Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные проблемы гражданского и арбитражного судопроизводства. Сборник статей
.pdf
О предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции
Авторы, считающие рассматриваемое производство исковым, полагают, что по рассматриваемым делам предметом судебной деятельности
является спор о праве административном, налоговом, таможенном или
другом материальном праве, и делают из этого вполне логичный вывод:
если спор идет о материальном праве, то налицо исковое производство
с присущими ему процессуальными особенностями. Но так ли это?
Чтобы правильно решить вопрос о предмете деятельности суда
при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, надо уяснить: а) характер деятельности административного,
иного государственного органа или должностного лица (далее – государственный орган) при рассмотрении и разрешении ими заявлений,
обращений граждан и организаций и дел о привлечении к административной ответственности; б) предмет и содержание этой деятельности при рассмотрении дела и принятии решения; в) сущность акта,
принятого этим органом в результате рассмотрения вопроса.
Рассмотрение указанных вопросов проведем в сравнительном плане
с деятельностью арбитражного суда первой инстанции при рассмотрении им дел искового производства. Сравнительный анализ в данном
случае дает возможность получить более глубокое представление о сути
деятельности государственных органов и принимаемых ими актов1.
Полагаем, что по своему характеру деятельность государственных
органов по рассмотрению заявлений, обращений, иная их деятельность, направленная на решение конкретных дел и правовых вопросов
по рассмотрению заявлений и обращений граждан и организаций,
привлечению их к административной ответственности, является правоприменительной деятельностью (правоприменением), ибо она носит
государственно-властный характер и направлена на реализацию юридических норм материального права (административного, налогового,
таможенного, земельного и др.). Деятельность суда первой инстанции
при рассмотрении дел искового производства тоже является правопри-
1
Сравнение в данном случае проведено исключительно под углом зрения механизма применения норм материального права указанными органами. Автор понимает,
что сравнительный анализ деятельности арбитражного суда первой инстанции при рассмотрении им дел искового производства и деятельности административного, иного
государственного органа при рассмотрении и разрешении ими заявлений, обращений
граждан и организаций и дел о привлечении к административной ответственности можно проводить и по другим критериям, что позволяет выявить не только общие черты,
но и массу существенных отличий в их деятельности.
181
Часть II. Арбитражный процесс
менительной деятельностью и тоже направлена на применение норм
материального права.
Правоприменение – наиболее характерный для административного
права вид реализации административно-правовых норм. Применение
права подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах.
В литературе верно отмечено, что правоприменение может осуществляться и без издания соответствующих актов. В данном случае
речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе
осуществлять должностные лица, государственные служащие в рамках
полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами1.
Эта точка зрения реализована на практике.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 постановления от 10 февраля
2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных
и муниципальных служащих» указал, что «к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу
главы 25 ГПК РФ относится и властное волеизъявление названных
органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло
нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся
выраженные в устной форме требования должностных лиц органов,
осуществляющих государственный надзор и контроль».
Правоприменительная деятельность развивается по стадиям: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) выбор и анализ норм
права (установление юридической основы дела; 3) решение дела, выраженное в акте применения права2.
Любая форма применения права возможна лишь на основе исследования и оценки определенных фактов и обстоятельств3.
1
См.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учеб-
ник. М.: Юстицинформ, 2007.
2
См.: Алексеев С.С. Собр. соч. В 10 т. Т. 3: Проблемы теории права: Курс лекций.
М.: Статут, 2010. C. 614–615.
3
См.: Чечот Д.М. Неисковые производства. М.: Юрид. лит., 1973. С. 15.
182
О предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции
Государственный орган, разрешая вопросы о привлечении к административной ответственности и наложении взыскания, о регистрации
недвижимости, о предоставлении земельных участков, о постановке
на учет на предоставление жилой площади, о даче разрешения на выезд
за границу, о регистрации граждан по месту жительства и др. обязан
принять предусмотренные законом меры к собиранию доказательств
и оценить их, установить обстоятельства, имеющие значение для дела,
определить характер правоотношения, норму материального права, подлежащую применению, и решить, подлежит ли заявленное требование
(просьба, ходатайство) удовлетворению. Позиции заявителя и органа,
должностного лица, рассматривающего заявление, обращение, могут
не совпадать, что приводит к возникновению спора об административном, налоговом, таможенном и др. праве, который разрешается этим органом, должностным лицом при принятии правоприменительного акта.
