Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.)
.pdf
Отдел первый. Государственное право
337
за отправлением последнего, производит ревизии судебных мест и
рассматривает и утверждает приговоры уголовных палат по некоторым делам.
Урегулировав положение губернаторов, правительство обратило внимание и на более точное определение прав и обязанностей
губернского правления. Еще в комитете 6 декабря 1826 г. этому вопросу было посвящено немало заседаний при обсуждении двух проектов губернских учреждений, из которых один был составлен Балугьянским, а другой Сперанским. По первому проекту губернское
правление должно было состоять из губернатора, вице-губернатора
и 6 советников, причем компетенция его признавалась очень обширной. Проект весьма подробно останавливается на вопросе об отношениях губернатора к правлению и, разбирая три формы местного
управления единоличную, коллегиальную и смешанную, высказывается за применение к России последней. Таким образом, дела,
до одного исполнения касающиеся, должны разрешаться губернатором, дела же, требующие соображения или технические и местные сведения, должны разрешаться правлением по большинству
голосов. Впрочем, губернатор пользуется правом в некоторых случаях останавливать исполнение определений правления, но обязан
довести об этом до сведения министра внутренних дел
1
. Основные
положения проекта Балугьянского были приняты комитетом, и он
сделал в нем поправки исключительно детального характера
2
.
По проекту Сперанского губернское правление должно было быть
исключительно полицейским учреждением, разделявшимся на четыре отделения, по которым и распределялись функции полиции
безопасности и благосостояния. Некоторые дела отделения решали
самостоятельно, другие же вносили на рассмотрение всего присутствия правления, состоявшего из вице-губернатора, двух советников
и двух асессоров. Хозяйственные дела сосредоточивались в казенной палате, которая в некоторых случаях составляла общее присутствие с губернским правлением. В этом общем присутствии председательствовал губернатор, и оно являлось органом надзора в губернии. Во всех трех учреждениях дела решались по большинству
голосов. Таким образом, в основу проекта было положено коллегиальное начало, роль же губернатора сводилась к председательство-
1
Проект напечатан в XC т. Сборн. Русск. Истор. Общ. С. 214 и след., но еще
раньше сведения о нем были сообщены в указ. соч. Анучина. Ñ. 25 è ñëåä.
2
См. журналы заседаний комитета за февраль и март 1828 г. (Сборн. Русск.
Èñò. Îáù. Ò. LXXIV. Ñ. 264285).
338
Часть вторая. Внутренняя история
ванию в общем присутствии и к надзору за канцелярией последне-
1
ãî
. Комитет при обсуждении проекта сделал много поправок к нему,
причем значительно умалил значение коллегиального начала путем
увеличения власти губернатора. Так, он предоставил ему право, в
случаях своего несогласия с большинством общего присутствия,
останавливать исполнение определений последнего и переносить
дело на рассмотрение того министра, до компетенции которого оно
касается. Затем в случаях важных, когда нужны решительные меры,
губернатор получил право принимать их даже вопреки единогласному определению общего присутствия, но под личной своей ответственностью
2
. Иначе говоря, коллегиальное начало, положенное
в основу проекта Сперанского, было заменено началом смешанным,
сторонником которого уже заявил себя комитет при обсуждении проекта Балугьянского.
Однако несмотря на эту деятельность комитета, вплоть до
1837 г. не было издано никакого закона, касающегося губернских
правлений и только в этом году было обнародовано положение о
порядке производства дел в названных правлениях, по своим основным началам не имеющее ничего общего с предположениями комитета. По положению губернские правления были разделены на отделения, с советниками в качестве их управляющих во главе. Среди
них была создана новая должность старшего советника, получившая
название вице-губернатора. В проекте положения старший советник
назывался товарищем губернатора, однако Государственный Совет
предпочел название вице-губернатора, причем прежний вице-губернатор был переименован в председатели казенной палаты
3
. Старший
советник являлся помощником губернатора, председательствовал в
его отсутствие в правлении и наравне с остальными советниками
управлял одним из отделений. Дела в правлении решались по резолюции губернатора, и только для решения некоторых судебных дел
требовался коллегиальный порядок, т. е. они решались по большинству голосов.
