Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.)
.pdf
Отдел первый. Государственное право
377
поровну) членов распорядительной думы; то же самое имело место
и в Одессе, где каждый разряд избирал трех членов.
Городской голова избирался из всех сословий или разрядов, а не
из старших сословий, как по Положению 1846 г.
Компетенция органов городского управления осталась прежняя,
но степень их власти несколько повысилась. Так, только распорядительная дума находится в непосредственном ведении (в Москве)
или состоит под главным наблюдением (в Одессе) местного начальства. Но даже и она (в Одессе) возведена на равную с губернскими местами степень, в то время как по Положению 1846 г. распорядительная дума относилась к разряду низших мест. Затем представители местного начальства не председательствуют в распорядительной думе, но зато к ним посылаются для подписания журналы
думы по тем делам, кои восходят до рассмотрения губернского начальства.
Таким образом, городовые положения Москвы и Одессы не представляют собой в целом чего-либо нового. И то, и другое были толь-
ко применением или изменением Положения 1846 г., притом, как
справедливо заметил Дитятин, изменения не коснулись самых начал
городового строя; последние остались неприкосновенными: оба новые положения, в сущности, одинаково покоятся на начале сословности, оба проникнуты началом правительственной опеки
1
.
Ã. Сельское управление
Вплоть до Екатерины II законодательство игнорировало сельское управление, и крестьяне по-прежнему управлялись своими старостами, действовавшими на основании обычного права. Конечно,
на сельское управление имели огромное влияние воеводы и губернаторы, а также особые правители, назначавшиеся для управления теми или другими разрядами крестьян. В своих наказах и заявлениях в комиссии 1767 г. крестьяне ходатайствовали об уничтожении правителей и о даровании им самоуправления путем избрания
из своей среды старост и судей. Екатерина II в виде опыта даровала
самоуправление крестьянам Екатеринославского наместничества.
Последние, подобно дворянам и горожанам, составляли крестьянские общества (от 500 до 1000 дворов) с правами юридических лиц,
т. е. могли путем добровольных складок составлять свою казну, владеть недвижимым имуществом и т. п. Органом крестьянского общества являлся сход, избиравший должностных лиц, представлявший о
1
Óêàç. ñî÷. Ò. II. Ñ. 539.
378
Часть вторая. Внутренняя история
своих нуждах губернатору и выслушивавший предложения последнего. Представителем общества был старшина, наблюдавший за сохранением спокойствия и управлявший делами общества, а также
принимавший известные меры в случае эпидемии, эпизоотии, пожаров и т. п. Во главе каждой деревни, входившей в состав общества,
находился сельский староста, обладавший по преимуществу хозяй-
ственными функциями; так, он должен был заботиться об удобрении полей, об исправном содержании скота и т. п. Кроме того, в
каждой деревне должны были быть сельские выборные для раскладки податей и сборщик для сбора последних.
Узаконениями Павла I среди государственных и удельных крестьян была введена волостная организация, а именно: каждая волость
должна была заключать в себе не более трех тысяч душ, и вмещала в
себе определенное число деревень. Во главе волости находилось âî-
лостное правление, состоявшее из волостного головы, старосты и
писаря, избиравшихся на волостном сходе (голова на два года, остальные на год). В каждом селении избирались выборный старшина
и десятские. Обязанности всех этих лиц были административно-судебные, так, они обнародовали законы и распоряжения правительства, принимали меры для обеспечения благочиния и безопасности,
наблюдали за нравственностью, собирали подати, прекращали нищенство, заботились об исправном состоянии мостов и дорог, пеклись о развитии сельского хозяйства, творили суд в мелких делах и
т. п.
С учреждением в 1887 году Министерства государственных имуществ, главным назначением которого являлось попечительство над
государственными крестьянами, сельское управление было преобразовано, хотя волостная организация и осталась. Во главе волости
по-прежнему стояло волостное правление, но состав его был иной, а
именно: членами правления считались волостной голова, заседатели
и волостной писарь. Волостной голова избирался на три года волостным сходом и утверждался в должности управляющим палатой государственных имуществ. Впрочем, по прошествии трех лет голова
мог остаться в должности и на неопределенное время, пока управляющий палатой не признавал нужным избрать на его место другого.