По итогам проведенной работы государственный орган, должностное лицо принимает акт (совершает действие), который по своей правовой природе является правоприменительным актом, принимаемым
по вопросам, отнесенным законом к ведению государственного органа.
Такой акт (как и решение суда) обладает свойством исполнимости
и до тех пор, пока он не отменен, – обязательности.
Вся эта деятельность государственного органа по своему содержанию является правоприменительной деятельностью, направленной
на рассмотрение по существу поданного заявления, материально-правового требования гражданина, организации, отнесенного законом
к его ведению.
Точно такую же работу обязан проделать и суд первой инстанции при рассмотрении дела искового производства. Его деятельность
развивается по тем же этапам: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) выбор и анализ норм материального права (установление юридической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте
применения права.
Эта деятельность по рассмотрению материально-правового требования истца тоже заканчивается вынесением правоприменительного
акта – судебного решения. Оно, как и решение, постановление административного органа, обладает свойством обязательности и исполнимости.
Таким образом, по своей сущности и направленности правоприменительная деятельность государственного органа не отличается
183
Часть II. Арбитражный процесс
от правоприменительной деятельности суда первой инстанции, рассматривающего дело искового производства.
Если эту деятельность рассматривать через призму правоприменительной деятельности, то можно найти много общего с деятельностью
суда первой инстанции, рассматривающего в порядке искового производства гражданско-правовой спор, возникающий из различных
материально-правовых отношений.
Главное, что объединяет деятельность этих двух органов государства, – это то, что 1) предметом их деятельности являются материально-правовые требования, вопросы и споры о материальном праве;
2) право и обязанность каждого из них строго в пределах компетенции
и в порядке, предусмотренном законом, рассматривать и разрешать
по существу материально-правовые требования граждан и организаций, применять нормы материального права и определять предусмотренные ими правовые последствия.
Реализация административно-правовых норм по делам, отнесенным законом к компетенции органов исполнительной власти и их
должностных лиц, посредством их применения – исключительная
компетенция этих органов. Только в случаях, прямо указанных в законе, некоторые административно-правовые нормы могут применяться
судом. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория
правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом
(ст. 23.1). Исключительно судом рассматриваются дела, связанные
с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13). Только судом
могут применяться отдельные виды административных наказаний,
например административный арест (ст. 3.9).
Поскольку рассмотрение и разрешение отнесенного законом к ведению административного органа, должностного лица материальноправового требования или спора (т.е. требования, спора, возникающего
из административных, налоговых, таможенных и иных публичноправовых правоотношений) – исключительная компетенция административного органа, должностного лица, то суд первой инстанции
при рассмотрении жалобы (заявления) лица, оспаривающего постановление административного органа, не вправе вторично рассматривать и разрешать по существу это материально-правовое требование
или материально-правовой спор (такие требования или споры арбит-
184
О предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции
ражному суду неподведомственны, они отнесены законом к ведению
административных органов и должностных лиц).
Пленум ВАС РФ в п. 6 постановления от 2 февраля 2004 г. № 10
(в ред. от 10 ноября 2011 г.) «О некоторых вопросах, возникающих
в судебной практике при рассмотрении дел из административных
правонарушений» верно указал, что «при поступлении заявления
о привлечении к административной ответственности за совершение
правонарушения, рассмотрение дела о котором не отнесено частью 3
статьи 23.1 КоАП РФ к подведомственности арбитражного суда, суд
выносит определение о возвращении заявления применительно к пункту 1 части 1 статьи 129 АПК РФ.
