Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 9.
Координация деятельности правоохранительных органов ...
чия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью,
порядок осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности.
Для правильного понимания сущности координации и особенностей реализации органами прокуратуры координационной функции следует также иметь в виду Указ Президента РФ от 11.12.2010
№ 1535 (в ред. Указа Президента РФ от 26.06.2013 № 581) «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», в соответствии с
которым, несмотря на общность основных задач, координационные
совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской
Федерации не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов (п. 2.1 Указа).
Большое значение в организации и осуществлении координации, реализации прокурорами соответствующих полномочий имеют
приказы Генерального прокурора РФ от 16.01.2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по
противодействию преступности» и от 29.12.2011 № 450 (в ред. приказа Генерального прокурора РФ от 01.07.2014 № 342 ), которым утверждена Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации.
Представляется, что при определении сущности и содержания
координационного процесса следует исходить из того, что координация — это самостоятельная функция прокуратуры, которая носит
преимущественно организационный характер, дополняет надзорную
функцию и расширяет ее возможности. Кроме того, это механизм
обеспечения согласованности действий правоохранительных органов по противодействию преступным проявлениям.
В отличие от взаимодействия, которое представляет собой согласованную по цели, месту и времени совместную деятельность
равноправных субъектов, координация — это процесс оперативного
управления, который обеспечивает слаженные действия более, чем
двух субъектов для достижения единой цели под руководством координатора (прокурора).
В соответствии с Положением о координации прокурор осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов.
Вместе с тем, и судебные органы не остаются в стороне от указанной
391
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
деятельности. Следует иметь в виду, что раздел IV Положения о координации, который называется «Взаимодействие с судами и органами
юстиции», определяет основные согласованные формы такого взаимодействия, осуществляемого в целях повышения эффективности
координации деятельности правоохранительных органов.
В свою очередь основной целью координации деятельности
правоохранительных органов выступает повышение эффективности
борьбы с преступностью путем разработки и реализации субъектами координации согласованных мер по своевременному выявлению,
раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Эта цель определяет и перечень задач, которые подлежат решению в
процессе координации. К ним относятся:
• разработка и осуществление согласованных действий по вы-
явлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений;
• принятие необходимых мер по устранению причин и усло-
вий, способствующих совершению преступлений;
• объединение усилий и активизация работы правоохрани-
тельных органов;
• устранение дублирования и параллелизма в противодействии
преступности.
Следует подчеркнуть, что при осуществлении координационных
полномочий прокуроры не должны ограничиваться только решением первой из названных выше задач. Разработка и осуществление
согласованных действий по выявлению, раскрытию, пресечению и
предупреждению преступлений традиционно рассматривается в качестве первой из задач координации. Однако, результаты изучения
практики свидетельствуют о том, что часто достижение цели координации может быть обеспечено только при постановке и комплексном решении всех перечисленных выше задач. Так, часто особое значение имеет принятие соответствующих мер, связанных не только с
выявлением, раскрытием и расследованием преступлений различных видов и групп, но и с выявлением причин и условий, способствующих совершению этих преступлений.
В любом случае координация осуществляется для того, чтобы
путем объединения усилий и активизации работы правоохранитель-
392
Глава 9.
Координация деятельности правоохранительных органов ...
ных органов, а также устранения дублирования и параллелизма в
противодействии преступности повысить уровень эффективности
деятельности каждого из субъектов координации в отдельности и
борьбы с преступностью в стране в целом.
Координация деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью осуществляется на основе:
соблюдения законности;
равенства всех участников координационной деятельности при
постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;
самостоятельности каждого правоохранительного органа в
пределах предоставленных ему законодательством Российской
Федерации полномочий при выполнении согласованных решений,
рекомендаций и проведении мероприятий;
гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;
ответственности руководителя каждого правоохранительного
органа за выполнение согласованных решений. (п.4 Положения о
координации)
Учитывая значение приведенных выше положений, в литературе
их принято рассматривать в качестве принципов осуществления координационного процесса.
9.2. ОРГАНИЗАЦИЯ, СУБЪЕКТЫ, НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ
КООРДИНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В целях надлежащей организации координационного процесса Генеральный прокурор Российской Федерации в п. 1.1. Приказа
Генерального прокурора РФ от 16.01.2012 г. № 7 указал на необходимость заместителям Генерального прокурора Российской Федерации,
начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской
Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур координировать работу органов, осуществ-
393
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (п. 1.3 Приказа). При этом особое внимание
надлежит обращать на исполнение поручений органов предварительного расследования и использование результатов оперативнорозыскной деятельности.
