Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современное атомное право. Монография
.pdf
§ 2. Особенности правового регулирования деятельности по выводу из эксплуатации... 141
— предприятия по добыче и переработке урана;
— площадки и объекты временного хранения радиоактивных отходов;
— центры разработки ядерно-энергетических технологий;
— испытательные гражданские и оборонные полигоны;
— центры разработки ядерного оружия;
— площадки и объекты, пострадавшие от крупных аварий и инцидентов;
— площадки, содержащие радиоактивные материалы природного про-
исхождения.
Вместе с тем достижение консенсуса в определении предложенного
в ходе работы Форума RSLS понятия «объект ядерного наследия»
не оказывает существенного влияния на оценку приоритетности работ
при ликвидации площадок «наследия». Каждая страна в зависимости
от сложившейся социально-экономической ситуации определяет перечень объектов «наследия» и последовательность их ликвидации.
В различных странах, например, используются термины «ядерное
наследие», «наследие холодной войны». Очень часто используется термин «урановое наследие», когда речь идет о той части «ядерного наследия», которая включает реабилитацию загрязненных территорий, образовавшихся в результате добычи и переработки урановой руды.
В США объекты «ядерного наследия» (используется также термин
«наследие холодной войны») рассматриваются как площадки, образовавшиеся на начальных этапах развития ядерных технологий и представляющие опасность для населения и окружающей среды. К ним относят в первую очередь площадки по добыче урана, оборонные предприятия, на которых осуществлялись научные исследования, разработки
и эксперименты.
Обязанность по восстановлению территорий, пострадавших от уранодобывающей деятельности, лежит на владельце объекта. В случае отказа владельца или оператора от объекта ответственность за реабилитацию загрязненных земель, водных ресурсов и за безопасное хранение
радиоактивных отходов переходит к федеральным органам власти или
штата.
В случае если собственник и (или) оператор исполнил весь объем
реабилитации на объекте, а также продемонстрировал, что объект стабилен и отвечает всем нормативным требованиям, то он передается для
долгосрочного мониторинга и контроля, которые осуществляют в рамках своих полномочий Министерство энергетики США, Комиссия
по ядерному регулированию США совместно с властями штата, где находится территориально ядерный объект.
142 Глава 3
В Канаде термин «ядерное наследие» также употребляется для обозначения как ядерных установок, требующих вывода из эксплуатации,
так и загрязненных территорий, образовавшихся в результате добычи
урана, называемых площадками «уранового наследия».
В настоящее время в Канаде выполняется значительный объем работ
по реабилитации площадок «уранового наследия». В стране насчитывается более 10 тыс. так называемых осиротевших («orphaned») урановых
рудников, из которых 108 шахт или фабрик действовали до 1965 года,
из них 53 — в Онтарио; 50 — в Саскачеване; 5 — в Северо-Западных территориях. К «осиротевшим», или заброшенным, относят шахты, владелец которых не может быть найден либо не может или не хочет проводить очистку. Владелец этих земель уступает их правительству, которое
становится «последней инстанцией, ответственной за их реабилитацию».
При рассмотрении объектов «уранового наследия» используется
также термин «исторические отходы». Исторические отходы — это низкоактивные радиоактивные отходы, состояние хранения которых считается неприемлемым, а их первоначальный производитель не существует или не может нести ответственность. Вследствие этого федеральное правительство взяло на себя ответственность за обращение с такими
отходами. В странах Западной Европы применение термина «объект
наследия» аналогично принятым в Канаде и США формулировкам.
В Великобритании «предприятиями наследия» называются заброшенные предприятия, ожидающие вывода из эксплуатации и пр. Во многих
случаях они не эксплуатируются уже много лет и представляют серьезные проблемы. Порядок реабилитации «предприятий наследия»
также зависит от собственника объекта. Предприятия, находящиеся
в частной собственности и имеющие финансовые средства, проводят
реабилитацию за счет этих средств. Однако большая часть «предприятий наследия» (16 объектов и территорий) находится в сфере ответственности государственного органа — Агентства по выводу из эксплуатации ядерных объектов, и государство финансирует их реабилитацию.
«Площадка наследия» во Франции — это территория, несущая на себе
бремя радиоактивного загрязнения, оставшегося в наследство
от прошлой промышленной деятельности. Проблема заключается в том,
что либо компания, ответственная за загрязнение, больше не существует
или не может справиться с ситуацией, либо установить виновника
не представляется возможным.
