Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.)
.pdf
Отдел первый. Государственное право
367
ления, должен быть отнесен и факт исчезновения некоторых городских учреждений, продолжавших, однако, считаться не отмененными в законодательном порядке. Так, по сведениям Министерства
внутренних дел от 1867 г., оказалось, что во многих городах городские учреждения вовсе не существуют, а делами их ведает городская полиция, вследствие чего министерство было вынуждено восстановить исчезнувшие учреждения, циркуляр министра по этому
поводу крайне характеристичен. Сосредоточение в полицейских
учреждениях, читаем в нем, дел общественного управления и
хозяйства, с одной стороны, не соответствует коренному закону (sic!),
предписывающему дела подобного рода ведать городским общественным управлениям, а с другой не может не отражаться неблагоприятно не только на делах подобного рода, но и на всякой вообще деятельности полиции в данной местности. Вследствие сего министр внутренних дел признает необходимым восстановить повсеместно действие ст. 4429 общ. учр. гор. общ. упр.!.. Затем, нередко
имел место следующий факт: исчезало или совершенно подвергалось модификации одно из городских учреждений. Так, в первой
половине XIX столетия повсюду исчезла общая дума. В Петербурге
же она настолько модифицировалась, что перестала иметь что-либо
общее с общей думой Жалованной грамоты. Так, по словам одного
из петербургских губернаторов (1843 года), в распоряжении шестигласной думы состояло 38 гласных, избираемых из купцов, мещан
и ремесленников на три года для составления общей городской
думы. Названные гласные исполняли всякие поручения шестигласной думы, а именно: четверо из них назначались для сбора
1
/2% денег, двое для сбора с судов, проходящих через мосты, один для
наблюдения за торговлей иногородних купцов и т. д. Итак, общая
дума превратилась в исполнительный орган шестигласной!.. Точно
так же нигде не существовало депутатских собраний, а в силу этого
нигде не было и обывательских книг. Мало того, иногда возникали
новые учреждения, никаким законом не предусмотренные, однако
существовавшие в течение нескольких десятков лет. Для примера
приведем дом гражданского общества в Москве, существовавший,
по словам одного официального акта, с давнего времени и по уважению давнего существования, ведавший сборы податей и повинностей с купцов и мещан, равно как и общественные складки на известные расходы. По сведениям Министерства внутренних дел, упомянутый дом существовал еще до 1805 года и заведовал делами
общественными, гражданскими и купеческими, причем в состав его
входили особые поверенные, избиравшиеся на три года именитыми гражданами, купцами и мещанами.
368
Часть вторая. Внутренняя история
Деятельность органов городского управления также не отличалась успешностью. По словам одного официального акта, в области
городского управления царствовали нераспорядительность, неправильность и медленность в делопроизводстве. Сметы составлялись
совершенно неправильно, так как в них вносились несуществующие
доходы и расходы, а существующие не вносились. Самые сметы представлялись донельзя неаккуратно. Так, в 1848 году в некоторых городах были представлены сметы за 18281829 гг. и за 1835 г. Какие
бы то ни было документы, например, протоколы заседаний, канцелярские книги и т. п., не существовали. В делопроизводстве господствовали канцелярии и секретари, самые же присутствия не имели
никакого значения. Вот что, например, имело место, по словам одного из петербургских губернаторов, в Петербургской думе в 1843
году: определенного законом полного присутствия думы не существует, потому что члены думы ежедневно в неприсутствии, между
прочим, для исполнения различных поручений начальства: если же
появляются в думу, то подписывают бумаги, не читая их, отсюда
полное разрушение всякой подчиненности со стороны секретаря и
канцелярии. Точно так же, по словам д. ст. сов. Игнатьева, в Москве дума давно утратила свой коллегиальный характер и приняла
вид какой-то канцелярии, ни мало не заботясь о городских интересах; члены думы собираются не для рассуждения о делах, но для
подписывания их, уже решенных канцеляриею. В результате такого порядка вещей получалась большая проволочка времени, и некоторые дела по нескольку лет оставались нерешенными. Другим результатом описанного ведения городского хозяйства была ничтожность доходов, несмотря на существование в больших размерах городского имущества. Последнее, по словам официальных памятников, расхищалось систематически. Так, в одном городе многие
мещане поселились на городских землях самовольно, ничего не платя за пользование ими в городскую казну; в других городах при
раздаче участков городской земли царствовал полный произвол, как
относительно величины участка, так и платы за него. Общественные сооружения находились в некоторых местах в полном почти разрушении, а городские здания в ужасном виде. Думы не имели понятия о городской собственности и часто, для решения вопроса, принадлежит ли данный участок земли городу или частному лицу, созывают соседей и решают вопрос большинством голосов.
