральных
законах, определяющих статус региональных и местных органов
власти, а также их нормотворческую компетенцию
1
.
Согласно закону руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации
вправе применять решение в форме указа (постановления) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа, если им был принят нормативный правовой
акт, противоречащий Конституции, федеральным законам и это
обстоятельство было установлено судом, но в течение шести месяцев
с момента вступления в силу судебного акта установленные
противоречия не были устранены.
Совершенно очевидно, что рассмотренная юридическая конструкция непосредственным образом нацелена на обеспечение
единства и определенности действующего законодательства.
С некоторыми изменениями изложенная конструкция предусмотрена и в отношении местной власти. В силу закона полномочия представительного органа муниципального образования
прекращаются
со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его
роспуске. Указанный закон, внесенный руководителем высшего
исполнительного органа субъекта РФ, принимается, если представительный орган муниципального образования в течение трех
месяцев с момента вступления в силу судебного акта не отменил
незаконный правовой акт.
тия и действия нормативных и правовых актов Тюменской области»; Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. № 87—30 (ред. от 06.04.2016)
«О нормативных правовых актах Челябинской области»; Закон ХантыМансийского автономного округа от 25 февраля 2003 г. 14—03 (ред. от
07.09.2016) «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа — Югры»; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа
от 6 апреля 2004 г. № 13—ЗАО (ред. от 24.06.2016) «О правотворчестве»
1
Ст. 3 Федерального Закона от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 03.07.2016 г) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред.
от 03.07.2016 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 38.
306
Необходимо отметить, что приведенные конструкции предусмотрены упомянутыми федеральными законами также в отношении должностей руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ, главы муниципального образования или главы местного самоуправления.
Отсюда вытекает понимание установленного содержания
полномочий прокуроров, осуществляющих надзор за законностью региональных и муниципальных нормативных правовых актов. Практика
прокурорского надзора в Уральском федеральном
округе показывает, что органы государственной власти субъектов
РФ, органы местного самоуправления в большинстве случаев изменяют, дополняют или отменяют свои нормативные правовые
акты по требованиям прокуроров самостоятельно.
На основании заключения прокурора из проекта закона Курганской области «Об инвестиционной политике в Курганской области» были
исключены положения, вводящие ограничения государственной поддержки для тех инвесторов, которые не состоят
на налоговом учете на территории Курганской области. Очевидно,
что указанные меры представляли собой пример «регионального
протекционизма» и находились в явном противоречии с нормами
ст. 8 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное пере
мещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Прокуратура Свердловской области подготовила заключение
по рассматриваемому областному закону № ПЗ-1628 «О внесении
изменений в статью 9 Избирательного кодекса Свердловской области», устанавливающему ограничение права быть избранным
депутатом Законодательного Собрания Свердловской области для
лица, признанного не прошедшим военную службу
по призыву
без законных на то оснований в соответствии с заключением призывной комиссии. Между тем введение указанных новелл не является нормотворческой компетенцией регионального законодателя.
На основании предложений прокурора области были внесены в апреле 2016 г. изменения в закон Тюменской области от 29
декабря 2005 г. № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской
области», предусматривающие альтернативность способов финансирования представительных органов власти муниципальных
-
307
образований, учитывающие правовые позиции Конституционного
Суда РФ
1
.
По инициативе прокурора Ханты-Мансийского автономного
округа — Югры Думой округа принят закон ХМАО—Югры от 27
апреля 2016 г. № 41—03 «О внесении изменений в статью 3 Закона
Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «О поддержке
региональных социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в Ханты-Мансийском
автономном округе — Югре». Согласно указанному закону органы
государственной
власти субъекта РФ вправе оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям,
осуществляющим деятельность по увековечению памяти жертв
политических репрессий, за счет средств регионального бюджета.
Следует отметить, что рассматриваемое полномочие прокурорской деятельности реализуется прокурорами по пяти направлениям (разделам) в форме докладной записки.
Во-первых. Это оценка работы органов государственной вла
сти субъектов РФ по приведению нормативной базы в соответствие с федеральным законодательством.
Во-вторых. Это оценка работы органов местного самоуправления по приведению нормативной базы в соответствие с федеральным законодательством.