В случае установления неподведомственности дела на стадии его рассмотрения суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ,
выносит определение о прекращении производства в арбитражном
суде и возвращении протокола об административном правонарушении
и прилагаемых к нему документов административному органу. Вынесение указанного определения не является основанием для прекращения
производства по делу об административном правонарушении и влечет
лишь прекращение рассмотрения заявления административного органа
в арбитражном суде».
Рассмотренный и разрешенный по существу судом первой инстанции в порядке искового производства спор о праве гражданском, отнесенный законом к его ведению, тоже не вправе принимать к своему
производству, рассматривать и разрешать по существу никакой иной
государственный орган.
Если государственный орган, должностное лицо, как и суд первой
инстанции, рассматривает отнесенные законом исключительно к его
ведению правовые вопросы и споры о материальном праве, в том числе
и административные споры, то что же тогда рассматривает суд первой
инстанции по делу, возникшему из административных правоотношений, если одна из сторон административного спора либо заявитель
остались недовольными принятым решением или совершенным действием? Нельзя же себе представить, что в этом случае деятельность
суда является беспредметной. Конечно, и здесь суд имеет конкретный
предмет своей деятельности.
Полагаем, предметом такой деятельности является спор о праве
процессуальном (процедурном). Это положение нуждается в пояснении.
185
Часть II. Арбитражный процесс
Граждане, организации, обратившись к государственному органу,
должностному лицу с заявлением, ходатайством, имеют право на получение от него законного и обоснованного постановления, совершения соответствующего действия. Вынести законное и обоснованное
постановление, соответствующее по форме и содержанию процессуальному (процедурному) закону, – это обязанность государственного
органа, предусмотренная процессуальным (процедурным) законом.
Обращаясь в арбитражный суд с жалобой1, граждане, организации
считают вынесенный государственным органом, должностным лицом акт или совершенное действие незаконным, необоснованным
и вследствие этого нарушающим их субъективное процессуальное
право на получение законного и обоснованного акта. Иную позицию
по этому вопросу занимает государственный орган, должностное
лицо, принявшие такой акт. Налицо спор о законности (незаконности), обоснованности (необоснованности) вынесенного акта или
1
Автор считает, что производство по делам, возникающим из административных
правоотношений, должно возбуждаться жалобой, а не заявлением, как это сейчас указано в АПК РФ. Заявление, исковое заявление как процессуальный документ не свойственны природе производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и существенно отличаются от жалобы прежде всего по целевой направленности, по содержанию заявленного требования и его основаниям. В литературе правильно
отмечено, что само название обращения в суд по делам из публичных правоотношений – а именно «заявление» – небесспорно. В ч. 2 ст. 46 Конституции РФ установлено: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут
быть обжалованы в суд». Буквально толкуя приведенную норму, можно прийти к выводу о том, что по делам из публичных правоотношений в суд следует обращаться не с заявлением, а с жалобой. Так и было раньше – в период действия ГПК РСФСР 1964 г.
Это было удобно и понятно: по делам искового производства в суд подавалось исковое
заявление, по делам из публичных правоотношений – жалоба, по делам особого производства – заявление. Многими федеральными законами предусмотрено обращение
в суд (при нарушении субъективных публичных прав) именно с жалобами (например,
законами, регулирующими избирательный процесс, Законом РФ «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»» (см.: Воронов А.Ф. Виды
производств в арбитражном процессе // Законодательство. 2010. № 4). Эта точка зрения и положения Конституции РФ соответствуют и лексическому пониманию жалобы как официальному заявлению «о незаконных или неправильных действиях какогол. лица, учреждения, организации» (Словарь русского языка: В 4 т. / АН СССР, Ин-т
рус. яз.; Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М.: Рус. язык, 1981. Т. 1: А–Й.
С. 470). Поэтому далее документ, именуемый в законе заявлением, автор называет жалобой, что отвечает правовой природе этого документа, Конституции РФ и лексическому пониманию этого слова).
186
О предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции
совершенного (несовершенного) действия (бездействия), т.е. о субъективном процессуальном (процедурном) праве, а не о субъективном
материальном праве.