Немудрено, что ввиду изложенного состояния городского управления правительство не раз возбуждало вопрос о реформе последнего. До нас дошло немало проектов городского устройства, начиная с
1821 года. Из них более важны проекты 1827 и 1842 гг., составлен-
Отдел первый. Государственное право
369
ные в Министерстве внутренних дел. Отличительной чертой первого проекта являлось всесословное начало, положенное в его основу.
Так, в состав городского общества, по проекту, должны были войти
все сословия, причем избирательные собрания происходили не по
сословиям, а по частям города и состояли из лиц, владеющих недвижимой собственностью, стоимость которой не была ниже 8000 рублей, или записанных в гильдии. Каждое избирательное собрание избирало пять депутатов в городское собрание, являвшееся высшей
дирекцией градского управления и созывавшееся для решения особенных случаев. Собрание избирало гласных думы, в руках которой сосредоточивалось постоянное и непрерывное управление городскими делами. Число гласных равнялось десяти: четверо из дворян (причем двое из них считались пожизненными), трое из купечества и трое из мещан и цеховых. Таким образом, при определении
состава думы проект отступил от всесловного начала. Однако допущение в состав городского общества дворянства вызвало протест
против проекта со стороны купечества, выразителем которого, между прочим, явился московский городской голова. С точки зрения
последнего, проект заключал в себе ясное подавление прав купеческого сословия, могущее повести ко всякого рода беспорядкам и
замешательству, тем более противное законам, что оно противно разуму и естественному порядку вещей, так как доколе существует разделение народа на различные состояния с разными правами, до тех
пор нет причины изменять состава городского общества. Еще более был энергичен протест петербургского городского головы. По
его мнению, состав думы (по проекту) это небывалое соединение разнородных и противоположных сословий буквальное копирование с палаты депутатов во Франции, соединение в высшей степени вредное у нас, как по степени образованности низших классов
людей, так и потому, что дворяне в том случае возьмут перевес, и
получится дворянское общество или анархия, не свойственная нашему народному духу Любопытно, что и дворяне отнеслись отрицательно к проекту, признав в лице московского предводителя,
что каждая черта закона, положенного в основание ныне действующей думы (т. е. по Жалованной грамоте), совершенно согласна с естественным, столь справедливым и правильным правом: рассуждать
о коммерции купцу, о поместье помещику. А между тем, как известно, Жалованная грамота допускала и дворян к участию в городском
управлении, которые в качестве настоящих городских обывателей
имели полное право считаться в числе граждан и даже быть записанными в одну из частей обывательской книги. Очевидно, на практике
этого не было, чем и объясняется протест купечества и дворянства
370
Часть вторая. Внутренняя история
против проекта 1827 г. Последний, по всей вероятности, вследствие
названного протеста не был утвержден Государственным Советом и
не получил законодательной санкции.