В-третьих. Это оценка работы территориальных органов Министерства юстиции РФ по исполнению требований Указа Президента Российской
Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства
РФ от 29 ноября 2000 года № 904 «Об утверждении Положения
о порядке ведения федерального реестра нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации».
В-четвертых. Раздел содержит оценку состояния организации
прокурорского надзора в субъектах Российской Федерации
.
Каждый из четырех разделов должен включать краткие выводы по каждому субъекту РФ, муниципальному образованию с указанием обобщенных данных, характеризующих ситуацию в сфере
регионального и муниципального нормотворчества.
-
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря
2015 г. № 30—П.
308
В-пятых. Этот раздел предусмотрен для предложений по поводу необходимости внесения изменений и дополнений в федеральные законы с соответствующим обоснованием.
Указанные разделы структурированы по содержанию в порядке, предусмотренном указаниями Генеральной прокуратуры
РФ и снабжены необходимыми методическими материалами. Такой подход обеспечивает определенность в работе прокуроров по
сбору, анализу
отношении региональных и местных правовых актов
и применению мер прокурорского реагирования в
1
.
Дважды в год прокуроры в установленном порядке представляют в Генеральную прокуратуру РФ результаты проведенной работы по рассматриваемому направлению.
Первый из приведенных разделов охватывает сведения о количестве принятых нормативных правовых актов, включая число
актов, оспоренных в отчетном периоде прокурорами; информацию о приведении в соответствие с требованиями федерального
законодательства региональных нормативных правовых актов в
различных сферах деятельности (жилищно-коммунального хозяйства, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности,
государственной службы, коррупции, бюджетных, земельных,
лесных отношениях, лицензирования и др.).
Наряду с указанными в первом разделе отражаются сведения
об опротестовании конкретных региональных правовых актах.
Приводятся выявленные положения Ус т ав ов регионов, противоречащие Конституции РФ
и федеральному законодательству, случаи
пробелов нормативной базы субъектов РФ, предусматривающей
реализацию требований федеральных законов.
Если имеются, то отмечаются факты длительного неисполнения вступивших в законную силу судебных актов о признании
незаконными (недействующими) федеральному законодательству
1
Методические рекомендации «О подготовке докладной записки,
предъявляемой в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства во исполнение п. 4 Приказа Генерального
прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации
прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», утвержденные Первым заместителем Генерального прокурора РФ от 27 октября 2007 г.
309
региональные нормативные правовые акты полностью или частично.
Указываются конкретные факты использования прокурорами
права законодательной инициативы. Приводятся примененные
меры прокурорского реагирования (протесты, представления и
др.), а также меры превентивного характера, направленные на недопустимость нарушения федерального законодательства в форме
заключений, содержащих конкретные предложения, замечания в
отношении проектов региональных нормативных правовых актов
Прокурорами рассматривается работа региональных органов власти, связанная с исполнением решений Конституционного
Суда РФ.
Так, по информации прокурора Тюменской области на основании постановления Конституционного Суда РФ от 25 июня
2015 г. № 17—П был отменен Административный регламент предоставления государственной услуги по заключению охотхозяйственных соглашений, утвержденный постановлением губернатора Тюменской
области от 13 февраля 2012 г. № 16.
Прокуроры подготавливают и направляют исполнительным
органам власти регионов Уральского федерального округа заключения по проектам региональных нормативных правовых актов.
Рассматриваются причины и условия, способствующие совершению нарушений федерального законодательства в процессе регионального нормотворчества.
По разделу 2, связанному с оценкой работы органов местного
самоуправления по приведению
нормативной базы в соответствие
с федеральным законодательством, прокурорами определяются
количество принятых правовых актов, сфера правового регулирования, в которых выявлены нарушения, выявляются пробелы
в сфере муниципального нормотворчестве, случаи длительного
неисполнения органами местного самоуправления, вступивших
в законную силу судебных актов о признании противоречащими
федеральному законодательству муниципальных нормативных
актов. Подготавливаются заключения по проектам
муниципальных нормативных правовых актов городскими и районными прокурорами субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный
округ. В течение 2015 г. указанными прокурорами было подготовлено и внесено 2657 заключений на проекты муниципальных
.
310
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]