О процессуальном характере такого спора свидетельствуют: 1) целевая направленность деятельности суда; 2) предпосылки права на подачу
жалобы; 3) содержание процессуального документа, направленного
на возбуждение дела в суде; 4) правовое положение сторон в таком
споре; 5) основания для реализации предоставленных законом суду
полномочий; 6) полномочия суда, рассматривающего процессуальный
спор; 7) содержание правоприменительного акта.
По этим признакам, обусловленным спецификой предмета судебной деятельности, производство по делам, возникающим из административных отношений, отличается от искового производства.
Вместе с тем, как показывает анализ, приведенные выше признаки
свойственны в определенной мере производству в суде кассационной
инстанции. И это понятно, ибо предметом деятельности этого суда
тоже является спор о праве на получение от суда законного и обоснованного решения, т.е. о процессуальном (процедурном), а не о материальном праве. Для наглядности и лучшего понимания проблемы
сопоставим производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и кассационное производство и сравним
полученные результаты с исковым производством.
Деятельность суда первой инстанции при рассмотрении жалобы
гражданина, организации на постановление, действие (бездействие)
государственного органа или должностного лица имеет свои специфические цели. Она нацелена на проверку законности и обоснованности актов этих органов и должностных лиц; на обеспечение
единства практики государственных органов и должностных лиц.
В литературе правильно отмечено, что «задача суда при рассмотрении административных споров состоит в проверке законности
и обоснованности действий административных органов»1. Это положение разделяют и другие авторы. В частности, С.Л. Симонян
тоже, и не без оснований, пришел к выводу, что «основная цель суда
при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений,
не разрешение спора о праве гражданском, а осуществление судеб-
1
Чечот Д.М. Указ. соч. С. 13.
187
Часть II. Арбитражный процесс
ного контроля за законностью действий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц»1.
Е.И. Носырева правильно пишет, что «современное гражданское
процессуальное законодательство возлагает на суд первой инстанции
не только основную правоприменительную функцию по рассмотрению
и разрешению гражданских дел по существу, но и дополнительные
функции, которые можно определить как функции содействия и контроля по отношению к правоприменительным актам, выносимым
иными правоприменительными органами»2. Вместе с тем непонятно,
почему она не относит к правоприменительным актам акты государственных органов, хотя они обладают всеми признаками таких актов.
Деятельность суда кассационной инстанции тоже направлена на проверку законности и обоснованности судебных актов; на обеспечение
единства судебной практики; на осуществление руководства деятельностью нижестоящих судов (при строгом соблюдении принципа независимости судей)3. Перед судом первой инстанции, рассматривающим
дело искового производства, такие цели не стоят.
В суде первой инстанции, рассматривающем дело, возникающее
из административных правоотношений, заявитель и государственный орган не являются предполагаемыми субъектами спорного правоотношения, как это имеет место в исковом производстве. В суде
кассационной инстанции их тоже нельзя считать предполагаемыми
субъектами спорного правоотношения. Материально-правовой спор
решен правоприменительным органом, и субъекты спорного правоотношения установлены.
Предпосылками права на подачу жалобы по делу, возникающему
из административных правоотношений, в числе других является наличие: 1) объекта (постановление, действие (бездействие) административного органа), 2) субъекта, которому закон предоставляет право
обжалования.
1
Симонян С.Л. Иной судебный порядок обжалования действий и решений, нару-
шающих права и свободы граждан // Налоги. 2010. № 4.
2
Носырева Е.И. Виды современного гражданского судопроизводства и их классификация // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2004. С. 96.
3
См.: Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 4-е изд., перераб. и доп. /Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2011. С. 578.
188
О предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции
Такими же предпосылками обусловлено право на обращение в суд
кассационной инстанции. Среди предпосылок права на предъявление
иска названные предпосылки не указываются. Они не свойственны
праву на предъявление иска. М.Д. Олегов верно пишет, что «АПК применительно практически к каждому виду арбитражного судопроизводства содержит специальную статью, закрепляющую право на обращение в арбитражный суд в рамках конкретного вида судопроизводства
(ст. 192, 198, 213, 219, 224, 230, 241 АПК), в которых специально оговариваются обстоятельства, с которыми связывается право на обращение
в арбитражный суд в каждом конкретном случае»1.
