Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 9.
Координация деятельности правоохранительных органов ...
ников. С учетом того, что окончательное разрешение уголовные дела
получают в суде, что именно в процессе судебного рассмотрения дела
часто выявляются те пробелы в исследовании доказательств, которые
были допущены в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
и которые мешали (или могли) помешать вынесению законного, обоснованного и справедливого решения по делу , особенно полезным
представляется привлечение судей и государственных обвинителей к
проведению занятий с работниками органов, осуществляющих предварительное расследование и оперативно-розыскную деятельность.
В свою очередь руководители указанных органов могут приглашаться на занятия, проводимые с прокурорскими работниками.
Следует иметь в виду также то, что значительную пользу приносит проведение совместных семинаров, конференций, совместное
обсуждение актуальных вопросов борьбы с преступностью.
В свою очередь издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов обеспечивают единство подходов всех участников координационной деятельности к решению, стоящих перед
ними задач, а также надлежащий уровень организации исполнения
совместно принятых решений. Свою роль в решении указанных задач могут играть выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий.
Таким образом, возглавляя координационный процесс и выполняя тем самым возложенную на нее обязанность в части организации борьбы с преступностью, прокуратура способствует решению
важных задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина,
а также охраняемых законом интересов общества и государства от
преступных посягательств.
401
Г л а в а 10
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА
В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Интенсивный законотворческий процесс в Российской
Федерации и ее субъектах, нормотворческая деятельность органов
местного самоуправления, необходимость правового обеспечения
эффективной реализации проводимых в стране реформ, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета
нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
В узком понимании правотворчество является юридико-техническими процедурами, которые определяют деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых норм,
а также их систематизации. При этом отмечается, что правотворческие процедуры включают порядок и сроки работы над нормативными правовыми актами, их согласования, обсуждения и принятия, в
результате чего они оформляются, начинают официально действовать и вливаются в систему права. Причем создание правовых норм
протекает с момента правотворческого замысла до их практической
реализации
1
.
1
Пиголкин А.С. Процессуальная форма: теория и практика / под ред.
П.Е. Не байло и В.М. Горшенева. М., 1976. С. 85; Теория государства и права /
под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. С. 412; Теория государства и права / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 276, 277; Белых С.В.,
Мельникова Л.С., Минашкин А.В. Нормотворческая деятельность федеральных
министерств // Законодательство и экономика. 2004. № 1.
402
Глава 10.
Участие прокурора в правотворческой деятельности
Участие прокурора в правотворческой деятельности является важным направлением деятельности прокуратуры Российской
Федерации. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор
при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие
правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене
или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Во исполнение требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской
Федерации приказом от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» утвердил Положение об организации правотворческой
деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации.
В соответствии с указанным приказом прокуроры субъектов
Российской Федерации, прокуроры городов и районов, иные территориальные прокуроры и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур (кроме военных прокуроров) взаимодействие с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также органами местного самоуправления, и участие в
правотворческой деятельности должны подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых ими нормативных правовых актов
федеральному законодательству, потребностям в правовом регулировании общественных отношений.
Генеральный прокурор Российской Федерации требует принять
меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и
органами местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов
403
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления,
готовить по ним заключения и другие документы.
Необходимо активнее использовать в нормотворческой работе
материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в
правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и
коллизий правового регулирования.
Прокуроры должны оказывать муниципальным органам помощь
в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству.
Основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры в соответствии с Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации
являются:
— инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией
органов прокуратуры;
— участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
— подготовка правовых заключений на законопроекты и иные
нормативные правовые акты;
— участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального
Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Организация и координация правотворческой деятельности в
прокуратурах субъектов Российской Федерации возлагаются на старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации по
взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления (п. 1.5
Положения).
На данных старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи: обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; подготовка пред-
404
Глава 10.
Участие прокурора в правотворческой деятельности
ложений по совершенствованию федерального законодательства;
организация постоянного представительства прокуратуры в органах
государственной власти субъекта Российской Федерации; обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами
государственной власти субъекта Российской Федерации протестов
и представлений прокуратуры; инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, необходимых
для реализации федеральных законов; предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной
власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству (п. 6.1 Положения).
