Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.)
.pdf
Отдел первый. Государственное право
317
приводились в исполнение. Из этого видно, что первое Учреждение
министерств имело характер компромисса между коллегиальной и
министерской системами управления
1
. Правда, первоначально предполагалось коллегии уничтожить и заменить их особыми бюро (проект графа Кочубея), но Александр I нашел, что нельзя уничтожить
разом все старинные формы и что достаточно подчинить их министрам, а впоследствии, когда они на опыте окажутся бесполезными,
заменить их другими учреждениями
2
. И действительно, как свидетельствует граф А. Д. Гурьев, вскоре, после учреждения министерств,
коллегиальный порядок был отменен, и коллегии были обращены в
департаменты канцелярии
3
.
Александр I был очень доволен этой реформой. Мера, о которой мы так часто говорили, писал он Лагарпу, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца.
Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с
кого взыскать, если что не так, как следует. Были довольны реформой и другие, например, известный сторонник коллегиальной системы Трощинский, выставлявший на вид в своей записке, что в производстве дел сохранялся прежний коллежский порядок, и власти
министров положены пределы, ибо в обыкновенных случаях они не
должны вмешиваться в суждения коллегий, а в необыкновенных быть
только посредниками между коллегиями и государем, посредством
чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под
точной ответственностью.
Однако сами министры были крайне недовольны своим положением, и это недовольство высказал один из них, а именно Кочубей, в
своем докладе государю. Доклад содержит в себе изложение следующих недостатков реформы: 1) медленность в делах управления
нестерпимая составляет, так сказать, существо коллежского обряда; 2) недостаток разделения работы и постепенного ее соверше-
1
Министры, замечает Градовский А. Д., не входили органически в состав управляемых ими коллегий, они стояли как бы вне их; самое коллежское устройство осталось неприкосновенным, так что необходимое условие министерского
управления единоличный состав не был еще допущен в новое учреждение (Указ.
соч. в Собр. соч. Т. I. С. 289).
2
Точно так же и Сперанский в своем проекте Уложения государственных законов свидетельствует, что казалось несходным пуститься с первого шага в большие
уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания.
3
См. его записку Об устройстве верховных правительств в России в Сборн.
Русск. Ист. Общ. Т. XL. С. 58.
318
Часть вторая. Внутренняя история
ния; 3) множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр, действуя в коллегии, как главный директор, не может иначе
управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать
по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь в каждой коллегии
свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтобы
сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает
время и средства обозревать их в совокупности. Доклад заканчивался признанием того основного положения, что необходимым условием правильной администрации должна быть признана личная
система управления. Никак не должно, говорится в докладе,
употреблять к такому делу два лица, которое может кончить одно с
равным успехом, ибо всякое действие излишнее есть по тому самому действие вредное
1
. Доклад возымел свое действие, и указом 1803
года было предписано упразднить коллегиальные учреждения, подведомственные Министерству внутренних дел. В том же году во всех
министерствах (кроме Министерства иностранных дел) были учреждены департаменты, а затем мало-помалу уничтожены и другие коллегии.
Другим недостатком рассматриваемой реформы, на что Кочубей
не обратил внимания, было крайне неопределенное в юридическом
отношении положение особого государственного учреждения, впервые установленного Учреждением министерств 1802 года и, в силу
этого, вскоре узурпировавшего многие права Непременного совета
и Сената. Мы говорим о Комитете министров, учреждение которого находилось в теснейшей связи с Учреждением министерств
2
.
Еще в неофициальном комитете был возбужден вопрос об этом
установлении. Так, на одном из заседаний комитета в 1801 году несколькими его членами была высказана мысль, что все важнейшие
государственные дела должны рассматриваться в Непременном совете, дела же, требующие особенной тайны, необходимо обсуждать
в особом комитете. Несколько месяцев спустя, а именно 21 апреля
1
Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. XC. С. 526. См. также: Дмитриев. Сперанский и
его государственная деятельность (Русский архив. 1869. С. 1592).
