Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современное атомное право. Монография
.pdf
§ 2. Международно-правовое регулирование трансграничных проектов по строительству... 101
рах, предпринятых ими в целях осуществления принятых на себя
по Конвенции обязательств.
Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами сходна по духу с Конвенцией о ядерной безопасности. Аналогично
последней, Объединенная конвенция устанавливает необходимость
подготовки государствами-участниками отчетов и проведения регулярных совещаний по рассмотрению теперь уже в отношении исполнения
обязательств, закрепленных в Объединенной конвенции.
Такие обязательства включают в себя, помимо прочего, принятие
организационных и технических мер к обеспечению эффективной защиты отдельных лиц, общества в целом и окружающей среды путем
применения на национальном уровне соответствующих методов защиты, утвержденных регулирующим органом, в рамках своего национального законодательства, должным образом учитывающего одобренные на международном уровне критерии и нормы. Весьма важными
также представляются обязанность стремиться избегать действий, имеющих обоснованно предсказуемые последствия для будущих поколений,
более серьезные, чем те, которые допускаются в отношении нынешнего
поколения, и обязанность не возлагать чрезмерного бремени на будущие
поколения.
Завершая краткое описание международных договоров, относящихся
к ядерной безопасности, имеет смысл отметить, что как Конвенция
об оперативном оповещении о ядерной аварии, так и Конвенция о помощи в случае ядерной или радиационной аварийной ситуации предусматривают, что урегулирование споров относительно их толкования
или применения может осуществляться в арбитраже или путем обращения в Международный Суд.
Исходя из этого можно утверждать, что указанные конвенции носят
обязательный характер для государств-участников, позволяют другим
государствам-участникам не только ожидать выполнения обязательств,
предусмотренных соответствующей Конвенцией, но и требовать исполнения этих обязательств.
Это положение создает некоторый контраст с Конвенцией о ядерной
безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения
с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Этими конвенциями предусматривается разрешение
разногласий лишь путем проведения консультаций в случае с Конвенцией о ядерной безопасности и использования механизмов «посредни-
102 Глава 2
чества, примирения и арбитражного урегулирования, предусматриваемыми международным правом, включая действующую правила и практику, применяемые МАГАТЭ» в случае с Объединенной конвенцией.
То есть этими последними конвенциями не предусматривается однозначно институт или порядок, имеющий власть над обеими сторонами, а разрешение споров всецело остается в компетенции сторон. Так
проявляется «стимулирующий» характер этих документов, подразумевающий добросовестное сотрудничество стран-участниц и подталкивающий страны к исполнению закрепленных норм не через принудительную силу, подкрепленную судом или арбитражем, а через распространение «лучших практик» и своеобразное «давление» на «отстающие»
в обеспечении ядерной безопасности страны со стороны равных им
других стран.
Договоры об ответственности за ядерный ущерб. Несмотря на все меры
безопасности, предпринимаемые каждым оператором ядерной установки и каждым государством в рамках своего правового режима, невозможно полностью исключить вероятность возникновения аварийной
ситуации, в ходе которой происходит выброс радиоактивных веществ,
создающих угрозу жизни и здоровью людей, имуществу и окружающей
среде.
Потенциально подобная авария может породить множество споров
между пострадавшими от вредного радиационного воздействия и лицами, так или иначе связанными с ядерной установкой, на которой
произошел соответствующий инцидент: эксплуатирующей организацией (оператором), работниками смены, проектировщиком, поставщиками оборудования, государством, выдавшим лицензию, и т.д. Разрешение каждого из этих споров в индивидуальном порядке привело бы к рассмотрению споров различными судами и (или)
административными органами, потенциальным вынесением противоречивых решений, осложняясь при этом международным характером
этих споров.
Знание о том, что в случае ядерного инцидента поставщик может
быть (пусть даже потенциально) привлечен к ответственности за причиненный в результате инцидента ущерб в течение всего срока службы
поставленного им оборудования, существенно повлияло бы на готовность такого поставщика осуществлять поставки оборудования для такого объекта использования атомной энергии либо привело бы к существенному увеличению цены, отражающему соответствующие риски.
Такое положение дел существенным образом ограничило бы мировой
§ 2. Международно-правовое регулирование трансграничных проектов по строительству... 103
рынок поставок и услуг для атомной отрасли, задержав прогресс в разработке нового оборудования и сузив круг поставщиков.