Мало того, министру государственных имуществ было предоставлено право назначать на должность головы благонадежных отставных унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. Таким образом,
выборное начало было сведено к нулю. Заседатели также избирались волостным сходом на три года и утверждались управляющим
палатой государственных имуществ. Напротив, писарь, стоявший во
главе канцелярии волостного правления, назначался окружным на-
Отдел первый. Государственное право
чальником, с утверждения управляющего палатой. Волостное правление ведало массу всевозможных дел как в сфере общественной,
так и в сфере частной жизни крестьян. Так, оно заботилось о водворении добрых нравов, направляло крестьян к благочестивой, беспорочной и трудолюбивой жизни, принимало меры предупреждения против пороков, наблюдало за неоставлением крестьянами земель в запустении, а также за обработкой их, как следует, вообще
поощряло их к производству земледелия, к учреждению садов и к
размножению скота. Наконец, на нем лежали административно-судебные функции.
В состав волости входили отдельные селения, органами которых
являлись сельский сход и сельские выборные власти. Первый состав-
лялся из последних, а также из двух выборных от каждых десяти
дворов. Сход созывался три раза в год: в январе для раскладки
податей и повинностей и для постановки приговоров касательно недоимок, в апреле или мае для распределения полей и в сентябре
или октябре для составления приговоров касательно мирских расходов. Что касается до сельского начальства, то оно состояло из сельского старшины, сельского старосты, нескольких сборщиков податей, смотрителя сельского запасного хлебного магазина и сельского
писаря. Старшина избирался на три года сходом и утверждался управляющим палатой государственных имуществ; впрочем, министр
пользовался правом назначать и на эту должность отставных нижних чинов вышеназванных категорий. Сельский староста также избирался на три года сходом и утверждался управляющим палатой,
но не иначе, как по представлению сельского старшины, волостного
правления и окружного начальника. Тем же порядком избирались и
утверждались в должностях сборщики податей и смотрители запасных магазинов. Наконец, сельские писари назначались окружными
начальниками с утверждения управляющего палатой государственных имуществ. Таким образом, идея правительственной опеки еще в
гораздо большей степени проникала собой законодательство о сельском управлении, чем законодательство о городском управлении, что,
впрочем, и имелось в виду при создании Министерства государственных имуществ.
379
§ 4. Отрасли управления
À. Полиция
В XVIII столетии Россия была в полном смысле этого слова полицейским государством (Polizeistaat), главным образом благодаря
380
Часть вторая. Внутренняя история
реформе Петра I, пересоздавшего древнерусский государственный и
общественный быт по образцу западноевропейских государств. Петр
действовал таким образом не только вследствие своего личного знакомства с западноевропейскими порядками, ревностным поклонником которых он был, но и в силу господства в то время таких политических учений, как теория просвещенного абсолютизма, допускавшая во имя общего блага самую широкую регламентацию всех
сторон жизни со стороны государственной власти. Таким образом,
полицейское государство, как единственно возможная панацея против всякого зла и как необходимое условие всяческого благосостояния (духовного и материального), господствовало в то время и на
практике, и в теории. После реформы Россия вполне приблизилась к
типу полицейского государства, в силу чего у нас, как и на Западе,
стало практиковаться самое широкое вмешательство правительства
в частную жизнь подданного. Так, указами воспрещалось ношение
бород, указами предписывался особый покрой платья и определялось количество лошадей в экипажах, указами же повелевалось употребление определенных орудий для возделывания земли, материала
для обуви и для постройки домов и т. п.