§ 2. Особенности правового регулирования деятельности по выводу из эксплуатации... 143
В большинстве стран Центральной Азии «объекты наследия» ассоциируются с заброшенными предприятиями по добыче и переработке урановых руд, поэтому в данном случае для их определения специалистами
используется термин «урановое наследие». В Казахстане к «наследию»
относят также площадки, загрязненные при испытании ядерного оружия, и ядерные установки, выведенные из эксплуатации. Реабилитация
площадок «наследия» стран Центральной Азии осуществляется в рамках
различных международных проектов.
В Российской Федерации «ядерное наследие» включает широкий перечень объектов, последовательность утилизации которых осуществляется с учетом степени угроз социально-экономическому развитию
страны.
Законодательство не определяет, что такое «объект ядерного наследия», особенно в отношении объектов, созданных для обороны и энергетики без учета требований к их дальнейшей утилизации.
Чтобы заполнить пробелы в законодательстве, нужно разработать
и закрепить в нормативных правовых актах:
— четкое определение понятия «объект ядерного наследия»;
— критерии или принципы, по которым можно будет классифициро-
вать объекты как относящиеся к «ядерному наследию».
Предлагается классифицировать объекты как «ядерное наследие»,
основываясь на таких ключевых факторах, как дата начала эксплуатации, тип объекта атомной энергетики и уровень его потенциальной
опасности.
Вывод из эксплуатации объектов «ядерного наследия» СССР — это
сложная, дорогостоящая задача, требующая повышенного внимания
к безопасности и наличия квалифицированных специалистов.
В России вывод из эксплуатации объектов «ядерного наследия»
СССР осуществляется под контролем Государственной корпорации
по атомной энергии «Росатом», которая выступает в роли единого интегратора, координирующего и финансирующего работы по выводу
из эксплуатации объектов «ядерного наследия». Корпорация определяет
стратегию, разрабатывает нормативно-правовую базу, обеспечивает финансирование и контролирует выполнение работ, гарантируя безопасность и экологическую чистоту процессов.
Однако непосредственно на местах выполнением сложнейших задач
по демонтажу, дезактивации, переработке и захоронению радиоактивных материалов занимаются специализированные эксплуатирующие
организации.
144 Глава 3
Получение лицензии на эксплуатацию ЯРОО. Получение лицензии —
ключевой этап, подтверждающий соответствие эксплуатирующей организации требованиям безопасности и готовности к эксплуатации ЯРОО.
Для получения лицензии необходимо представить в Ростехнадзор пакет
документов, включающий: обоснование безопасности ЯРОО; программу обеспечения качества; положение о производственном контроле;
документы, подтверждающие квалификацию персонала; документы,
подтверждающие наличие необходимых финансовых и материальных
ресурсов, и другие документы, предусмотренные нормативными правовыми актами.
Получение разрешений на право ведения работ в области использования
атомной энергии. Персонал, непосредственно осуществляющий деятель-
ность на ЯРОО, должен иметь разрешения Ростехнадзора на право ведения работ в области использования атомной энергии. Для получения
разрешения необходимо пройти обучение и аттестацию в специализированных учебных центрах.
Создание системы управления охраной труда и промышленной безопасности. Эксплуатирующая организация должна разработать и внедрить
систему управления охраной труда и промышленной безопасности, соответствующую требованиям законодательства. Система должна обеспечивать безопасные условия труда, предотвращение аварий и инцидентов на ЯРОО.
Таким образом, эксплуатирующая организация должна обладать особым правовым статусом, обеспечивающим ее ответственность и компетентность при выводе из эксплуатации ЯРОО.
Среди наиболее значимых эксплуатирующих организаций можно
выделить следующие.
Федеральное государственное унитарное предприятие «ПО “Маяк”»26
(входит в структуру ГК «Росатом»). ФГУП «ПО “Маяк”» не только ведет
текущую производственную деятельность, но и играет важную роль в решении экологических проблем, связанных с прошлыми авариями и выводом из эксплуатации устаревших ядерных объектов на своей территории страны. Предприятие обладает передовыми технологиями и большим опытом в сфере переработки отработавшего ядерного топлива
и обращения с радиоактивными отходами высокой активности.