Выполнение этих задач обеспечивается путем: внесения предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; внесения законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием
права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом; участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по разработке проектов нормативных правовых актов;
изучения проектов нормативных правовых актов, подготовки и направления замечаний и предложений (заключений) в случае несоответствия проектов нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов
и нарушений правил юридической техники; ведения реестра изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения; участия в
заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
при принятии нормативного правового акта; информирования подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением
законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству (п. 6.2).
405
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Прокуроры городов и районов, иные территориальные прокуроры реализуют вышеуказанные полномочия в рамках взаимодействия
с органами местного самоуправления.
Таким образом, к правовым основам участия прокурора в правотворческой деятельности прежде всего относятся ст. 9 Федерального
закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации» и приказ Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».
Однако участие прокурора в правотворческой деятельности урегулировано и в других актах Генерального прокурора Российской
Федерации.
Так, в соответствии с п. 4.1 приказа Генеральной прокуратуры
Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав
и свобод человека и гражданина» в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов
Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству, прокурорам необходимо наладить взаимодействие
органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить
непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе
(разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение,
подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).
При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (п. 20 приказа).
Согласно п. 2.1 приказа Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного
406
Глава 10.
Участие прокурора в правотворческой деятельности
самоуправления» прокуроры должны обеспечить активное участие
в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права
и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты
региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания
и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных
правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию
высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему
местную администрацию, для использования ими права отклонить
законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые
соответствующими представительными органами власти. При реализации полномочий осуществлять учет и вести реестр изученных
проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и
предложений, а также результатов их рассмотрения.
В случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов
прокуроры обязаны вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» либо использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую
очередь — в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты
государства (п. 2.8 приказа Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 02.10.2007 № 155).
На основании п. 1 приказа Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных)
407
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»
прокуроры субъектов Российской Федерации обязаны:
— обеспечить эффективное участие органов прокуратуры в законотворческой деятельности. Активнее использовать право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской
Федерации предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан. В субъектах Российской Федерации, в которых прокуратура не обладает правом законодательной (нормотворческой)
инициативы, ставить вопрос о предоставлении прокурорам такого
права конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации,
уставами муниципальных образований;
— принять меры по активизации правотворческой работы в прокуратурах городов и районов. Считать участие прокуроров в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры;
— обеспечить получение исчерпывающей информации о планах законопроектной работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, при необходимости вносить предложения о
корректировке таких планов, инициируя рассмотрение актуальных
вопросов борьбы с преступностью, коррупцией, защиты прав и свобод граждан;
— активно способствовать синхронизации законотворческих
процессов на федеральном и региональном уровнях. С этой целью:
инициировать разработку и принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, предусмотренных принятыми федеральными законами; в случаях рассмотрения проектов законов
по вопросам совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской
Федерации), подготовленных в порядке законодательной инициативы на региональном уровне, учитывать информацию правового
управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации о на-
408
Глава 10.
Участие прокурора в правотворческой деятельности
личии соответствующих законодательных инициатив по аналогичным вопросам на федеральном уровне; при подготовке прокуратурой
субъекта Российской Федерации проектов федеральных законов,
предполагаемых к внесению в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта
Российской Федерации, предварительно направлять их в правовое
управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации для
правовой оценки и дачи заключения о целесообразности данной
инициативы;
— в ходе подготовки заключений по рассматриваемым в прокуратуре субъекта Российской Федерации проектам законов полнее
использовать информацию о правоприменительной практике, свидетельствующую о целесообразности или нецелесообразности изменения или дополнения действующего законодательства. Анализ
законопроектов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов проводить в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых
актов, подготовленными Генеральной прокуратурой Российской
Федерации по решению Научно-консультативного совета.
Одной из актуальных задач, стоящих перед прокурорами в сфере
нормотворчества, является своевременное выявление коррупциогенных факторов в проектах законов. При проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов и действующих нормативных
правовых актов прокуроры руководствуются положениями приказа
Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г.
№ 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
409
ПРИЛОЖЕНИЕ
нормативных правовых актов и документов,
определяющих принципиальные подходы к организации
и деятельности прокуроров и прокуратуры
12 декабря 1993 года
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(с изменениями и дополнениями)
(Извлечение)
Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределе-
ния народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству,
веру в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыбле-
мость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущи-
ми поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Г л а в а 7
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРОКУРАТУРА
…
Статья 129
1. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Рос-
сийской Федерации определяются федеральным законом.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и
освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального
прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
4. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от
должности Президентом Российской Федерации.
5. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
…
410
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]