Наблюдение за исполнением всех этих предписаний было возложено отчасти на общеадминистративные власти (губернаторы, воеводы, земские комиссары и магистраты), отчасти на специальные
полицейские учреждения. Уже Петр вполне сознавал, что полиция
имеет свое особливое состояние, являясь душою гражданства и всех
добрых порядков, а также фундаментальным подпором человеческой безопасности и удобности
1
и поэтому должна отправляться особыми должностными лицами. Однако подобное сознание явилось
не сразу, и вначале полицейские функции были возложены на общеадминистративные учреждения (в уезде). Так, уездную или земскую полицию ведали губернаторы и в особенности воеводы и земские комиссары. По воеводскому наказу 1719 года воевода должен
был заботиться об охране прав и безопасности местных жителей,
преследовать гулящих людей и нищих, наблюдать за поведением
помещиков и за отношением их к крестьянам, заботиться об исправности дорог, блюсти правильность мер, весов и монеты и оказывать
всяческое содействие развитию местной торговли и промышленнос-
1
Главы II и Х регламента Главному магистрату. Это определение вполне совпадает со сделанным значительно позднее, а именно в 1765 г., немецким публицистом
Зонненфельсом, который говорил, что полиция имеет предметом публичное благосостояние, заключающееся в безопасности и удобстве жизни (см.: Тарасов. История русской полиции и отношения ее к юстиции. Юрид. вестн. 1884. Кн. 2. С. 183).
Отдел первый. Государственное право
381
ти. Эти функции воевода разделял с земскими комиссарами, которые, на основании данной им инструкции (также в 1719 году), должны были, между прочим, наблюдать за исправностью и безопасностью путей сообщения и постоялых дворов, преследовать беглых и
разбойников и заботиться о нравственности и религиозности обывателей (...чтоб подданные при всех случаях к страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям и к подданнейшей верности его императорского величества обучены и наставлены были). Высший надзор за деятельностью воевод и комиссаров, как сказано было, принадлежал губернаторам. В
городах полицейские функции входили в состав компетенции магистратов, так, Главный магистрат, согласно своему регламенту, должен был во всех городах добрую полицию учредить и, кроме того,
ежели усмотрит что полезное к установлению полиции или добрых
гражданских порядков к поправлению, и о том надлежит новые
уставы сочинить. Мы уже говорили, что вышло на практике из этих
предписаний регламента Главному магистрату (см. выше).
Первоначально полиция, как особая отрасль управления, для заведования которой необходимы специальные органы, учреждается
в Петербурге на основании указа 1718 года. Согласно с ним во главе
петербургской полиции поставлен генерал-полицеймейстер, при котором имеется особая канцелярия; низшими органами по-прежнему
продолжают быть старосты для целой улицы и десятские для
десяти домов, избираемые торгово-промышленным классом из своей среды. Четыре года спустя, по примеру Петербурга, учреждается
должность обер-полицеймейстера в Москве и полицеймейстеров в
остальных городах (впрочем, последние были учреждены далеко не
везде). Особенность этой реформы заключалась в том, что петербургский генерал-полицеймейстер являлся не только местной должностью, но был поставлен во главе всей полиции в России, что, между прочим, видно из факта депенденции от него московского оберполицеймейстера
1
. Функции последних определяются в их инструкциях и заключается в следующем. Прежде всего, на них возложены
известные обязанности в области строительной полиции; так, они
должны были смотреть, дабы все строение регулярно построено
1
К установлению этой зависимости от начальника петербургской полиции полицейских органов остальной России правительство возвращалось неоднократно и
впоследствии. Так, в 1732 г. петербургскому генерал-полицеймейстеру была поручена дирекция над всеми полициями в государстве, а в 1762 г. только что учрежденному московскому генерал-полицеймейстеру предписывалось находиться в ведомстве петербургского.