Второй проект (1842 г.), касающийся только Петербурга, получил силу закона в 1846 г. и был издан в форме Положения об общественном управлении Петербурга
1
. Согласно названному Положению петербургское городское общество должно было состоять из
пяти сословий: 1) потомственных дворян, владеющих в пределах города недвижимой собственностью, 2) личных дворян, почетных граждан и разночинцев, также владеющих недвижимой собственностью,
3) купцов всех гильдий, 4) мещан и 5) цеховых. Сравнивая состав
городского общества по Жалованной грамоте с составом по Положению 1846 г., мы должны признать, что последнее значительно суживает понятие общества, исключая из него настоящих городских
обывателей, которыми могли быть не только дворяне и разночинцы,
но и члены других сословий, напр., духовные лица, крестьяне и т. п.,
а также именитых граждан (далеко не соответствующих почетным
гражданам) и иностранных и иногородних купцов. Органом городского общества, по Положению, являлась общая дума. Выборы в нее
происходили следующим образом. Участие в них принадлежало членам названных пяти сословий, при достижении ими 21 года, владении собственностью, приносящей ежегодного дохода не менее
100 р., и записи их в городскую обывательскую книгу в течение двух
лет. Выборы происходили в пяти избирательных собраниях (по числу сословий); впрочем, в случае многочисленности избирателей каждое сословие имело право организовать собрания по частям города
(исключение составляли цеховые, которые в данном случае избирали по ремеслам). С 1862 г. были введены двухстепенные выборы, а
именно, сперва избирались выборщики, которые из своей среды (также по сословиям) избирали гласных. Для избрания в последние требовался 25-летний возраст. Число гласных определялось от каждого
сословия в размере 100150; иначе говоря, в думе их могло быть от
500 до 750. Столь огромное число гласных заставило петербургского генерал-губернатора Игнатьева в записке, поданной на высочайшее имя в 1859 г., высказаться за необходимость его ограничения.
Ни одно государство, писал Игнатьев, не допускает столь широкого представительства даже при конституционных правлениях.
По мнению Игнатьева, нет никакой соразмерности в основе городского представительства с дворянским, где право голоса при-
1
Инициатором и автором его был известный Н. А. Милютин (см.: Шумахер.
Поздние воспоминания в Вестн. Европы. 1899. Кн. III).
Отдел первый. Государственное право
371
надлежит только имеющему 100 душ или 3000 десятин земли. Ввиду
этих соображений, для самой пользы дела, для выгод самих городских сословий, не следует допускать такого огромного количества
гласных. Другого рода соображения, заставляющие автора записки
высказаться за необходимость уменьшения количества гласных, носят чисто политическую окраску. Сущность их сводится к следующему: столь быстрый и резкий переход от административной централизации к представительному самоуправлению, в самых обширных размерах допускаемому, при нынешнем направлении умов, может быть существенно вреден и несовместим с коренными началами
самодержавного правления. Результатом записки генерала Игнатьева было издание закона 1862 г., который, между прочим, ограничил
число гласных 250, по 50 от каждого сословия.
Гласные, заседая в думе, не смешивались между собой, так как
заседали по отделениям (каждое сословие составляло одно отделение) и под председательством сословных старшин, избираемых отделениями. Только в виде исключения, для важнейших общественных дел и не иначе, как с разрешения генерал-губернатора, созывалось общее собрание всей думы под председательством городского
головы, назначаемого государем из двух кандидатов, избранных думой обязательно из почетнейших лиц, принадлежащих к одному
из следующих сословий: дворянам, почетным гражданам и купцам
первой гильдии, притом при достижении ими 30 лет и при обладании в пределах города недвижимой собственностью, стоимостью в
15 000 руб. До 1862 г. голова избирался на шесть лет, с этого же
времени только на четыре. Дела решались в думе большинством голосов по всем отделениям вообще, а не в каждом в отдельности, но
только в том случае, если дело касалось всех городских сословий;
если же оно имело отношение только до одного сословия, то и решалось последним, считаясь в то же время как бы решением всей думы.
В первом случае баллотировка происходила сперва в двух первых
отделениях (дворян и почетных граждан), называвшихся старшими. Затем результат ее, т. е. мнения большинства и меньшинства (в
обоих отделениях) вносились в младшие отделения для баллотировки. Если же последние их отвергали, то им разрешалось приступать
к суждению дела на общем основании, т. е. обсуждать его по существу. Результатом такого голосования было сильное давление старших отделений на решения младших, сведшееся на практике к решению всех дел одними дворянами и подписанию названных решений членами всех остальных сословий.