2
Куломзин. Журналы Комитета министров. Т. I и II; Середонин. Исторический
обзор деятельности Комитета министров. Т. I; ìîÿ статья Комитет министров в
начале царствования Александра I (Юрид. вестник. 1889. Т. III).
Отдел первый. Государственное право
319
1802 года, в неофициальном комитете был снова возбужден вопрос
о рассматриваемом учреждении, когда при чтении Новосильцевым
своего проекта о министерствах он высказал следующую мысль относительно способа составления докладов государю: Доклады долженствовали подвергаться обсуждению комитета, составленного из
всех министров, и, в случае несоблюдения сей формальности, каждый из них имел бы право делать от себя представления по предмету
доклада. Ввиду того, что государь изъявил некоторое сомнение относительно пользы подобного установления, члены комитета постарались убедить его в целесообразности последнего, заявляя, что все
отрасли управления составляют как бы звенья целого; следовательно, всякое новое распоряжение должно быть обсуждаемо совокупно
всеми лицами, участвующими в управлении, дабы действия одного
из них не мешали другому, и чтобы все части государственной администрации были направлены к общей цели. Меры сии могли также предупредить, чтобы министры не вводили в заблуждение государя и, будучи связаны между собою взаимною ответственностью,
оставались в точных пределах своих обязанностей. Государь согласился с этими доводами. Затем члены комитета снова высказались
за то, чтобы текущие дела решались в комитете министров, а важнейшие вопросы вносились на обсуждение в совет. Таким образом,
из сказанного видно, что, с точки зрения членов неофициального
комитета, вновь проектированный Комитет министров должен был
явиться таким учреждением, в котором все новые распоряжения или
предположения министров, предварительно представления их на утверждение государя, подвергались бы совокупному со стороны всех
министров обсуждению, для достижения полного по отношению к
ним соглашения всех ведомств, и который вместе с тем служил бы
гарантией против возможности нарушения отдельными министрами
путем единоличных докладов необходимого единства в направлении и образе действий правительства. В этом стремлении к установлению солидарности в действиях и распоряжениях отдельных органов правительственной власти и к централизации этой власти заключается вся сущность совершившегося в то время административного переустройства вообще и, в частности, учреждения Комитета
министров
1
.
Если мы обратимся к Образованию министерств 1802 года, то
убедимся в истинности сказанного. На основании ст. 15 Образования все министры суть члены Совета, дела же обыкновенные трак-
1
Журналы Комитета министров. Т. I. Предисловие. С. 9.
320
Часть вторая. Внутренняя история
туются в Комитете, составленном единственно из министров. Затем, на основании ст. 10 и 11 выясняется еще другое назначение Комитета, а именно, в случае представления государю со стороны коголибо из министров доклада, осуществление которого на практике
сопряжено с отменой существующих законов или вызовет необходимость издания новых узаконений, каждый министр, прежде поднесения государю такого доклада, должен предварительно предложить прочим министрам для обсуждения и надлежащего соображения со всеми государственными частями. Таким образом, задача
Комитета заключалась 1) в рассмотрении дел обыкновенных, более точно не определенных в законе, и 2) в соображении со всеми
государственными частями министерских докладов, имеющих целью видоизменение существующего законодательства.
Вскоре после своего учреждения Комитет министров, в составе
своих членов, т. е. министров, их товарищей и государственного казначея, собрался на первое свое заседание, в котором постановил ходатайствовать перед государем, не благоугодно ли будет ему удостоить Комитет своим присутствием, что имело огромное значение
в истории Комитета, служа фактором увеличения его власти и сконцентрирования в нем всех важных государственных дел. Государь
согласился с постановлением Комитета и редко когда не посещал
его заседаний.