382
Часть вторая. Внутренняя история
печи, камели и трубы печные были б по указу чтобы улицы и переулки были ровны и изрядны, и никакое бы строение за линию или
из линии не строилось. В московской инструкции весьма подробно
говорится о городских постройках каменных и деревянных, причем
те или другие допускаются лишь в известных частях города; затем
определяется характер постройки домов и предписывается крыть их
непременно гонтом или черепицей и буде можно смыкать в одну
стену, для чего при постройке зданий, не имеющих с обеих сторон
соседей, в наружных стенах оставлять, выставляя из стен кирпичи
впредь до смычки, дабы соседи к стенам примкнуть стену своих палат свободно могли; наконец, подробно описывается способ устройства печей, причем определяется размер печных труб и воспрещается строить курные избы. Кроме строительной полиции, полицеймейстерам принадлежали известные функции и в области санитарной полиции, так, они должны были смотреть, чтобы улицы, переулки, рынки, ряды и мосты в чистоте содержались, а наипаче
хранить, чтобы берега реки и протоков были крепко укреплены, и
чтоб на реку зимою сор не возили, а летом не бросали, также протоки и каналы сором не засыпали; в особенности же инструкция обращала внимание на то, чтоб отнюдь нездорового какого харчу не
продавалось. Наконец, на полицеймейстеров были возложены обязанности и в области полиции нравов, так, они должны были заявлять обо всех подозрительных домах, шинках, картежной игре и
других похабствах и все велеть досматривать, дабы все таковые
мерзости, отчего всякое зло и лихо происходит, были ниспровергнуты; в московской инструкции предписывается еще ловить винных
баб и девок и отдавать на прядильные дворы и к прочим мануфактурным делам.
После смерти Петра, как известно, во всех городах, кроме столиц, были снова введены воеводы, но под надзором губернаторов,
причем полицейские функции оказались переданными им. Однако,
как об этом свидетельствуют многие факты, воеводы в роли полицейской должности оказались вполне несостоятельными, и русские
города в первой половине XVIII столетия, в смысле безопасности и
благосостояния находились в невозможных условиях. Покойный
Дитятин собрал немало фактов, иллюстрирующих это положение
1
Приведем некоторые из них. Так, сама императрица Анна Иоанновна должна была констатировать, что даже в Петербурге по улицам
мертвечина валяется и во множестве встречаются нищие преста-
.
1
См.: Устройство и управление городов в России. Т. I.
Отдел первый. Государственное право
383
релые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения; в Москве
же, как это видно из одного доклада генерал-прокурора от 1752 года,
в Китай-городе пустые лавки в иконном ряду оказались заваленными навозом и грязью, которые свозились туда с улиц, причем эти
импровизированные склады нечистот издавали удушающее зловоние. Мало того, даже в самом Кремле площадь перед коллегиями
была затоплена невылазной грязью, а площадки у входов в соборы
целыми горами щепок, кирпичей и другого мусора. Если в таком
положении находились столицы, то можно себе представить, что
было в провинции. И действительно, в Астрахани, например, по словам принца Гессен-Гомбурского, повсюду распространен самый
вредный и язвительный смрад от несоблюдения чистоты; в других
городах разбои происходят даже днем, причем разбойники нападают правильно организованными шайками. Сам Сенат должен был
констатировать в одном из донесений императрице Елизавете Петровне, что полиция имеет весьма слабое и нерадетельное смотрение, и что все, порученное ей, упущено, так, караулы содержатся
весьма слабо, и во многих местах происходят воровство и драка; в
жилье стреляют из ружей, и чистоты почти никакой нет. Ввиду подобного положения вещей вопрос об организации специальной полиции постоянно озабочивал правительство в XVIII столетии, и оно
рядом многочисленных указов то создавало, то упраздняло разные
полицейские должности, причем круг их обязанностей постоянно
видоизменялся или в форме новых определений задач полиции вообще, или в форме частных определений отдельных функций полиции, пока, наконец, при Екатерине II этот вопрос не получил своего
окончательного решения
1
.
Еще в Наказе Екатерина II посвятила целую главу благочинию,
называемому инако полицией (XXI). Под ней (говорит императрица) часто понимают вообще порядок в государстве. Но это неправильно, так как полиция есть такого рода установление, попечению
которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния
в обществе. Ввиду же того, что полиции (как думает императрица)
приходится быть постоянно занятой подробностями и мелочами и,
кроме того, действия ее должны быть скоры, то она должна руководствоваться не столько законами, сколько уставами, т. е. административными распоряжениями. Вот почему Наказ, говоря о полицейских правонарушениях, называет их нарушениями установленного
благочиния, противополагая великим нарушениям закона, т. е.