Попытка разрешения этих противоречий привела к возникновению
в 1960-х годах системы гражданской ответственности за ущерб, причиненный ядерным инцидентом. Основным принципом, легшим
в основу этой системы, стал принцип абсолютной и строгой ответственности оператора ядерной установки, т.е. лица, которому государство, в чьей юрисдикции находится ядерная установка, выдало лицензию на ее эксплуатацию на том или ином этапе жизненного цикла
установки.
На этой основе логично строятся и прочие принципы современной
системы гражданской ответственности за ядерный ущерб: ограниченное
право оператора предъявлять проектировщику и поставщикам иски
о регрессе; ограничение ответственности оператора; обязанность оператора страховать свою ответственность; опция, позволяющая государству принять на себя часть ответственности, превышающую установленное для оператора ограничение; рассмотрение споров, связанных
с ядерным инцидентом, в одном компетентном суде и т.д.
Следует отметить, что исторически в мире сложились две системы
регулирования ответственности за ядерный ущерб на приведенных
выше принципах. Поскольку в этом историческом периоде мир был
политически разделен на два политических блока, внутри каждого
из которых строились свои экономические отношения и цепочки поставок, а также складывались свои принципы национального и международного права, странам из одного блока было бы неуместно присоединяться к международному договору, разработанному во втором блоке
и заключенному между входящими в него странами.
Таким образом, существует режим Парижской конвенции об ответственности перед третьими лицами в области ядерной энергии (Париж,
29.07.1960) и Венской конвенции о гражданской ответственности
за ядерный ущерб (Вена, 21.05.1963). Первая находится под патронажем
Агентства по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития, а организация выступает ее депозитарием. Вторая же
находится под патронажем МАГАТЭ, которое выступает ее депозитарием.
В обе конвенции вносились изменения: к Парижской конвенции
заключены протоколы от 28.01.1964, от 16.11.1982 и от 12.02.2004. Кроме
того, была заключена Конвенция от 31.01.1963 (Брюссель, 1963 год),
дополняющая Парижскую конвенцию и предусматривающая дополни-
104 Глава 2
тельную компенсацию лицам, пострадавшим от ущерба, причиненного
ядерным инцидентом. Венская конвенция дополнялась один раз — Протоколом от 12.09.1997 (Вена, 1997 год).
Необходимо отметить, что обеими конвенциями закреплены одинаковые принципы ответственности. Однако при возникновении трансграничного ущерба, вызванного ядерным инцидентом, если затронутые
государства были участниками разных конвенций, применение этих
принципов могло столкнуться с определенными трудностями в установлении возможности пострадавших лиц обращаться с исками к оператору
и (или) другим связанным с ядерной установкой лицам.
Попытка «связать» эти конвенции и установить приоритетность их
применения в том или ином конкретном случае была предпринята
в 1988 году разработкой Совместного протокола о применении Венской
конвенции и Парижской конвенции (Вена, 21.09.1988), однако не все
страны — участницы Парижской конвенции и Венской конвенции присоединились к Совместному протоколу, что усложнило определение
применимого режима, учитывая необходимость принимать во внимание
то, присоединились ли страны, затронутые ядерным инцидентом, к Совместному протоколу.
Еще одним международным документом, относящимся к регулированию возмещения ущерба, вызванного ядерным инцидентом, является
Конвенция о дополнительном возмещении за ядерный ущерб (Вена,
1997 год). Эта конвенция предусматривает увеличение размера возмещения за ущерб, вызванный ядерным инцидентом, и открыта для подписания только государствами, являющимися членами одной из названных выше конвенций, либо государствами, заявившими, что их
национальное законодательство полностью соответствует принципам
возмещения, установленным любой из этих конвенций.
Обратимся далее к принципам ядерной ответственности, закрепленным в Парижской и Венской конвенциях.
Первым из этих принципов следует назвать принцип так называемой
строгой ответственности. Этот принцип сводится к тому, что оператор
ядерной установки несет гражданскую ответственность перед лицами,
которым был причинен ущерб, независимо от его вины. Большинству
правопорядков знаком этот принцип, в частности, в российском праве
ближе всего ему соответствует порядок ответственности владельца
источника повышенной опасности за вред, причиненный им. Тем не менее, поскольку этот принцип является краеугольным камнем применения конвенции, его закрепление в международно-правовом документе
§ 2. Международно-правовое регулирование трансграничных проектов по строительству... 105
имеет смысл во избежание различного его толкования судами различных
правопорядков.