При думе имелась своя канцелярия, во главе которой находился
городской секретарь, назначаемый генерал-губернатором из двух
372
Часть вторая. Внутренняя история
кандидатов, избираемых думой. Канцелярия, со своей стороны, оказывала сильное влияние на решения думы.
Рядом с общей думой существовала распорядительная дума, в
состав которой входили 12 гласных и один член от короны. Сословия представлялись в распорядительной думе крайне неравномерно,
а именно: первые два сословия избирали 6 гласных (по три от сословия), купцы первой гильдии избирали двух, купцы остальных гильдий, мещане и ремесленники по одному. Избрание происходило
на три года. Член от короны наблюдал за правильностью канцелярского порядка и счетоводства и за отчетностью вообще, а также за
успешным движением дел в думе. До 1862 г. гласные распорядительной думы избирались по отделениям общей думы, но из всех
членов городского общества (не только из гласных), обладающих
избирательными правами. С 1862 года выборы стали производиться
не по отделениям, но собранием выборщиков, в свою очередь избираемых на избирательных собраниях.
Отношения обеих дум друг к другу были крайне неопределенны.
Так, распорядительная дума имела право не исполнять приговоров
общей думы, в случае своего разномыслия или несогласия с ними.
Положение определяет два исхода подобного конфликта между думами, но оба крайне неопределенного характера, а именно, распорядительная дума или предлагает о причинах своего несогласия, чрез
городского голову, на рассуждение общей думы, или представляет о
том начальнику губернии, который, если не успеет согласить происшедшего между думами разногласия, вносит дело на разрешение генерал-губернатора. Отношения между думами получили более определенный характер по закону 1862 года. Согласно с ним общая
дума не делает от себя непосредственно никаких распоряжений; она
ограничивается только составлением общественных приговоров, которые и передает в распорядительную думу для надлежащего с ее
стороны положения или представления начальству, если по существующим узаконениям разрешение оного необходимо. В случае каких-либо затруднений, при исполнении приговора, распорядительная дума сообщает о том общей думе, но если последняя не признает
нужным изменить свой приговор, то оный получает дальнейший ход
в установленном порядке.
Председателем распорядительной думы является городской голова, в качестве начальника всего общественного управления и главного уполномоченного всего городского общества.
Наконец, последним городским учреждением было депутатское
собрание для ведения обывательской книги. До 1862 г. члены его
избирались общей думой, после же этого года собранием выборщи-
Отдел первый. Государственное право
373
ков, причем каждое сословие избирало по пяти человек. Председателем собрания был также городской голова.
Переходим к рассмотрению компетенции городских учреждений
и начнем с общей думы. Главное назначение последней заключалось в производстве выборов по городскому общественному управлению, что продолжалось до издания закона 1862 г., когда выборы
стали производиться в собраниях выборщиков. Другая функция общей думы заключалась в постановке приговоров, касающихся представления правительству о нуждах общественных. Наконец, третьей функцией было рассмотрение предложений начальства и приходно-расходной росписи. Фактически общая дума имела самое ничтожное значение и в промежуток времени от 1846 по 1860 год собиралась только 17 раз, главным образом для производства выборов и
по каким-либо чрезвычайным или же торжественным случаям. Напротив, функции распорядительной думы были весьма разнообразны. Так, прежде всего она ведала общественные дела, т. е. дела,
касающиеся выборов, собраний и вообще должностных лиц торгово-промышленного класса, вела купеческую Бархатную книгу и списки почетных граждан, заведовала записью в городские сословия лиц
других сословий, управляла гильдиями, цехами и т. п.
