Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое государство и правосудие. Проблемы теории и практики. Материалы VIII международной научно-практической конференции. 15–19 апреля 2013 года
.pdf
Гейт Н. А.
Вопросам экологического образования и просвещения, формированию экологической культуры в отдельных регионах уделено
особое внимание. Примером этого являются: Закон Костромской
области от 12.07.2006 г. N 60–4-ЗКО «Об экологическом образовании и просвещении, формировании экологической культуры в Костромской области», Закон Владимирской области от 13.02.2007 г.
N 15-ОЗ «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Владимирской области», Закон Волгоградской области от 15.05.2003 г. N 825-ОД
«Об экологическом образовании в Волгоградской области». Распоряжением администрации Кировской области от 22.03.1996 г. N 367
«О повышении квалификации глав администраций районов и городов области» утверждена «Программа краткосрочных курсов
(семинара) повышения квалификации глав администраций районов и городов Кировской области по вопросам охраны окружающей среды и управлению природопользованием». В целях формирования экологической культуры, пропаганды экологических
знаний в Санкт-Петербурге издан приказ Комитета от 11.04.2008 г.
1
N 76-ос «О создании видеотеки экологических фильмов»
.
Однако в Конституции России фактически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий в области экологической безопасности и процедуры их реализации. Сегодня также
необходимы радикальные изменения в нормативных правовых актах,
обеспечивающие возможность субъекта Российской Федерации
правовой регуляции своей природоохранной деятельности2. Следу ет
отметить, что разграничение полномочий между федеральными
и региональными органами государственной власти в сфере охраны
окружающей среды и природопользования (например, в вопросе
пользования недр и охраны лесного фонда) — динамичный процесс,
предполагающий углубление государственно-властных отношений
под воздействием процессов развития федерализма.
В конечном итоге, механизм реализации установленных экологоправовых норм оказывает решающее влияние на эффективность
1
Распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей
среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 16.06.2008 г. N 76-р «Об утверждении Регламента работы видеотеки экологических фильмов».
2
Гейт Н. А. Механизм реализации эколого-правовых норм. М., 2009. С. 18.
441
Раздел VI
государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, которое способствует дальнейшему развитию
нашей страны.
Болтанова Е. С.
доцент Западно-Сибирского филиала
Российской академии правосудия,
канд. юрид. наук
Пределы применения и вопросы
правопонимания градостроительных норм
о застроенных земельных участках
В настоящей статье хотелось бы обратить внимание на назревшую потребность определения в Градостроительном кодексе РФ
(ГрК РФ) понятия «застроенный земельный участок», которое находит различное толкование в практике судебных органов и только на первый взгляд кажется очевидным. Как известно, отношения
по строительству зданий, сооружений регулируются нормами градостроительного законодательства. Эти отношения характеризуются возведением на земле объектов капитального строительства
и появлением застроенного земельного участка. В то же время
нельзя не заметить, что процесс застраивания земель регулируется
не только, а скорее — не столько градостроительными нормами,
сколько положениями земельного, водного, лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды и законодательства о недрах.
Застройка земель только при самом поверхностном взгляде связана с появлением объектов, имеющих определенное телесное воплощение, обладающих признаками недвижимого имущества: здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также
самовольно возведенные постройки. Названные объекты являются недвижимостью в силу их укрепления на (под) земной поверхности. Наличие у объекта такого признака, как стационарность
(прикрепленность к земле, т. е. наличие с ней механической связи
и невозможности перенесения объекта без определенного ущерба
на другое место, а также изначальной его непредназначенности
442
Болтанова Е. С.
для перемещения в пространстве), не только позволяет его относить к недвижимому имуществу, но и указывает на преобразование
соответствующей части земли и изменение ее правового режима.
Строительству как особому виду деятельности, в результате которого создается объект недвижимости, свойственно последовательное выполнение ряда целенаправленных действий, определенный
технологический процесс. В строительство включаются геологоразведочные, изыскательские, проектные, монтажные, строительные
и подобные работы. Как писал И. А. Брауде, «несомненно относятся к капитальному строительству геологоразведочные и изыскательские работы, подготовка территории строительства, в частности: осушение ее, планировка площадки, снос строений и т.п.,
то есть крупные работы, хотя и предшествующие строительно-
1
монтажным работам, но неразрывно с ним связанные»
.