В 1805 и 1808 гг. были изданы правила, долженствовавшие определить компетенцию и делопроизводство Комитета; однако несмотря на это, положение его оставалось, в сущности, крайне неопределенным. В особенности этой неопределенностью отличалась его компетенция. Как дела обыкновенные Учреждения 1802 года, так и
различные категории дел правил 1805 и 1808 годов требовали дальнейшего разъяснения в законодательном порядке, тем более что рядом с комитетом функционировали еще Сенат и Непременный совет, в состав компетенции которых также входило ведение различных дел, почти не разграниченных от дел Комитета
1
.
1
Правила 1805 г. определили компетенцию Комитета следующим образом. Он
разрешает дела: 1) по которым министр обязан подносить его императорскому
величеству всеподданнейшие доклады, 2) из текущих дел те, которые угодно будет
государю особым повелением к тому назначить, и 3) которые министр, для разрешения собственных сомнений, сочтет за нужное туда представить. Правила 1808
года несколько видоизменили эту компетенцию, предписав вносить в Комитет те из
текущих дел, которые потребуют высочайшей резолюции, а также дела по некоторым отраслям управления, перечисленным в правилах (Журналы Комитета министров. Т. I. С. 15 и 18).
Отдел первый. Государственное право
321
Между тем, несмотря на эту юридическую неопределенность своего положения, Комитет министров вскоре занял вполне определенное de facto место, чему, главным образом, способствовало постоянное присутствие государя на его заседаниях. Не будучи ограничен в
своих действиях никакими законодательными пределами и благодаря присутствию государя на его заседаниях, Комитет в самом скором времени сделался средоточием всего государственного управления, верховным местом империи, как это видно из журналов его
заседаний, обнародованных статс-секретарем Куломзиным, узурпировав, таким образом, права Сената и Совета
1
.
Такое ненормальное положение вещей вызвало сетование со стороны не только таких принципиальных противников министерского
управления, как Трощинский и Карамзин, но и со стороны такого
приверженца названного управления, как Сперанский. Все принятые в 1802 г. к ограничению власти министров меры, писал Трощинский, сделались недействительными, и Сенат лишился способа действовать во всех его частях, кроме судебной; самыми сильными сенаторами по своему мнению были министры
2
. Еще более
резко, как мы уже видели, выражался Карамзин в своей Записке о
древней и новой России. Министры, читаем у него, основав
свое бытие на развалинах коллегий, стали между государем и народом, заслоняя Сенат, отнимая его силу и величие, хотя подведомые ему отчетами, но сказав: я имел счастье докладывать государю, заграждали уста сенаторам, и сия мнимая ответственность
была пустым обрядом. Указы, законы, предлагаемые министрами,
одобряемые государем, сообщались Сенату только для обнародования; выходило, что Россией правили министры. Что касается Сперанского, то свои воззрения по этому предмету он высказал в записке О государственных установлениях
3
. Говоря об организации ми-
нистерств в 1802 г., он замечает, что три главные неудобства опы-
1
Как было указано выше, по манифесту 8 сент. 1802 г. Сенат должен был рассматривать отчеты министров, а на деле последние в Комитете рассматривали, изменяли и даже отменяли приговоры Сената (Середонин. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. I. С. 10, 77 и след.).
2
Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. III. С. 3542. По мнению Трощинского, система
министерского управления в таком только случае допустительна: 1) когда все места заняты чиновниками одинаковой честности и одинаковой степени просвещения,
и 2) когда чиновники, пользующиеся личной властью, встречают преграду в народных установлениях, имеющих достаточную силу для составления противовесия их
произволу (Там же. С. 45).
3
Напечатана в Архиве истор. и практ. сведений Калачова. 1859. Кн. 5. С. 42 и
след.
322
Часть вторая. Внутренняя история
том обнаружены в сем установлении: 1) смешение дел и власти между Сенатом и министерствами, 2) введением коллегий в состав министерств, хотя усилены скорость и единство управления, но за то
ничем не преграждена самопроизвольность действий и не удостоверена зрелость соображений, 3) неопределенность власти и недостаток ответственности.