Производство по делам, возникающим из административных правоотношений, в отличие от искового производства предусматривает
срок обращения в суд с жалобой. Срок подачи кассационной жалобы
тоже установлен законом (хотя правовые последствия пропуска срока
обжалования различны, в обоих случаях пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен судом).
Требования, предъявляемые законом к жалобе на постановление,
действия государственного органа или должностного лица (п. 3, 4, 5
ч. 1 ст. 199, п. 3, 4 ч. 1 ст. 209 и п. 4 ч. 2 ст. 277 АПК РФ), имеют много
общего с требованиями, предъявляемыми законом к кассационной
жалобе, и вместе с тем они значительно отличаются от требований,
предъявляемых к исковому заявлению.
В таких процессуальных документах, как жалоба, не могут содержаться требования материально-правового характера, как-то: предоставить земельный участок, привлечь к административной ответственности, если в силу закона это отнесено к компетенции государственного
органа и др. Это не случайно и объясняется отсутствием у суда первой
инстанции, рассматривающего жалобу по делу, возникающему из административно-правовых правоотношений, как и у суда кассационной
инстанции, прав на рассмотрение по существу материально-правовых
требований и материально-правового спора. Они не вправе выносить
решение о предоставлении земельного участка в пользование, о привлечении к административной ответственности, если в силу закона это
отнесено к компетенции государственного органа. Такие споры этим
судам неподведомственны, ибо отсутствует непосредственный меха-
1
Арбитражный процесс: Учебник / С.А. Алехина, В.В. Блажеев, А.Т. Боннер и др.;
Под ред. Р.Е. Гукасяна. С. 92 (автор главы – М.Д. Олегов).
189
Часть II. Арбитражный процесс
низм судебной защиты указанных прав. Т.В. Сахнова верно отметила,
что в свое время «в доктрине предлагалось разработать непосредственный механизм судебной защиты конституционных прав и свобод, что
отвечает их природе и Конституции. Если бы это было воспринято
законодателем, то такой механизм должен быть исковым, поскольку
предмет процесса определялся бы как спор о праве»1.
Имеется по сравнению с исковым производством специфика и в правовом положении участников процесса. В литературе и в практике верно отмечено, что в арбитражном процессе «особенностью положения
налогового органа в данной ситуации является его «связанность» теми
доказательствами, которые стали предметом исследования в ходе налоговой проверки. Так, в постановлении ФАС Восточно-Сибирского
округа от 23 июля 2002 г. № А19-2904/ 02-24/ Ф02-1998/2002-С1 указано,
что налоговый орган, доказывая правомерность своего акта, не вправе
ссылаться на обстоятельства нарушения, не отраженные в акте проверки и решении о привлечении к налоговой ответственности»2. Это
характерно и для других дел, возникающих из административных
правоотношений, например для дел об оспаривании постановления
административного органа о привлечении к административной ответственности.
С другой стороны, налогоплательщик (как и лицо, привлеченное
к административной ответственности) вправе представлять доказательства, не отраженные в вынесенном налоговым органом решении.
Так, в Определении от 12 июля 2006 г. № 267-О Конституционного
Суда РФ прямо указано, что «часть 4 статьи 200 АПК Российской
Федерации – в силу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в сохраняющих
свою силу решениях, – предполагает, что налогоплательщик в рамках
судопроизводства в арбитражном суде во всяком случае не может быть
лишен права представлять документы, которые являются основанием
получения налогового вычета, независимо от того, были ли эти документы истребованы и исследованы налоговым органом при решении
вопроса о привлечении налогоплательщика к налоговой ответствен-
1
Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса: теоретические начала и основные ин-
ституты. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 59–60.
2
Брызгалин А.В., Берник А.Н., Головкин А.Н. Судебная практика по налоговым
спорам: основные судебные прецеденты современного российского права / Под ред.
А.В. Брызгалина. Екатеринбург, 2002. С. 85.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]