Вскоре по введении в действие положения 1837 г. стали поступать в Министерство внутренних дел представления от губернаторов с указанием на различные неудобства, встреченные ими при осуществлении реформы на практике. Однако до назначения министром
1
Проект напечатан в Архиве истор. и практ. сведений Калачова. 1859. Кн. IV.
С. 92 и V. С. 71 и в т. XC Сборн. Русск. Ист. Общ. С. 274 и след.
2
Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. LXXIV. С. 379438 (Журналы Комитета за
1829 г. и за январь и февраль 1830 г.).
3
Анучин. Óêàç. ñî÷. Ñ. 51.
Отдел первый. Государственное право
339
графа Перовского на эти указания не было обращено никакого внимания. Перовский, напротив, собрав весь находившийся в министерстве материал о недостатках положения 1837 г., выработал проект
нового положения, основные начала которого были предложены (в
1842 г.) на обсуждение губернаторов, а затем и самый проект был
разослан по губерниям для рассмотрения в особых губернских комитетах. Из 43 комитетов 39 высказались за проект, после чего он
был внесен в Государственный Совет, а в 1845 г. в качестве нового
1
положения о губернских правлениях обнародован
.
Согласно с ним в состав правления входили: губернатор в качестве председателя, причем он должен был присутствовать только при
решении важнейших дел, вице-губернатор, председательствовавший
в отсутствие губернатора и более не заведовавший никаким отделением, и советники и асессоры, назначавшиеся министром внутренних дел, причем первые по-прежнему стояли во главе отделений правления. Затем, что касается до компетенции последнего, то в состав
ее должны были входить дела, делившиеся по способу их решения и
по степени важности на три рода; на дела судебные, решаемые коллегиальным порядком, т. е. по большинству голосов (напр., разрешение пререканий между различными учреждениями, предание суду
должностных лиц, наложение на них штрафов, понуждение к скорому исполнению возложенных на них дел, разъяснение смысла закона, в случае сомнения и т. п.), на дела распорядительные, решаемые
по журналам губернского правления с утверждения губернатора, и
на дела исполнительные, решаемые вице-губернатором и отдельными советниками по отделениям губернского правления. Одновременно с этим казенные палаты, получившие в 1837 г. особого председателя (вместо вице-губернатора), были подчинены министру финансов, став учреждением, исключительно заведующим казенными сборами и счетной частью. Еще раньше, а именно в 1838 г., в связи с
преобразованием управления государственными крестьянами (см.
выше), правительство учредило так называемые палаты государственных имуществ, состоявшие из управляющего палатой, советников,
губернского лесничего, асессора и врача государственных имуществ.
Функции палат заключались в ведении дел хозяйственных, т. е. в
попечительстве над государственными крестьянами и в управлении
ненаселенными землями и оброчными статьями, в ведении дел по
управлению лесному, как в отношении казенных, так и в отношении
крестьянских лесов, и в ведении контрольных дел, т. е. в ревизии
1
Подробности истории составления положения 1845 г. см. у Анучина. Óêàç.
ñî÷. Ñ. 53 è ñëåä.
340
счетов и отчетов об оборотах сумм. Органами палат государственных имуществ в уездах являлись окружные правления, состоявшие
из окружного начальника, его помощника, лесничего и врача.
Часть вторая. Внутренняя история
Á. Дворянское самоуправление
Было уже указано на попытку Петра I привлечь дворянство к участию в местном управлении (дворянские советы, ландратские коллегии, земские комиссары). Однако из этих попыток ничего не вышло, и дворянству в первой половине XVIII столетия не удалось превратиться в исключительно местный землевладельческий класс и
сосредоточить в своих руках местное управление. Главная причина этого заключалась в обязательной службе дворян, мешавшей им
осесться в своих имениях и связаться с интересами местности. С другой стороны, нравы и стремления самого дворянства, сложившиеся
под влиянием обязательной службы и взращенные на почве последней, также не могли способствовать успеху Петра: привлечь дворянство к участию в местном управлении и сложиться в известное
самоуправляющееся тело.