Столь ненормальное положение государственных учреждений
вообще и Комитета министров в частности вынудило правительство Александра I приступить к новым реформам. Действительно, с
учреждением Государственного Совета в 1810 году, с преобразованием министерств в 1811 и 1812 годах и с изданием Учреждения
Комитета министров 1812 года прекратилась неопределенность положения высших органов управления, и деятельность Комитета министров постепенно стала вводиться в очерченные законом пределы
§ 3. Местное управление
À. Правительственное управление
Местное управление также подверглось реформе при Петре I,
причем за образец были приняты шведские порядки. Реформа началась с указа 1702 года, отменившего губных старост и сыщиков и
передавшего их функции в руки воевод. Однако последние должны
были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых (в больших городах по три и по четыре, в небольших
по два) избирались по уездам помещиками и вотчинниками из своей
среды, из добрых и знатных людей. Воеводы были обязаны всякие дела ведать обще с дворянами, и те дела крепить тем воеводам и
дворянам всякому своими руками, а одному воеводе без них дворян, дел никаких не делать и указу никакого не чинить. Таким образом, коллегиальное начало оказалось перенесенным и в сферу местного управления.
В 1708 г. (в 1710 г.), как уже было сказано, Петр учредил губернаторов, поставленных во главе губерний, причем поручил им ведать чрезвычайно многочисленные и сложные дела. Так, губернаторам принадлежали известные функции в области военного управления, а именно: они должны были заботиться о правильном отправлении рекрутской повинности, о снабжении войск провиантом и фура-
1
.
1
Ñì. ìîþ статью в Юридическом вестнике 1889 года Комитет министров в
начале царствования Александра I, подробности же см. у Середонина. Истор. обзор деятельности Комитета министров. Т. I.
Отдел первый. Государственное право
323
жом, о размещении полков по губерниям, о постройке и содержании
крепостей и т. п. Затем им принадлежали известные функции в области финансового управления, а именно: надзор за правильным поступлением податей и за отправлением повинностей. Наконец, в их
руках сосредоточивалось немало полицейских функций, а именно:
ведение почтовой части, борьба с повальными болезнями, преследование беглых и беспаспортных, производство смотров недорослям и
т. п. Губернаторы зависели непосредственно от Сената, являясь исполнителями его предначертаний. Иногда они даже и назначались
сенатскими, а не именными указами
1
. Власть губернаторов ограничивалась особыми выборными органами, так называемыми ландрат-
скими коллегиями, заимствованными из Остзейского края и состоявшими из 12, 10 или 8 членов (смотря по величине городов), избираемых дворянами и утверждаемых Сенатом. Губернатор в отношении
их был не яко властитель, но яко президент и никакого дела без
оных не делал. В скором времени, однако, ландраты были поставлены во главе долей, для управления всяких сборов и земских дел,
в пределах которых, на основании указа 1 июля 1716 года, и было
определено постоянное их местопребывание (этот указ предписывает ландратам завести в долях свои дворы для помещения приказа,
тюрьмы и хором, где можно им жить). При губернаторе же были
оставлены два ландрата, а управлявшие долями должны были съезжаться в губернский город раз в год, для счета и исправления дел.
Таким образом, ландраты из товарищей губернатора оказались в подчиненном у него положении, что, конечно, не согласовалось совершенно с духом первоначальной реформы. Кроме ландратов, в подчинении у губернаторов находились и другие областные правители,
а именно: вице-губернаторы, воеводы, коменданты и приказные
люди. Последние (дьяки, секретари и др.) входили в состав губернских и других канцелярий, существовавших при губернаторах и некоторых областных правителях, напр., воеводах.
С учреждением в 1719 году провинций во главе их были постав-
лены воеводы, подчиненные губернаторам
2
, ввиду того, что провин-
ция в скором времени стала частью губернии. Воеводы получили
1
Мрочек-Дроздовский. Указ. соч. С. 27 и 141; Блинов. Губернаторы. С. 94 и
ñëåä.