Федеральное государственное унитарное предприятие «Атомфлот»27
(входит в структуру ГК «Росатом»). Расположенное в Мурманске ФГУП
26
https://www.po-mayak.ru/
27
https://rosatomflot.ru/
§ 2. Особенности правового регулирования деятельности по выводу из эксплуатации... 145
«Атомфлот» является оператором и обслуживающей организацией для
российского атомного ледокольного флота. Помимо этого, «Атомфлот»
играет важную роль в решении задач, связанных с «ядерным наследием»,
включая вывод из эксплуатации устаревших атомных ледоколов и безопасную утилизацию их реакторных установок и радиоактивных отходов.
Акционерное общество «ТВЭЛ»28 (входит в структуру ГК «Росатом»).
Предприятие специализируется на производстве ядерного топлива для
атомных электростанций. Помимо этого, компания вовлечена в проекты
по безопасному выводу из эксплуатации предприятий ядерно-топливного цикла, ранее задействованных в производстве топлива.
Федеральное государственное унитарное предприятие «Горно-химический комбинат» (входит в структуру ГК «Росатом» (дивизион «Экологи-
ческие решения»)). ФГУП «ГХК» расположен в Красноярском крае. Его
основная деятельность — безопасное хранение отработавшего ядерного
топлива и вывод из эксплуатации объектов ядерной инфраструктуры,
что обеспечивает ядерную и радиационную безопасность региона.
Акционерное общество «ОДЦ УГР» (входит в структуру ГК «Росатом»
(дивизион «Экологические решения»)). Предприятие осуществляет деятельность в г. Северске Томской области и специализируется на выводе
из эксплуатации ядерно опасных объектов, включая окончательно остановленные уран-графитовые ядерные реакторы и хранилища радиоактивных отходов. АО «ОДЦ УГР» — единственная в Российской Федерации организация, обладающей опытом серийного выполнения практических работ по выводу из эксплуатации объектов использования
атомной энергии. Ключевым приоритетом при выводе из эксплуатации
ядерно и радиационно опасных объектов является обеспечение ядерной,
радиационной и экологической безопасности.
Федеральное государственное унитарное предприятие «НО РАО» (входит в структуру ГК «Росатом» (дивизион «Экологические решения»)).
ФГУП «НО РАО» является национальным оператором по обращению
с радиоактивными отходами и ключевым государственным предприятием, ответственным за экологическую безопасность в этой сфере.
На основании распоряжения Правительства РФ ФГУП «НО РАО» обладает исключительным правом на захоронение радиоактивных отходов
на территории России. Предприятие решает задачи, связанные с утилизацией «ядерного наследия» и вновь образующихся РАО, обеспечивая
их окончательную изоляцию с максимальным вниманием к минимизации рисков для окружающей среды и здоровья людей. Деятельность
28
https://www.tvel.ru/
146 Глава 3
ФГУП «НО РАО» включает эксплуатацию существующих объектов и создание новых, современных пунктов окончательной изоляции РАО, начиная с предпроектных работ и заканчивая строительством. Миссия
предприятия — гарантировать экологическую безопасность Российской
Федерации посредством безопасного и надежного захоронения радиоактивных отходов.
Федеральное государственное унитарное предприятие «РАДОН»29 (входит в структуру ГК «Росатом» (дивизион «Экологические решения»)).
ФГУП «РАДОН» является одним из ведущих предприятий России
в сфере обращения с радиоактивными отходами и вывода из эксплуатации ядерных объектов. Компания управляет государственным имуществом в этой области, лидирует на рынке демонтажа ядерных объектов и реабилитации территорий, а также обеспечивает полный цикл
обращения с радиоактивными отходами, включая безопасное хранение
и поддержание в безопасном состоянии объектов «ядерного наследия»
СССР. Благодаря многолетнему опыту и современному техническому
оснащению ФГУП «РАДОН» гарантирует высокое качество, безопасность и своевременность выполнения работ.
Традиционно ФГУП «РАДОН» предоставлял вышеуказанные услуги
объектам, находящимся в европейской части Российской Федерации.
Однако в последнее время наблюдается расширение зоны обслуживания
предприятия, что выражается в заключении и исполнении договоров
с организациями, расположенными в Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации
от 13.10.2018 № 585 «Об утверждении Основ государственной политики
в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу»30
(далее — Указ Президента РФ № 585), определяющим государственную
политику в сфере ядерной и радиационной безопасности до 2025 года
и на перспективу, одной из ключевых проблем является существование
объектов «ядерного наследия». Эти объекты требуют дополнительных
усилий для безопасного завершения их эксплуатации и (или) восстановления территорий. В частности, необходимы приведение этих объектов в безопасное ядерное и радиационное состояние и очистка за-
29
https://radon.ru/
30
Указ Президента РФ от 13.10.2018 № 585 «Об утверждении Основ государственной политики
в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации
на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // Официальный интернет-портал правовой информации. http://pravo.gov.ru, 15.10.2018.