1
Затем, в состав ее компетенции входило ведение городского хозяйства как в
отношении доходов, так и в отношении расходов. Источниками первых являлись доходы с общественной собственности и сборы. Собственность, как движимая, так и недвижимая, могла эксплуатироваться всякими способами, например, отдачей внаем, учреждением
общественных банков и т. п. Что касается сборов, то их было несколько, а именно: 1) личный, взимаемый при записке обывателей в
городскую думу; 2) с недвижимого имущества, например, оценочный
(до 1861 года основанием его являлась не доходность, но стоимость
имущества, напротив, с 1861 года основанием его стал чистый доход, причем оценка имущества производилась особыми комиссиями
из членов всех сословий); 3) за право производства торговли и промыслов, причем промысловые сборы могли быть с промысла и с личного труда (первые взимались с торговцев и с ремесленников, как
хозяев известных заведений, вторые с рабочих). Расходы могли
быть двух категорий, общественно-городские и общественно-государственные. К первым относились, например, расходы на содержание общественных учреждений и должностных лиц (определенное
жалованье за службу по городским выборам было впервые введено
1
Таким образом, под общественными делами, в сущности, понимались со-
словные дела.
374
Часть вторая. Внутренняя история
Положением 1846 года), на внешнее благоустройство и благосостояние города, на цели безопасности, например, на содержание полиции и пожарной команды и т. п. Ко вторым должны быть отнесены
расходы на содержание и ремонт тюрем, казарм и т. п. Наконец, в
состав компетенции распорядительной думы входили дела по торговой полиции и так называемые казенные дела. К первым относились: наблюдение за исполнением правил и предписаний касательно торговли и выдача патентов и свидетельств на производство последней; ко вторым: раскладка и сбор государственных податей.
Степень власти органов городского управления по Положению
1846 года была самая ничтожная, так как все постановления названного памятника по-прежнему проникнуты началами правительственной опеки. Так, думы были лишены всякой самостоятельности в определении объема и вообще в установлении доходов и расходов, потому что в годовые росписи, согласно Положению, должны были
вноситься доходы и расходы лишь в том самом количестве, в каком
они определены высочайше конфирмованными положениями, штатами, расписаниями или особыми высочайшими повелениями. Само
составление росписи происходило под сильным давлением администрации, а именно, по составлении ее распорядительной думой она
вносилась на обсуждение общей думы, затем вторично рассматривалась распорядительной думой, но уже под председательством гражданского губернатора; после этого вносилась для дальнейшего распоряжения на рассмотрение к генерал-губернатору и обсуждалась
им в особом комитете, составленном из губернатора, обер-полицеймейстера, городского головы и 15 выборных по три от каждого
сословия; из комитета она поступила к министру внутренних дел,
затем в Государственный Совет и, наконец, на высочайшее утверждение; приводилась же в исполнение не иначе, как по указу Сената.
Таким образом, роспись должна была быть буквально исполнена, и
всякое отступление от нее, без разрешения правительства, рассматривалось как противозаконное деяние. Что органы городского управления находились в подопечном положении у администрации, об
этом свидетельствует также и факт присутствия в распорядительной
думе члена от короны, обязанного наблюдать за успешным движением дел в думе. Наконец, на основании закона 1858 года общественное управление Петербурга было признано состоящим под
главным наблюдением и ведением генерал-губернатора.
Введение Положения 1846 года в Петербурге побудило в 1859
году московское дворянство ходатайствовать перед правительством
о распространении его действия и на Москву. Тогда же и о том же
ходатайствовал новороссийский генерал-губернатор граф Строганов
Отдел первый. Государственное право
375
относительно Одессы, мотивируя свое ходатайство тем, что Одесса
занимает первое место после столиц по своему торговому положению и по сложности городского хозяйства. Правительство вняло
этим ходатайствам и поручило двум комитетам (один в Москве, другой в Одессе) под председательством генерал-губернаторов выработать проекты преобразования городского устройства и управления Москвы и Одессы на началах Положения 1846 года. Названные
проекты, по составлении их в комитетах, поступили в Государственный Совет и были им утверждены: московский в 1862 году, одесский в 1863 году. В 1863 году они получили свое практическое
осуществление.