Сходным является принцип исключительной ответственности оператора ядерной установки. Он проявляется двояко: как исключение ответственности какого бы то ни было третьего лица за вред, причиненный в связи с ядерным ущербом, и как исключение иных оснований для
ответственности оператора, в том числе и предусмотренных национальным законодательством того или иного государства.
Еще одной особенностью установленного конвенциями порядка
гражданской ответственности за ядерный ущерб является принцип
освобождения от ответственности. Подобно национальным правопорядкам, конвенциями установлено определенное исключение из режима
«строгой» ответственности оператора за ядерный ущерб. В частности,
оператор будет освобожден от ответственности, если ядерный инцидент,
с которым связано причинение вреда, произошел в результате вооруженного конфликта, военных действий, гражданской войны или восстания. В отношении конкретных пострадавших лиц обязанность
по возмещению вреда может быть ограничена либо в результате грубой
небрежности пострадавшего, либо в результате действий или бездействия пострадавшего с намерением нанести вред.
Среди принципов ответственности за ядерный ущерб следует также
отметить ограничение ответственности по сумме. Учитывая потенциально бесконечный размер ущерба, который может быть причинен
в связи с ядерным инцидентом, а также необходимость покрытия суммы
ответственности (о чем будет указано ниже), несение этого бремени
может оказаться для оператора невозможным, что, безусловно, негативно скажется на возможности той или иной страны развивать ядерную
энергетику и в конечном итоге — на готовности страны участвовать
в международной конвенции об ответственности за ядерный ущерб.
В связи с этим и режим Парижской конвенции, и режим Венской конвенции предусматривает предел размера ответственности оператора
за каждый ядерный инцидент, приведший к возникновению ущерба.
Вместе с тем у государств — участников соответствующей конвенции
остается возможность установить более высокий предел ответственности, чем предусмотрен Конвенцией.
Как отмечено выше, еще одним принципом гражданской ответственности за ядерный ущерб является обязанность оператора по финансовому обеспечению его ответственности за ядерный ущерб в размере,
соответствующем максимальной сумме, которую оператор должен вы-
106 Глава 2
платить в соответствии с законодательством конкретной страны. Как
правило, речь идет о страховании ответственности на соответствующую
сумму. Учитывая значимую для любого рынка сумму страхования, риск
ответственности за ущерб, причиненный ядерным инцидентом, как правило, страхуется группой («пулом») страховых организаций. Так, в России ответственность за ядерный ущерб АО «Концерн Росэнергоатом»
застрахована Российским ядерным страховым пулом46, в который входят
крупнейшие, системно значимые страховые компании страны. Вместе
с тем покрытие ответственности оператора может предусматриваться
и за счет иного финансового обеспечения, в частности государственных
гарантий. Теоретически возможны и другие виды финансового покрытия ответственности оператора, но на практике они не используются
или используются чрезвычайно редко.
Еще один принцип гражданской ответственности за ядерный
ущерб — ограничение ответственности по сроку. Этот принцип имеет
много общего с концепцией срока исковой давности, известной абсолютному большинству правопорядков. Наиболее яркой особенностью
ограничения предъявления требований по сроку в соответствии с конвенциями является то, что это ограничение объективно, а не субъективно, т.е. начало течения срока совпадает с моментом факта возможного причинения вреда (т.е. ядерного инцидента), а не с моментом, когда
пострадавший узнал или должен был узнать о причиненном ему вреде.
Важным столпом режима ответственности за ущерб, причиненный
ядерным инцидентом, является также знакомый абсолютному большинству правопорядков принцип равного отношения, который предполагает, что соответствующее национальное законодательство должно применяться без какой-либо дискриминации по признаку национальности,
места жительства или местонахождения. Это важный принцип, непосредственно связанный с риском причинения трансграничного вреда
и определяющий равное отношение не только к лицам из стран, присоединившихся к соответствующей конвенции, но и к тем лицам, которые
относятся к странам, к ней не присоединившимся.
В качестве последнего из принципов международной системы возмещения ущерба, причиненного ядерным инцидентом, необходимо
рассмотреть принцип выбора надлежащего места разрешения спора.