1
Подробности см. у Тарасова. Указ. ст. в Юрид. вестн. 1884. Кн. 2.
384
Часть вторая. Внутренняя история
преступлениям. Полиция делится по Наказу на два вида: на полицию городскую и на полицию земскую, но в чем выражается их различие, об этом Наказ умалчивает. Функции полиции состоят в следующем: 1) в недозволении ничего такого, что может служить нарушением порядка отправления богослужения и совершения всяких
церковных обрядов; 2) в охранении целомудрия нравов, вследствие
чего полиция должна принимать меры к стеснению роскоши, к уничтожению пьянства, к пресечению запрещенных игр и разврата и
т. п.; 3) в принятии санитарных мер, состоящих в сохранении безвредности воздуха, в надзоре за чистотой улиц, рек и т. п., в надзоре
за качеством съестных припасов и, наконец, в борьбе с болезнями;
4) в наблюдении за хорошим состоянием хлебов, скота, лугов для
пастбищ, рыбных ловель и т. п.; 5) в предупреждении опасностей со
стороны зданий, в надзоре за архитекторами и рабочими, от которых твердость зданий зависит, в хорошем содержании мостовых, в
украшении городов, в охране свободного прохода и проезда по улицам и т. п.; 6) в принятии мер, охраняющих народное спокойствие, а
именно: в предупреждении пожаров, в борьбе с бродягами и беспаспортными, в запрещении ношения оружия, в недозволении сходбищ
и собраний, равно как разноски и распространения возмутительных
прокламаций и поносительных писем; 7) в установлении правильных весов и мер; 8) в надзоре за слугами и рабочими и 9) в борьбе с
нищенством. Из изложения функций полиции следует (говорит Наказ), что там, где пределы власти полицейской кончаются, начинается власть гражданского правосудия, например, полиция берет под
стражу преступника, она делает ему допрос, однако, производство
дела его передает тому судебному месту, к которому оно принадлежит. Полиция не может налагать тяжких наказаний; довольно для
обуздания особ и содержания в порядке дел, ей порученных, чтоб ее
наказания состояли в исправлениях, пенях денежных и других наказаниях, наносящих стыд и поношение на поступающих худо и бесчинно и удерживающих в почтении сию часть правительства и в повиновении оному всех прочих граждан.
Для достижения этих целей Учреждением о губерниях 1775 года
и Уставом благочиния 1782 года были созданы особые полицейские
должности, существовавшие до последнего времени
1
. В уезде поли-
1
Впрочем, как было сказано выше, полицейские функции в то же время принадлежали и общеадминистративным учреждениям, а именно: генерал-губернатору, губернатору, губернскому правлению, приказу общественного призрения и даже
прокурорам.
Отдел первый. Государственное право
385
цейские функции перешли к нижнему земскому суду и к капитануисправнику, под надзором губернатора и губернского правления, в
городе к городничему и (с 1782 года) к управе благочиния (в столицах вместо городничих были обер-полицеймейстеры и в городах с
гарнизонами коменданты). Учреждение о губерниях только в общих чертах определяет функции полиции. Так, она должна заботиться
о безопасности города и о хорошем состоянии последнего в санитарном отношении, равно как о прокормлении нищих и убогих,
смотреть и иметь попечение над казенными заведениями, наблюдать за мерами и весами, блюсти добронравие и порядок и вообще
смотреть за тем, чтоб предписанное законами полезное исполняемо и сохраняемо было. С этой целью, например, городничий долженствует поощрять обывателей не токмо ко всякому роду дозволенного трудолюбия, рукоделия и промысла, но и вообще всех людей, в городе живущих, к добронравию, человеколюбию и порядочному житию.