Но ряд попыток правительства организовать местные дворянские общества не прошел даром. К тому же в 1762 году была уничтожена обязательная служба дворянства, следовательно, оно получило
возможность осесться в местности, стать уже исключительно землевладельческим классом. Все это отразилось на стремлениях и политических идеалах дворян. И вот, в главе о дворянстве III части проекта Елизаветинской законодательной комиссии мы встречаем статью, говорящую, что до особливых дворянам преимуществ надлежит также и позволение им от нас земские по провинциям съезды
иметь. Таким образом, проект признал существование провинциального дворянского общества, органом которого должен был быть
земский съезд. Точно так же в Пунктах к рассуждению о вольности дворянства, данных дворянской комиссии 1763 г. Екатериной II, мы встречаем вопрос императрицы, касающийся употребления неслужащих дворян в земские и городские службы и наряды
(п. 5). О том же говорит и граф А. П. Бестужев-Рюмин в своих пунктах, составленных им для той же комиссии. По его мнению, дворяне
должны получить право избирать особых ландратов, которые бы
имели в своем ведомстве принадлежащие дворянскому обществу уезды, и в оных все потребное как для службы государственной, так и
для пользы дворянства исправляли, разбирая при том случающиеся
между дворянством споры и ссоры. Мало того, Бестужев-Рюмин
высказался и за избрание дворянством в губернии, провинции и го-
Отдел первый. Государственное право
341
родах губернаторских товарищей, воевод и воеводских товарищей
с правом отрешения их от должности (п. 11)
1
.
Созванием законодательной комиссии 1767 года правительство
признало за дворянством уезда характер известной общественной
единицы, представителями которой являлись: избираемый на два года
предводитель, получавший от избирателей особое полномочие, и
депутат, снабжавшийся наказом. Обязанность предводителя заключалась в сохранении между дворянами порядка, не только при нынешнем выборе депутатов, но и при случаях, если даны будут от
верховной власти какие особые повеления, принадлежащие до нашего (дворян) общего рассуждения и положения всех, живущих в
уезде, дворян. Предводителем обязательно должен был быть дворянин, владевший деревней и достигший 30 лет, депутатом также
владелец деревни, но достигший 25 лет.
Сами дворяне в своих наказах также высказались за корпоративное устройство дворянства и за предоставление ему весьма видной
роли в деле местного управления. Говоря о дворянском обществе и о
согласовании его с пределами определенной территориальной единицы, громадное большинство наказов высказалось за организацию
уездных дворянских обществ. Органом их был признан съезд, собиравшийся в определенные сроки. Функции его административно-судебные. Он избирает должностных лиц, смещает их, выслушивает
их отчеты, даже судит их и штрафует. Затем он является судом по
отношению ко всем дворянам. Представителем дворянского общества должен быть предводитель дворянства, избираемый съездом на
определенное время. Функции его также административно-судебные,
причем он далеко не является должностным лицом, заведующим исключительно делами одного дворянского общества, напротив, он
играет весьма видную роль в области всего местного управления.
Екатерина II удовлетворила желание дворян, даровав им Жалованную грамоту 1785 года, организовавшую дворянское самоуправ-
2
ление
. На основании грамоты дворянство каждой губернии состав-
1
Материалы для истории дворянства. Вып. II. С. 32. По мнению Соловьева
(История России. Т. XXV), разделяемому и г. Куломзиным, устранение дворянства
из сферы местного управления, допущенное в известном Докладе дворянской комиссии 1763 г., послужило поводом к неутверждению его со стороны Екатерины II,
что весьма вероятно.
2
Многие постановления грамоты были отменены при Павле I. Александр I,
хотя их восстановил, но сделал это с большой неохотой, вследствие исключительности прав, предоставляемых грамотой дворянам. Манифестом 6 декабря 1831 года
грамоту постигли новые изменения, но уже в смысле дальнейшего развития ее постановлений.