2
Впрочем, первоначально воеводы подчинялись губернаторам только в военном и судебном отношении, а во всем остальном считались независимыми, но подобная независимость не могла долго удержаться ввиду необходимости для воевод
сноситься с центром через губернаторов и ввиду ответственности губернаторов за
воеводские недоимки (Богословский. Областная реформа при Петре В. С. 76 и след.).
324
Часть вторая. Внутренняя история
особую инструкцию, переведенную со шведской инструкции ландсгевдингам 1687 года, должность которых имела много общего с должностью воеводы. Согласно с ней, воевода должен был заботиться о
расквартировке и продовольствии войск, бороться со шпионством и
заботиться о хорошем состоянии крепостей. Затем ему принадлежали некоторые функции в области казенного управления; так, он наблюдал за казенными заводами, лесами, рудниками, за собиранием
и исправным поступлением доходов. В области судебных дел хотя
ему не подлежало ссор тяжебного дела между подданных судить и
судьям в расправе их помешательство чинить, однако на него возлагалось: пресечение волокиты, отсылка преступников к суду и распоряжение по приведению в действие судебных приговоров. Наконец, воеводе принадлежало немало полицейских функций (см. ниже).
Точно так же воевода надзирал за деятельностью всей провинциальной администрации, но сносился с органами центрального управления не иначе, как через губернатора. Вообще отношения воеводы к
губернатору были весьма неясны, что объяснялось намерением правительства заменить губернское управление провинциальным. При
воеводе находилась земская канцелярия, во главе которой стоял земский секретарь, докладывавший дела воеводе.
Одновременно с воеводами государь учредил еще одну должность, также заимствованную из Швеции, земских камериров,
поставленных в зависимость от Камер-коллегии и заведовавших местными сборами. Согласно инструкции, также переведенной со шведского, камерир являлся знатнейшим камерным чиновником в провинции и в качестве такового получал все отчеты от местных властей, представляя их на рассмотрение Камер-коллегии и Штатс-конторы. Обязанности его, кроме отчетности, заключались в наблюдении
за всеми сборами, в надзоре за продовольствием войск, за подрядами и поставками провианта и фуража в армию, за государственными
имуществами и отдачей на откуп казенных статей и за хозяйством
общественных учреждений. Камерир состоял под ведением и надзиранием воеводы и самостоятельно вел только текущие дела. Дела
же, выходящие за пределы текущих, велись им совместно с воеводой.
В ведении камериров находились земские комиссары прообраз будущих земских исправников. До последнего времени в научной литературе не различались земские комиссары по назначению
правительства от выборных земских комиссаров. Но с появлением
труда г. Богословского об областной реформе Петра Великого необходимо признать в истории этого института два периода: первый
Отдел первый. Государственное право
325
с 1719 по 1724 г., когда были учреждены и действовали земские комиссары, бессрочно назначаемые Камер-коллегией, и второй с
1724 г., когда рядом с первыми начинают действовать комиссары
от земли, избираемые дворянами. Округом назначаемых комиссаров была новая областная единица дистрикт, в большинстве случаев совпадавший с уездом. Функции их состояли в сборе всех доходов под наблюдением камериров, что являлось главнейшей должностью комиссаров, в надзоре за правильным исполнением рекрутской, постойной и других повинностей, в ведении путей сообщения,
в принятии полицейских мер против беглых и разбойников, в смотрении за тем, чтобы подданные при всех случаях к страху Божию и
добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем
людям, тако ж и к подданнейшей верности его величеству обучены
и наставливаны были, и в содействии отправлению правосудия, например, в производстве дознания, в представлении преступников в
суд, в исполнении приговоров суда и тому подобное
1
.