В качестве общего правила в конвенциях об ответственности за ядерный
ущерб предусматривается, во-первых, что юрисдикцией обладают
только суды государства, в котором произошел ядерный инцидент,
46
https://atompool.ru/
§ 2. Международно-правовое регулирование трансграничных проектов по строительству... 107
и, во-вторых, что каждое государство-участник должно обеспечивать,
чтобы только один из его судов обладал юрисдикцией в отношении любого отдельного ядерного инцидента. Таким образом обеспечивается
правовая определенность, отсутствие противоречащих друг другу решений судов, а также явление, называемое «forum shopping», когда истец
(в рассматриваемом случае — пострадавший) пытается выбрать такой
суд, который с большей вероятностью принял бы решение в его пользу,
даже если компетенция этого суда не в полной мере оправданна. В случае с ответственностью за ущерб в результате ядерного инцидента такое
поведение пострадавших не только создало бы избыточную финансовую
нагрузку на оператора, но и привело бы к необоснованно быстрому исчерпанию финансовых ресурсов, выделенных на возмещение ответственности, — за счет других пострадавших.
Двусторонние договоры. Говоря об обязывающих международных договорах в сфере использования атомной энергии, необходимо наконец
обратиться к двусторонним межправительственным соглашениям, регулирующим взаимодействие государств при реализации трансграничных проектов в сфере использования ядерной энергии.
Иногда подобные соглашения помимо общего обязательства содействовать взаимному развитию мирного использования атомной энергии
затрагивают и вопросы нераспространения ядерного оружия. Однако
весьма часто ими предусматривается сотрудничество сторон при реализации трансграничного проекта по сооружению и (или) эксплуатации
объектов использования атомной энергии.
Для улучшения финансовых и правовых условий реализации столь
масштабных проектов государства, участвующие в проекте и, соответственно, в межправительственном соглашении, могут предусмотреть
в нем некоторые особенности правового режима, применимого к задействованным лицам. Часто такие особенности предполагают освобождение от прямых налогов и таможенных сборов, облегченный режим
оформления миграционных документов (рабочих виз, разрешения
на работу), неприменение квот для местного персонала и пр. Интересно,
что двусторонними соглашениями могут быть предусмотрены и условия
по ответственности за ущерб, причиненный ядерным инцидентом,
в случае, когда многосторонние конвенции не распространяются
на одно из участвующих государств. В качестве одного из примеров,
в котором применяется такое регулирование, можно назвать Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Народной Республики Бангладеш о сотрудничестве в строитель-
108 Глава 2
стве атомной электростанции на территории Народной Республики
Бангладеш от 02.11.200247.
Особый интерес среди таких двусторонних соглашений глубиной
проработки конкретных положений представляет собой Соглашение
между Правительством Российской Федерации и Правительством Турецкой Республики о сотрудничестве в сфере строительства и эксплуатации атомной электростанции на площадке «Аккую» в Турецкой Республике48. Это межправительственное соглашение уникально тем, что
является основой для реализации первого мире трансграничного проекта государственно-частного партнерства по сооружению атомной
электростанции по модели «Build-Own-Operate», что отмечается в правовых исследованиях49.
Трансграничный проект по сооружению объекта использования
атомной энергии может сопровождаться не только межправительственным соглашением о сооружении, регулирующим описанные выше вопросы, но и межправительственным соглашением о выделении государственного экспортного кредита. Предоставление государственного экспортного кредита позволяет кредитору не только получить выгоду
за счет процентов по кредиту. Такое решение позволяет также закрепить
политические позиции кредитора в стране-заемщике и в той отрасли,
в которой обеспечивается финансирование. Кроме того, благодаря тому,
что экспортное кредитование предполагает расчеты государства, предоставляющего кредит, с принадлежащими к нему организациями, этот
механизм стимулирует соответствующие отрасли промышленности
страны-кредитора.
Немаловажными сферами, в которых также применяется регулирование путем заключения двусторонних межправительственных соглашений, являются сотрудничество государственных органов в области
ядерной безопасности, физической защиты и в некоторых иных, связанных с использованием атомной энергии.
В частности, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) ведет активную междуна-
47
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Народной
Республики Бангладеш о сотрудничестве в строительстве атомной электростанции на территории Народной Республики Бангладеш // Бюллетень международных договоров. 2012.
№ 12. С. 83–92.
48
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Турецкой
Республики о сотрудничестве в сфере строительства и эксплуатации атомной электро
станции на площадке «Аккую» в Турецкой Республике // Бюллетень международных договоров. 2011. № 7. С. 36–48.