§ 2. Особенности правового регулирования деятельности по выводу из эксплуатации... 147
грязненных радиоактивными веществами участков. Для решения этой
проблемы Указ Президента РФ № 585 устанавливает цели государственной политики, включая обеспечение безопасности объектов
атомной энергии (как гражданского, так и оборонного назначения),
объектов, относящихся к «ядерному наследию» СССР, а также материалов с повышенным содержанием природных радионуклидов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации31.
Определение в 2018 году ФГУП «РАДОН» специализированным отраслевым оператором дало старт реализации пилотного проекта по передаче объектов «ядерного наследия» предприятию в рамках проекта
трансформации модели управления ядерно и радиационно опасными
«объектами наследия»32.
Данные объекты распределены по 40 субъектам Российской Федерации. Стратегической задачей специализированного отраслевого оператора является прекращение эксплуатации указанных объектов и последующий возврат земельных ресурсов, строений и оборудования в гражданский оборот.
В международной практике вывод из эксплуатации — это совокупность административных и технических процедур, целью которых является ослабление или полное снятие регулирующего контроля с объекта (за исключением закрытых хранилищ и тех, что еще не выведены
из эксплуатации)33.
Учитывая, что основными проблемами в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности является наличие объектов «ядерного
наследия» СССР, в отношении которых требуется принятие дополнительных мер по завершению их жизненного цикла и (или) реабилитации, в том числе перевод этих объектов в ядерно и радиационно безопасное состояние и реабилитация радиоактивно загрязненных участков
территорий, на которых расположены эти объекты, трансформация
модели управления ядерно и радиационными объектами «ядерного наследия СССР» позволит:
31
Указ Президента РФ от 13.10.2018 № 585 «Об утверждении основ государственной политики
в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации
на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 42 (Ч. II). Ст. 6447.
32
https://radon.ru/line_activity/spetsializirovannyy-otraslevoy-operator-po-upravleniyu-obektami-
yadernogo-naslediya/
33
IAEA Nuclear Safety and Security Glossary. Terminology Used in Nuclear Safety, Nuclear Security,
Radiation Protection and Emergency Preparedness and Response. IAEA. Vienna. 2022 (Interim)
Ed. P. 248.
148 Глава 3
— обеспечить безопасность — сформировать комплексную систему
ядерной и радиационной безопасности для объектов «ядерного на-
следия» СССР;
— упорядочить управление — создать единую государственную систему
регулирования и управления этими объектами;
— контролировать радиацию — внедрить единую государственную сис-
тему мониторинга радиационной обстановки вокруг объектов «ядер-
ного наследия» СССР;
— принять меры — реализовать комплекс организационных и техниче-
ских мер для обеспечения ядерной и радиационной безопасности
на этих объектах;
— вести учет — принять организационные и управленческие решения
для создания системы учета объектов «ядерного наследия»;
— обучить персонал — обеспечить высокий уровень подготовки и пе-
реподготовки специалистов, занимающихся выводом из эксплуа-
тации объектов «ядерного наследия», а также создать на базе ФГУП
«РАДОН» специализированные учебные центры с современным обо-
рудованием и методиками.
Действующее законодательство не содержит юридического определения организации, которая бы выступала в качестве единого хозяйствующего субъекта, несущего ответственность за обращение с объектами
«ядерного наследия» СССР.
Присвоение статуса федеральной ядерной организации ФГУП
« РАДОН», осуществляющему деятельность в области «ядерного наследия», имеющему стратегическое значения для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, может быть осуществлено в соответствии со статьей 40.1 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ
«О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»
по представлению Госкорпорации «Росатом».
В рамках реализации указанных задач ФГУП «РАДОН» обеспечивает
безопасность государства в области обращения с объектами использования атомной энергии и является единственным предприятием, на балансе которого предполагается сосредоточение всех объектов «ядерного
наследия» СССР и вывод последних из эксплуатации.
Присвоение ФГУП «РАДОН» статуса федеральной ядерной организации отвечает целям и задачам Указа Президента РФ № 585.