Как в Москве, так и в Одессе Положение 1846 года было значительно модифицировано; на эти-то модификации мы теперь и укажем. Так, в состав московского городского общества, разделенного
также на пять сословий, были отнесены еще (ко второму сословию)
иностранцы и других званий лица, не принадлежащие к купеческому и к городским податным сословиям, чем понятие городского
общества значительно расширялось. Одесское городское общество,
в отличие от петербургского и московского, делилось только на три
разряда, а именно: 1) все владельцы недвижимой собственности в
пределах города, какого бы звания и происхождения ни были, не
записанные в число местных купцов и мещан, 2) купцы и 3) мещане. Иначе говоря, первый разряд не представлял собой сословной
группы, но, по примеру Жалованной грамоты 1785 года, обнимал
собой лиц, обладающих определенным имущественным цензом.
Мотивами названного постановления послужили следующие соображения, изложенные в объяснительной записке графа Строганова,
представленной им в Государственный Совет: допущение всех лиц,
владеющих недвижимой собственностью, к участию в городском
управлении в высшей степени справедливо, так как недвижимая
собственность самая прочная основа обывательства; кроме того,
владельцы этой собственности приносят городу наибольший доход.
Ввиду этого крайне несправедливо делить владельцев на сословные
группы и одних допускать к участию в городском управлении, а других нет.
Что касается до активного и пассивного ценза при избрании гласных, то он остался тем же, что и по Положению 1846 года. Однако в
проектах, составленных комитетами, он был значительно повышен.
Это повышение вызвало возражение со стороны министра внутренних дел. Многочисленность недостаточных мещан и ремесленников,
говорил министр, должна бы, кажется, служить поводом не к увеличению, но скорее к удержанию определенного в Петербурге цен-
376
Часть вторая. Внутренняя история
за, ибо устранение столь большого числа граждан, несущих разные
повинности, от участия в избрании выборных было бы в отношении
к ним несправедливо. Государственный Совет согласился с доводами министра, и ценз был понижен.
Выборы были двухстепенные, как и в Петербурге с 1862 года,
число же гласных значительно уменьшилось; так, в Москве оно равнялось 175, т. е. по 35 на сословие, в Одессе же 75, т. е. по 25 на
разряд. Затем должность городского секретаря из должности по назначению превратилась в должность по избранию (секретарь избирался общей думой и утверждался генерал-губернатором).
Собрания общей думы были разделены на две категории: обыкновенные в Москве или срочные в Одессе. Первые собирались
в определенные заранее сроки, причем в Москве они определялись
самой думой, а в Одессе были определены городовым положением;
вторые же созывались: в Москве по распоряжению городского
головы, в Одессе по желанию, изъявленному десятью гласными. Во время заседаний гласные заседали вместе, так как общая
дума не делилась на отделения. Что касается до распорядительной
думы, то она являлась исключительно исполнительным органом общей думы (приговоры последней передавались первой для надлежащего с ее стороны исполнения). Московский комитет мотивировал необходимость подобного постановления тем соображением, что
было бы несообразно предоставлять распорядительной думе, состоящей из нескольких лиц, избираемых общей же думой, входить в
обсуждение сущности состоявшихся в сей последней общественных
приговоров и давать или не давать на оные свое согласие. Самый
состав распорядительной думы несколько видоизменился вследствие
1
упразднения членов от короны
. Кроме того, была уничтожена та
неравномерность представительства, которая существовала по Положению 1846 г. Так, в Москве каждое сословие избирало двух (т. е.
1
Любопытны мотивы, выставленные московским генерал-губернатором в своей объяснительной записке, на основании которых должность члена от короны должна была быть уничтожена. Член от короны, читаем в записке, фактически
становится как бы начальником членов распорядительной думы, что должно подрывать доверие к ним со стороны выбравших их сословий и ослаблять их усердие к
пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном. Члену от
короны, продолжает генерал-губернатор, не грозит, в случае упущений или
растрат, кроме обыкновенной ответственности по суду, та нравственная ответственность, которой подвергается перед обществом член, выбранный этим последним, да
и вообще высшие интересы самого общества, которыми не может не быть затронут
член общества, чужды чиновнику. На основании всего сказанного автор записки
приходит к убеждению, что участие в городской думе члена от короны нельзя не
признать совершенно излишним и скорее вредным, чем полезным.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]