342
Часть вторая. Внутренняя история
ляло особую корпорацию с правами юридического лица1; так, оно
имело право составлять свою особливую казну посредством добровольных складок дворян, владеть домом для собраний, иметь свой
архив и свою печать. Последующее законодательство еще более усилило значение дворянского общества как юридического лица. Так,
положением о земских повинностях 1805 года было предписано допускать дворянские общества предпочтительно перед другими желающими к подрядам по земским повинностям в губернии, а положением о провиантском управлении 1816 г. дворянским обществам
предоставлено право без узаконенного залога вступать в подряды и
поставки для войск, расположенных в пределах губернии.
Органом дворянского общества являлось дворянское собрание,
в состав которого, по грамоте, входили лица, достигшие 25-летнего
возраста, владеющие деревнями и имеющие обер-офицерский чин.
Что касается до пассивного права, т. е. до права быть избранным на
какую-либо должность, то грамота, кроме указанных условий, требует еще наличности ежегодного дохода в размере, по крайней мере,
100 рублей. Подобный порядок вещей продолжался до закона 1831
года и дополнений к нему 1836 года, когда имущественный ценз был
значительно повышен. По этим узаконениям в состав дворянского
собрания входят потомственные дворяне двух категорий, имеющие
и не имеющие право голоса в собрании. Что касается до первых, то
таковыми должны быть лица: 1) честного и безукоризненного поведения, не находящиеся в явном пороке и подозрении 2) записанные
в одну из дворянских книг и обладающие недвижимой собственностью в пределах губернии, 3) достигшие возраста не менее 21 года,
4) имеющие, по крайней мере, чин XIV класса, или прослужившие
три года по выборам, или получившие на службе орден и 5) представившие указ об увольнении от службы. Вторыми должны быть потомственные дворяне, не имеющие чина, не служившие по выборам,
не обладающие никаким недвижимым имуществом. Самое право голоса в собрании может быть двояким: для постановлений собрания
и для выборов. Второе, кроме условий, дающих дворянину право
участвовать в постановлениях собраний, зависит еще от качества и
количества состоящей за ним недвижимой собственности и, сообразно тому, может быть непосредственным и посредством уполно-
1
Уездное дворянство такого значения не получило, и только при Павле I правительство сделало попытку раздробить губернское общество на уездные, предписав законом 1799 года производить все выборы по уездам. Однако с восстановлением грамоты Александром I этот порядок вещей был уничтожен.
Отдел первый. Государственное право
343
моченных. Непосредственное право принадлежит дворянину, имеющему не менее 100 душ крестьян мужского пола или 100 человек
поселян, живущих на его земле по условию с ним, а также не менее
3000 десятин земли, хотя бы и не заселенной, но в пределах одной
губернии. По дополнению 1836 года, непосредственное право распространено и на лиц, получивших на службе чин полковника или
действительного статского советника, если притом они имеют в пределах одной или разных губерний не менее 5 душ поселенных крестьян или же 150 десятин удобной, хотя и не заселенной, земли. Дворянин, имеющий непосредственный голос, может вместо себя послать
в собрание одного из неотделенных сыновей, если он удовлетворяет
требованиям, предъявляемым для участия в дворянских собраниях.