Уставом благочиния 1782 года при полицеймейстере и городничем был создан особый орган управа благочиния, состав которой
отчасти являлся чиновным, отчасти выборным. Чиновный элемент
представлялся полицеймейстером или городничим и двумя приставами уголовных и гражданских дел, выборный двумя ратманами, избиравшимися городским собранием. Затем город делился на
части и кварталы, во главе которых были поставлены частные приставы, квартальные надзиратели и квартальные поручики (последние
избирались горожанами из своей среды на три года, причем управа
благочиния старших из них назначала квартальными надзирателями). Для руководства в своей деятельности управа получила особый
наказ, содержащий в себе немало нравственных сентенций, выраженных в афоризмах вроде следующих: не чини ближнему, чего
сам терпеть не можешь, дай хлеба не имеющему, напой жаждущего, протяни руку помощи падающему, блажен, кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее и т. п.
Согласно наказу, на управу возлагались следующие обязанности.
Прежде всего она должна была заботиться о благоустройстве и благообразии города. Так, ей предписывалось иметь несколько подрядчиков для мощения и чистки улиц и мостов, а также для свозки из
города нечистот, равно как для содержания и зажигания фонарей.
Кроме того, она через квартальных надзирателей должна была иметь
попечение о восстановлении строений, падающих или опасных
равно стараться о выстройке пустопорожних мест в улицах. Затем
ей принадлежали известные функции в области полиции нравов. Так,
386
Часть вторая. Внутренняя история
она должна была иметь попечение, чтоб все и всякий оставался в
законопредписанном порядке, чтоб молодые и младшие почитали
старых и старших, и чтоб слуги и служанки повиновались хозяевам
и хозяйкам во всяком добре. Затем на управу возлагалось бдение,
дабы всяк к церкви Божией почтителен был и пребывал в ней во
время службы со страхом в молчании, в тишине и во всяком почтении. Наконец, управа должна была не дозволять в городе гражданину учинять новизну в том, на что узаконение есть; всякую же новизну, узаконению противную, пресекать в самом начале. Кроме
того, она надзирала за обществами, товариществами, лотереями, общественными играми и забавами, театральными представлениями
и т. п. Одновременно с этим управа должна была вести борьбу с
расколом и наблюдать за семейными отношениями. Ввиду подобных функций Устав предъявляет известные требования к членам полиции, а именно, последние обязательно должны обладать следующими качествами и добродетелями: здравым рассудком, человеколюбием, усердием к общему добру, честностью, бескорыстием, беспорочностью поведения, доброхотством к людям и прилежанием к
должности.
При Александре I (в 1810 г.) было учреждено особое Министерство полиции, ведавшее, в качестве центрального учреждения, полицию во всем государстве
1
. Функции его были двух категорий, а
именно: дела полиции предохранительной, как-то: дела медицинские и карантинные, дела по продовольствию, безопасность путей
сообщения, цензура и дела приказов общественного призрения, и
исполнительной, напр., сбор недоимок, приведение в исполнение
судебных приговоров, организация внутренней стражи и т. п.
2
Впоследствии (в 1819 г.) это министерство вошло в состав Министерства внутренних дел, которое через посредство департамента полиции
исполнительной стало центральным учреждением в полицейском отношении. При Николае I был издан закон 3 июня 1837 года, касающийся уездной полиции, преобразовавший состав земского суда
и учредивший особую должность становых приставов. Земский суд,
называвшийся теперь без эпитета нижний, состоял по закону
1837 г. из исправника (председателя), одного непременного заседа-
1
До этого же времени высшее заведование полицией сосредоточивалось в Министерстве внутренних дел, причем с 1806 г. в департаменте внутренних дел названного министерства. Кроме того, с 1804 г. ведение части полицейской было
также функцией и первого департамента Сената.
2
В 1811 г. Министерство полиции было разделено на три департамента: хозяйственный, исполнительный и медицинский. Кроме того, в состав его вошли медицинский совет и канцелярия министра.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]