В целях повышения эффективности координации деятельности
правоохранительных органов Генеральным прокурором Российской
Федерации указано на необходимость уделять первоочередное внимание совершенствованию форм ее реализации с учетом реального
состояния преступности. Обеспечить эффективное взаимодействие
с постоянно действующими координационными совещаниями в
субъектах Российской Федерации, образованными в соответствии
с Указом Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535
«О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
На координационных совещаниях следует рассматривать наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью, совершенствования
правоохранительной деятельности, ее правового регулирования, практики предупреждения, выявления и расследования преступлений.
Прокурорам необходимо искоренить формализм и поверхностность в координационной работе: исключить случаи составления
соответствующих планов на основе переноса в них мероприятий из
других планов работы правоохранительных органов, не имеющих отношения к координации их деятельности; сосредоточить внимание на
обеспечении взаимодействия правоохранительных и иных органов в
борьбе с преступностью; последовательно контролировать исполнение принимаемых решений; систематически обсуждать планы координационной деятельности, а также внеплановые координационные
мероприятия и подводить итоги их выполнения; устранить факты составления отчетов о проделанной координационной работе на основе
сведений о проведении мероприятий по другим планам деятельности
правоохранительных органов; повысить уровень информационноаналитического обеспечения координационной деятельности; при
анализе работы выявлять недостатки и упущения в организации взаимодействия правоохранительных и иных органов в борьбе с преступностью, рассматривать эти вопросы на координационных совещаниях
с целью выработки мер по устранению допущенных нарушений.
394
Глава 9.
Координация деятельности правоохранительных органов ...
Они должны шире использовать возможности межведомственных рабочих групп, совместных целевых мероприятий по профилактике и пресечению преступности. Вести на постоянной основе
мониторинг прокурорской, следственной и судебной практики, проявлять активность в распространении положительного опыта.
Вносить предложения об укреплении правопорядка в органы
представительной (законодательной), исполнительной власти и органы местного самоуправления. При необходимости приглашать их
руководителей на заседания коллегий и оперативные совещания,
посвященные вопросам борьбы с преступностью. Участвовать в рассмотрении представлений, протестов и информации. В случае неисполнения требований прокурора принимать меры к привлечению
виновных лиц к установленной законом ответственности.
Исполнение требований упомянутого выше приказа Гене рального прокурора Российской Федерации обеспечивает надлежащую
организацию координационной деятельности.
Вместе с тем, реализация координационных полномочий прокурором связана с необходимостью разрешения определенных вопросов. К их числу относится прежде всего определение круга субъектов
координационного процесса. Традиционно речь идет о координации
деятельности правоохранительных органов, однако, законодательного определения понятия «правоохранительные органы» не существует, а доктринальные толкования этого понятия разнятся весьма
существенно.
При определении субъектов координационной деятельности
следует руководствоваться п.1 Положения о координации, в соответствии с которым в целях повышения эффективности борьбы с преступностью осуществляется координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы
безопасности, войск национальной гвардии Российской Федерации,
органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов
Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и других правоохранительных органов. Представляется, что к числу других могут быть отнесены органы, наделенные полномочиями по осуществлению хотя бы одной
из правоохранительных функций. Например, органы Федеральной
395
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
службы судебных приставов; органы Государственной противопожарной службы МЧС России; органы пограничной службы ФСБ
России; командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов. Кроме того, в число субъектов
координации также быть включены органы Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны Российской Федерации.
Следует иметь в виду, что деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и
иные специализированные прокуроры (ч. 1 ст. 8 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» и п.3 Положения о координации).
Каждый из прокуроров осуществляет свою деятельность в пределах полномочий и на соответствующем уровне.
Принято выделять несколько уровней координации: межгосударственный, федеральный, межрегиональный, региональный и местный.
На межгосударственном и федеральном уровнях координацию
осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации. В соответствии с Регламентом Генеральной прокуратуры Российской
Федерации (утвержденным приказом Генерального прокурора
Российской Федерации от 11.05.2016 № 276) (далее — Регламент)
Генеральный прокурор Российской Федерации является председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, а Главный военный прокурор (заместитель Генерального прокурора Российской Федерации)
является председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов в Вооруженных Силах Российской
Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.
Мероприятия по координации деятельности правоохранительных органов Российской Федерации планируются в соответствии с
Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации (п. 4.1. Регламента).
Координация деятельности правоохранительных органов с учетом криминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руководителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними (п. 3 Положения
396
Глава 9.
Координация деятельности правоохранительных органов ...
о координации). Регламентом Генеральной прокуратуры Российской
Федерации закреплено положение, в соответствии с которым в федеральных округах координация деятельности по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов
осуществляется управлениями в федеральных округах, обеспечивающими проведение под руководством заместителей Генерального
прокурора Российской Федерации межведомственных совещаний,
а также использование иных форм координации (п. 5.18 Регламента).