Точно так же дворянка, обладающая правом непосредственного голоса, может предоставить это право мужу, сыну или зятю, хотя бы
они не владели никаким недвижимым имуществом в губернии, если
только имеют право участвовать в собрании. За неимением таких
лиц, дворянка может передать свое право и постороннему лицу, обладающему правом непосредственного голоса. Право участия выбора через уполномоченных принадлежит тем дворянам, которые обладают в пределах одной губернии не менее 5 душ поселенных крестьян или же не менее 150 десятин удобной, хотя и не заселенной
земли, причем сами они не состоят в чине полковника или действительного статского советника. Неполные участки складываются в
полные и на каждый полный полагается уполномоченный, как бы
ни было велико число неполных участков, составляющих полные
1
Повысив активный ценз, закон 1831 года значительно понизил
пассивный, а именно, в должности по выбору дворянства получили
право избираться: 1) потомственные дворяне губернии, имеющие
право участия в делах собрания, 2) потомственные дворяне, не участвующие в делах собрания, вследствие необладания недвижимых
имуществ, 3) потомственные дворяне, не участвующие в делах собрания вследствие неимения чина, и 4) личные дворяне губернии,
но только в должности заседателей земских судов и, в случае недостатка потомственных дворян, в земские исправники.
Дворянские собрания делились на губернские и уездные, причем те и другие могли быть обыкновенными и чрезвычайными: первые для выборов, вторые для выслушания предложений генерал-губернатора и губернатора.
Павел I уничтожил губернские собрания, оставив одни уездные.
Александр I, как уже было сказано, восстановил постановления Жа-
.
1
Романович-Славатинский. Дворянство в России. С. 436.
344
Часть вторая. Внутренняя история
лованной грамоты. Положение 1831 года определило более точно
роды и виды собраний. Согласно с ним собрания могут быть губернские и уездные обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные
губернские собрания созываются через каждые три года, чрезвычайные по мере надобности. Обыкновенные уездные собрания созываются за три месяца до открытия обыкновенного губернского собрания, а чрезвычайные по мере надобности, но не иначе, как по
испрошении уездными предводителями через губернского разрешения губернатора. В состав компетенции губернских дворянских собраний по Жалованной грамоте и по последующему законодательству входили следующие дела: 1) избрание должностных лиц; 2) представления генерал-губернатору или губернатору об общественных
нуждах и пользах дворянства
1
, а с 1831 года и о прекращении местных злоупотреблений или об уничтожении неудобств, замеченных в
местном управлении, хотя бы они происходили и от общего какоголибо постановления; с 1836 года дворянство получило право для принесения подобных жалоб избирать депутатов; 3) представления и
жалобы, приносимые через депутатов, как Сенату, так и государю,
причем с 1831 года представления прошений государю в конвертах,
адресованных в собственные руки Его Императорскому Величеству
4) составление особливой казны добровольными складками дворянства, причем с 1805 года предложение о них должно было обязательно вноситься губернским предводителем, испросившим предварительно на это дозволение губернатора, и решаться не иначе, как
большинством двух третей голосов собрания. Закон 1831 года разделил складки на две категории: 1) на надобности всей губернии
или общеполезные и 2) на предметы, общей надобности не составляющие, или на издержки частные. Первые устанавливались большинством двух третей голосов и представлялись губернским предводителем через губернатора, министра внутренних дел и Комитет
министров на утверждение государя, причем санкционированные им
становились обязательными для всех дворян, как присутствовавших
в собрании, так и отсутствовавших из него. Вторые же становились
обязательными только для дворян, принявших их; 5) поверка родословной книги, составляемой депутатским собранием, и определение
размера суммы в дворянскую казну, взимаемой при записке в книгу;
6) исключение опороченных судом или таких, явный и бесчестный
2
;
1
В 1831 году дворянство получило право делать представления о своих нуждах
также и министру внутренних дел.
2
Представления через депутатов Сенату были в этом году отменены.
Отдел первый. Государственное право
345
поступок коих всем известен, причем в 1831 году для этого требовалось единогласное решение или, по крайней мере, решение большинством двух третей голосов собрания с подписанием протокола
последнего всеми предводителями губернии, и 7) участие в составлении смет и раскладки земских повинностей (с 1805 года).
Функции уездных собраний заключались в: 1) избрании некоторых должностных лиц, например, уездного предводителя дворянства,
заседателей верхнего земского, совестного, уездного и нижнего земского судов, а также уездного или окружного судьи и исправника,
2) в приготовительных распоряжениях к губернским выборам и 3) в
избрании одного члена для рассмотрения отчетов в употреблении
дворянских сумм.