49
Проблемы и тенденции правового регулирования в области использования атомной энер-
гии: монография / под ред. В.В. Романовой. М.: Юрист, 2017. С. 142–158.
-
§ 2. Международно-правовое регулирование трансграничных проектов по строительству... 109
родную деятельность, на основании межправительственных соглашений
самостоятельно или через свои уполномоченные организации активно
содействуя органам ядерного надзора тех стран, в которых применяются
российские ядерные технологии. С теми странами, которые приняли
решение поручить стране — поставщику ядерной технологии также
и создание системы физической защиты объекта использования атомной энергии, тоже заключается двустороннее межправительственное
соглашение, либо же сотрудничество в этом направлении осуществляется на основании «основного» межправительственного соглашения,
определяющего общие параметры реализации проекта.
Небезынтересно было бы перечислить те страны, на территории которых в настоящее время реализуются проекты сооружения АЭС
на основании межправительственных соглашений: Бангладеш, Египет,
Индия, Иран, Китай, Турция, Узбекистан. Кроме того, в Боливии реализуется проект по сооружению центра ядерной науки и технологий
на основании межправительственного соглашения. Еще ряд проектов
находится на различных стадиях проработки и подготовки к реализации.
« »
До сих пор рассмотрению подвергались обязывающие международноправовые документы, имеющие силу закона в соответствующих странах,
применение которых не может быть поставлено под сомнение ни одним
судом или составом арбитража.
Нельзя отрицать, однако, что невозможной задачей было бы описать
в международных или национальных обязывающих документах абсолютно все аспекты и особенности такого многогранного и многопланового вида деятельности, как сооружение и (или) эксплуатация объекта
использования атомной энергии.
Ряд отношений находит свое закрепление в обычаях международного
делового оборота, т.е. тех принципах и нормах, соблюдение которых
разумно ожидается от участников затрагиваемых сделок. Добавив к ним
лучшие отраслевые и коммерческие практики, а также ряд норм и указаний, разработанных авторитетными в той или иной сфере технологии
организациями — пусть и не подкрепленных принудительной силой
того или иного государства, — получим «мягкое право». Формального
закрепления термина «мягкое право» не существует, однако ряд англоязычных источников определяет «мягкое право» (soft law) в контексте
международного права как «директивы, политические декларации или
110 Глава 2
кодексы поведения, задающие стандарты поведения, но не обладающие
самостоятельной принудительной силой». Имея регулярное единообразное применение в тех условиях, когда невозможно закрепить юридически обязывающими нормами все аспекты отношений, оно оказывает существенное влияние на трансграничные проекты в сфере мирного использования атомной энергии.
Особую роль в атомной отрасли, что неудивительно, играют публикации МАГАТЭ. Одной из ключевых публикаций МАГАТЭ являются
«Нормы безопасности»50, в которых содержатся основные принципы,
требования и рекомендации по обеспечению ядерной безопасности. Эти
нормы выступают в качестве глобальных рамок в области защиты людей
и окружающей среды и вносят свой вклад в обеспечение согласованного
высокого уровня безопасности во всем мире.
Документ «Нормы безопасности» состоит из трех категорий публикаций: «Основы безопасности», «Требования безопасности» и «Руководство по безопасности». Документы первой категории определяют основополагающие цели и принципы защиты и безопасности, а в документах
второй категории устанавливаются требования, которые должны выполняться с целью обеспечения защиты людей и охраны окружающей среды
в настоящее время и в будущем. «Руководство по безопасности» содержит рекомендации и руководящие материалы, касающиеся выполнения
требований.
Несмотря на объективную важность «Норм безопасности», они
имеют обязательную силу только для самого МАГАТЭ и не являются
документом прямого действия. Вместе с тем, учитывая качество этих
документов, их подготовку поистине международным и неангажированным коллективом, они инкорпорируются в национальное законодательство стран — участниц агентства.
Для заключения и исполнения международного контракта, связанного с сооружением и (или) эксплуатацией объекта использования атомной энергии, имеет значение возможность сторон ссылаться на эти
нормы как на нормы технического регулирования, с тем чтобы они
стали частью контрактных требований.
Другой немаловажный источник обычаев и «мягкого права» представляет собой техническое регулирование страны, обладающей технологией, выступающей предметом контракта, или иной технически развитой страны. Так, при сооружении АЭС российского дизайна за рубежом могут применяться как требования российского технического
50
https://www.iaea.org/ru/resursy/normy-bezopasnosti
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]