Учитывая вышеизложенное, предлагаемые рекомендации направлены: на решение задач ликвидации объектов «ядерного наследия» и реабилитации территорий для дальнейшего свободного использования;
§ 2. Особенности правового регулирования деятельности по выводу из эксплуатации... 149
обеспечение реализации государственных приоритетов при выполнении
Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных полномочий и функций в установленной сфере деятельности;
сохранение статуса ядерной державы и обеспечение ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации.
Российская Федерация располагает комплексной законодательной
и нормативной базой, предназначенной для эффективного регулирования вопросов безопасности на всех этапах вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии — от планирования до практической реализации.
Тем не менее существующая нормативная правовая база не предусматривает механизмов обращения с объектами «ядерного наследия»
СССР, учитывающих их специфику, и не содержит экономических
и правовых стимулов для ведения работ по ликвидации «ядерного наследия».
Существующая национальная нормативно-правовая база в области
обращения с объектами «ядерного наследия» СССР характеризуется
существенными пробелами и требует модернизации в соответствии
с Основами государственной политики в области обеспечения ядерной
и радиационной безопасности Российской Федерации на период
до 2025 года и дальнейшую перспективу. В соответствии со статьей 33
Федерального закона № 170-ФЗ процедура и мероприятия по безопасному выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и хранилищ должны быть подробно описаны в проектной документации объекта и использования атомной энергии. Эти меры должны
соответствовать всем нормам и правилам, установленным российским
законодательством в области атомной энергии.
Кроме того, до начала эксплуатации объекта использования атомной
энергии должны быть определены источники финансирования работ
по его выводу из эксплуатации, включая демонтаж ядерных установок,
утилизацию радиационных источников и закрытие хранилищ. Порядок
формирования этих финансовых ресурсов также должен быть установлен до ввода объекта в эксплуатацию34.
Практическое применение установленных норм к объектам «ядерного наследия» СССР сталкивается с существенными препятствиями.
К ним относятся отсутствие утвержденных проектных решений по вы-
34
Комаров Е.А. Итоги реализации отраслевой Концепции вывода из эксплуатации ядерно
и радиационно опасных объектов: доклад (Госкорпорации «Росатом»). Отраслевой семинар
по ВЭ ЯРОО (3 декабря 2019 г.). Санкт-Петербург, 2019.
150 Глава 3
воду объектов из эксплуатации и неопределенность в отношении источников финансирования работ, необходимых как на заключительных
этапах ввода объектов в эксплуатацию, так и в ряде случаев на протяжении большей части или всего срока их эксплуатации.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона № 170-ФЗ организации, эксплуатирующие ядерные установки, радиационные источники или пункты хранения, обязаны создавать специальный фонд совместно с уполномоченными органами. Этот фонд предназначен для
финансирования вывода из эксплуатации этих объектов, обращения
с отработавшим ядерным топливом, а также для проведения исследований, направленных на повышение их безопасности. Правила формирования и использования фонда определяются Правительством
Российской Федерации. Важно отметить, что закон не регулирует вопросы финансирования объектов, введенных в эксплуатацию до его
принятия.
После вступления в силу Федерального закона № 170-ФЗ в 1995 году
возникла необходимость в дополнительном регулировании. Эта проблема была решена принятием Федерального закона от 03.04.1996 № 29ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных
производств и объектов»35 (далее — Федеральный закон № 29-ФЗ)
в 1996 году. Этот закон установил, что финансирование таких объектов
из федерального бюджета должно быть гарантированным, достаточным
и своевременным, чтобы обеспечить их безопасную и стабильную работу. При этом для атомной отрасли были предусмотрены особые
условия финансирования, отличные от общего бюджетного порядка.
Однако вплоть до настоящего времени нормы этого закона не работали
и в большей части устарели. Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ) не содержит положений, гарантирующих приоритетное финансирование критически важных направлений, таких как «защищенные статьи бюджета».
Это приводит к тому, что принципы гарантированности, достаточности,
своевременности и непрерывности финансирования для обеспечения
безопасности и устойчивости радиационно и ядерно опасных производств и объектов не соблюдаются, а нормы, закрепленные в части 2
статьи 2 Федерального закона № 29-ФЗ, остаются нереализованными
на практике.
35
Федеральный закон от 03.04.1996 № 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опас-
ных и ядерно опасных производств и объектов» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. № 15. Ст. 1552.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]