Переходим к рассмотрению юридического положения должностных лиц, избираемых дворянскими собраниями. С изданием Жалованной грамоты, сперва фактически, а затем и юридически, установилось начало, что специально дворянские должности, т. е. для управления делами дворянских обществ, безвозмездны, должности же
для заведования разными отраслями местного управления должны
оплачиваться жалованьем, причем в 1797 году источником последнего был признан сбор с дворянских имений, собираемый под наблюдением предводителей в два полугодовые срока. Что касается
до характера службы, то до 1831 года она имела некоторые особенности, отличавшие ее от службы коронной. Правда, специальные
дворянские должности состояли в известном классе, но относительно повышения в чины, представления к орденам и к другим наградам они отличались от коронных должностей. В 1831 году дворянская служба была окончательно сравнена с государственной.
Среди специально дворянских должностей на первом плане, бесспорно, стоят предводители губернские и уездные. Последние,
как уже сказано, появились в 1766 году, причем по Учреждению о
губерниях их функции были расширены вследствие предоставления
им прав председателей в дворянских опеках. Первые появляются в
период времени между 1775 и 1778 гг.
1
, а с изданием Жалованной
грамоты определяется их юридическое положение и способ избрания. Что касается до последнего, то он состоял в следующем: каждые три года дворянское собрание представляет из уездных предводителей двух кандидатов генерал-губернатору или губернатору, ко-
1
Так, из вопросов генерал-губернаторов о порядке дворянских выборов, предложенных императрице в 1778 г., видно, что в это время уже везде существовали
губернские предводители.
346
Часть вторая. Внутренняя история
торый и назначает одного из них в губернские предводители. Функции последнего по грамоте сводились только к наблюдению над составлением дворянской родословной книги. Положение 1831 года
изменило способ избрания губернского предводителя, узаконенный
грамотой, предписав дворянскому собранию избирать каждые три
года двух кандидатов, которых и представлять через начальника губернии и министра внутренних дел на утверждение одного из них
государю. Ввиду отсутствия в законе каких-либо постановлений, регулирующих отношение между губернским и уездным предводителями, первые неоднократно старались стать в начальственные отношения к последним, что принуждало правительство ограждать независимость последних (указы Сената 1808 и 1809 гг.), мотивируя это
тем, что предводители одинаково избираются одним и тем же дворянским сословием, а потому и независимы друг от друга (указ Сената 1809 г.). Точно так же существовала большая неопределенность
в порядке сношений между предводителями и начальником губернии, пока в 1808 г. не была принята форма отношений. Ввиду же
неопределенности отношений между предводителями и другими губернскими должностными лицами, результатом чего были частые
столкновения между ними, Комитет министров положением 1816 г.
постановил, что во всех случаях общего присутствия с губернскими
чиновниками губернский предводитель всегда должен занимать место после губернатора. Функции предводителя, как губернского, так
и уездного, образовались постепенно. Одними из первых были: руководство деятельностью дворянских собраний, составление родословной книги и дела по опеке. Затем, мало-помалу появляются и другие обязанности, а именно: с 1776 г. раскладка рекрутской повинности
в помещичьих имениях, с 1805 г. участие в составлении смет земских повинностей, с 1807 г. забота о хлебных магазинах и вообще участие в продовольственном деле, а с 1818 г. надзор за ним, с
1727 г. попечение о почтовых станциях и надзор за отношением
помещиков к крепостным и т. д. Таким образом, по справедливому
замечанию проф. Романовича-Славатинского, предводительская должность, созданная для заведования внутренними делами дворянских обществ, превратилась в общеправительственную
1
.
К числу специально дворянских должностей, кроме предводителей, должны быть отнесены и депутаты дворянского собрания, избираемые по одному от каждого уезда на три года. Они составляют
1
Указ. соч. С. 462. См. также: Бар. Корф. Дворянство и его сословное управле-
íèå. Ñ. 318 è ñëåä., 402 è ñëåä.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]