На региональном уровне координацию осуществляют прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные
и иные специализированные прокуроры, а на местном — прокуроры
городов и районов, а также приравненные к ним военные и иные
специализированные прокуроры в пределах своих полномочий.
Многообразие преступных проявлений в различных сферах, особенности криминогенной обстановки в различных регионах страны,
специфика полномочий правоохранительных органов, входящих в
число субъектов координации, предопределяют и разнообразие направлений и форм осуществления координационной деятельности
прокуроров.
К числу основных направлений координации деятельности правоохранительных органов относят:
совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики
выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;
выполнение федеральных и региональных программ борьбы с
преступностью;
разработку совместно с другими государственными органами,
а также научными учреждениями предложений о предупреждении
преступлений;
подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Пре зиденту Рос сийской Федерации, Федеральному Собранию Российской
Феде рации и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления;
397
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной
деятельности;
разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;
обобщение практики выполнения международных договоров
Рос сийской Федерации и соглашений с зарубежными странами и
меж дународными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений;
изучение координационной деятельности правоохранительных
органов, распространение положительного опыта (п.5 Положения о
координации).
Очевидно, что содержание деятельности по указанным направлениям зависит от уровня осуществления координации. Это содержание определяется прежде всего пределами осуществления полномочий соответствующего прокурора.
Разнообразны и формы координационной деятельности. Закон о
прокуратуре закрепил, что в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности
по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской
Федерации (п. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре). Чаще других используется
такая форма, как проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Председателем координационного совещания является прокурор соответствующего уровня. Состав
участников определяется Регламентом координационного совещания. Эти совещания должны проводиться не реже одного раза в квартал или по инициативе субъектов координационного процесса. В качестве участников в проведении координационных совещаний могут
привлекаться ученые, представители средств массовой информации,
руководители органов власти и управления. Решения совещания излагаются в письменной форме и оформляются постановлением.
Однако, это не единственная возможная форма. В Положении о координации в качестве основных форм координации закреплены также:
398
Глава 9.
Координация деятельности правоохранительных органов ...
обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
совместные выезды в регионы для проведения согласованных
действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения
положительного опыта;
создание следственно-оперативных групп для расследования
конкретных преступлений;
проведение совместных целевых мероприятий для выявления
и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий,
способствующих их совершению;
взаимное использование возможностей правоохранительных
органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности (п. 6 Положения о координации).
Следует обратить внимание на то, что в качестве относительно
самостоятельных форм координационной деятельности рассматриваются деятельность, охватывающая самые разные этапы и стадии
координационного процесса: от подготовки и планирования соответствующей деятельности до использования полученных результатов для повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в целом. При этом приведенный перечень не является
исчерпывающим.
Выбор названных и иных форм координационной деятельности
определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки (п. 5
Положения о координации).
Большое значение для обеспечения успешности борьбы с преступностью и координационной деятельности, осуществляемой прокуратурой, имеет обмен информации по вопросам борьбы с преступ-
399
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ностью и совместный анализ состояния преступности, ее структуры,
причин и тех условий, которые способствуют совершению преступлений. При этом должны использоваться все виды информации,
имеющейся в распоряжении правоохранительных органов. В качестве результатов такого анализа следует рассматривать не простое сопоставление данных о количестве совершенных преступлений, о росте или сокращении количества преступлений определенных видов и
групп, но выявление причин указанного роста или сокращения.
На этой основе имеется возможность прогнозирования тенденции преступности в стране или регионе, выявления появившихся новых видов преступлений, новых способов и орудий их совершения,
выработки мер по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, выявлению причин и условий, которые им способствуют.
Полученные результаты позволят обоснованно определять формы
координации, выбирать комплекс мер, которые призваны обеспечить соответствующий уровень эффективности функционирования
правоохранительных органов при работе в данном направлении, время и место проведения конкретных мероприятий и т. д.
Это будет способствовать и более обоснованному определению
тематики планируемых и проводимых координационных совещаний. Результаты обобщения практики осуществления координационной деятельности свидетельствуют о том, что именно эти вопросы вызывают наибольшие затруднения у практических работников.
Поэтому важным представляется формулирование критериев для
определения приоритетов в координационной деятельности. К числу таких критериев представляется обоснованным относить:
• рост количества, особая опасность и низкая раскрываемость
отдельных видов и групп преступлений;
• появление новых видов, способов совершения преступле-
ний, новых предметов посягательства;
• неблагоприятные изменения в общей структуре совершае-
мых преступлений и обстоятельств их совершения.
При определении конкретных форм координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью весьма
полезным представляется взаимное использование возможностей
правоохранительных органов для повышения квалификации работ-
400
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]