Выборные комиссары, учрежденные в 1724 г. для сбора подушной подати, избирались на год дворянством уезда (дистрикта), а в
недворянских уездах всеми обывателями, причем по окончании
службы представляли отчет о своей деятельности избирателям на
особом съезде, пользовавшимся правом штрафовать (т. е. наказывать) их за неисправность. Мало того, съезд судил их за все преступления по должности и мог применять всякие наказания, кроме смертной казни. Дистриктом выборного комиссара являлся округ, в котором был расположен на души полк и количество населения которого было достаточно для содержания полка путем сбора подушной
подати. Деятельность выборных комиссаров определялась особой инструкцией, составленной в 1724 г. Согласно ей, а равно и последующим указам, выборные комиссары прежде всего финансовые чиновники, а затем уже полицейские. Главной их обязанностью является сбор подушной подати и передача ее полковому начальству.
Ввиду этого становится понятной зависимость комиссаров от полковника, а не от камерира или воеводы. Впрочем, находясь в ведении военного начальства, выборный комиссар подчинялся и Камерколлегии, с которой сносился непосредственно
2
.
Одновременно с названными должностями Петр учредил также
и земских рентмейстеров, т. е. казначеев, функции которых заключались в приеме поступлений как от самих плательщиков, так и от
1
Земские комиссары получили также особую инструкцию (в 1719 году), пере-
веденную со шведской инструкции герадефоху 1688 года.
2
Богословский. Óêàç. ñî÷. Ñ. 404 è ñëåä.
326
Часть вторая. Внутренняя история
комиссаров, в хранении их в особой земской казне (рентерее) и в
выдаче по ассигновкам воеводы и камерира. Рентмейстеры получили также особую инструкцию, переведенную со шведского
1
.
Реформы Петра в области местного управления подверглись коренной ломке при его преемниках. Последние мотивировали необходимость такой ломки в указе 9 января 1727 года
2
. Умножение
правителей и канцелярий во всем государстве, читаем в указе,
не только служит к великому отягощению штата, но и к великой
тягости народа, понеже вместо, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к 10 и может и больше, а все
те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и свой особливый суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках,
которые от бессовестных людей к вящей народной тягости ежедневно происходят или происходить будут. Ввиду этого указ предписал
всех лишних управителей и канцелярии, и конторы земских комиссаров, и прочих тому подобных вовсе отставить. Правительство
пощадило только губернаторов и воевод, в руках которых (особенно
последних) и сосредоточились все функции местного управления и
суда (при Петре была сделана попытка отделить суд от администрации, как об этом увидим ниже)
3
. В помощь названным должностным лицам были оставлены получившие теперь важное значение канцелярии: губернская при губернаторе, провинциальная при провинциальном воеводе и воеводская при уездном воеводе. В состав канцелярий входили: губернаторский или воеводский товарищ (смотря
по тому, при ком находилась канцелярия), секретарь, канцеляристы
и копиисты, причем высшие канцелярские чиновники (т. е. секретарь и канцеляристы) обязательно должны были назначаться из дворян. Канцелярии подчинялись губернаторам, так как правительство
неоднократно подтверждало, что они в точной губернаторской дирекции состоять имеют
4
. Воеводы также были подчинены губерна-
1
Должность рентмейстера существовала недолго и была уничтожена в 1726
году, причем функции ее перешли к камериру.
2
В основу этого указа легло мнение Меншикова, заслушанное в Сенате. В нем,
между прочим, тогдашний фактический правитель государства писал: теперь над
крестьянами десять и больше командиров вместо того, что прежде был один, из
которых иные не пастырями, но волками, в стадо ворвавшимися, назваться могут.
3
Впрочем, должность выборного земского комиссара продолжала свое существование, но земские комиссары были подчинены воеводам.
4
Дмитриев. История судебных инстанций от Судебника до Учреждения о губерниях (Сочинения. Т. I. С. 449 и след.); Блинов. Óêàç. ñî÷. Ñ. 62.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]