Процесс строительства довольно длителен по времени. Очевидно, что на подготовительных этапах строительства (планирование,
проектирование зданий и сооружений, инженерно-геологические
изыскания и т. п.) не может идти речь о застройке земельного
участка и наличии «застроенного» земельного участка. Застройка
земель — лишь часть строительной деятельности. Более того, застройка земель имеет место не только при строительстве (возведении
новых объектов недвижимости), но и при реконструкции существующих объектов капитального строительства, а также при создании квазиприродных объектов (искусственных земельных участков и искусственных водных объектов).
Строительство и реконструкция являются самостоятельными
видами градостроительной деятельности и разновидностями градостроительных отношений (см. ст. 1, 4 и др. ГрК РФ). Реконструкцией
объектов капитального строительства (за исключением линейных
объектов), в частности, признается изменение параметров объекта
капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства. Застройка земель
в результате реконструкции имеет место, например, при увеличении площади объекта недвижимости путем изменения его внешних границ. Реконструкция линейных объектов связана с измене-
1
Брауде И. Л. Договоры по капитальному строительству в СССР. М., 1952. С. 10.
443
Раздел VI
нием параметров линейных объектов или их участков (частей),
которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких
объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных
зон таких объектов. Очевидно, что когда для реконструкции объекта необходим дополнительный (возможно и незначительный
по площади) земельный участок и в дальнейшем он становится
занятым объектом недвижимости, речь идет о застройке земельного участка. Реконструкция недвижимого имущества может быть
самовольной.
Застройка земель является способом изменения качественных
и юридических характеристик земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов и охватывает только
часть работ, деятельности по созданию объекта недвижимости
в процессе строительства, а также по реконструкции недвижимого
имущества. Строительство акцентирует внимание на антропогенном (рукотворном) объекте недвижимости, а застройка — природном, природно-антропогенном застраиваемом объекте. Застройка
земель и строительство, хотя и взаимосвязанные категории, отличаются не только содержанием, но и объектом. Общим объектом
застройки земель (как правоотношения) является земля, земельный
участок, объектом строительства — здание, строение, сооружение.
Важным, особенно для правоприменителя, является определение понятия застроенного земельного участка. И вопрос этот далеко не праздный, ведь в законодательстве такой термин встречается
(например, ст. 44 ГрК РФ), и деятельность по застройке имеет
сложное содержание.
Термином «застроенный земельный участок» охватываются
только земельные участки, на которых (под которым) и располагаются рукотворные объекты недвижимости. В рассматриваемое понятие не может входить земельный участок, занятый квазиприродным объектом, даже несмотря на то, что такой объект появляется
в результате застройки земель. Природная значимость названных
объектов (пусть и прямо поименованных законодателем сооружениями, как это имеет место с каналами и искусственными земельными
участками) и устанавливающееся в них взаимодействие, в котором
живые и неживые элементы функционируют как единое целое
444
Болтанова Е. С.
и связаны между собой обменом веществом и энергией, являются
определяющими для установления их особого правового режима.
Правовой режим застроенных земель также распространяется
и на прилегающую территорию — необходимую для использования и (или) эксплуатации возведенного объекта недвижимости,
поскольку функционирование возведенного объекта без соответствующей дополнительной площади земельного участка невозможно
и использование этой территории для иных целей не предполагается.
Подтверждение этого положения можно найти и в Мето ди ческих
рекомендациях по проведению землеустройства при образовании
новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утв.
Федеральной службой земельного кадастра России 17.02.2003 г.
Согласно п. 7.5 указанных рекомендаций, при составлении проекта
территориального землеустройства земельного участка под объектами недвижимого имущества также должно учитываться, что в общую площадь такого участка включается площадь, непосредственно занятая объектами недвижимости, и площадь прилегающей
территории, необходимая для обеспечения функционирования
(обслуживания, эксплуатации) конкретного объекта недвижимости в соответствии с установленными нормами.
Соответственно, использование термина «застроенный земель-
ный участок» в нормативных правовых актах определяет сферу
их действия — отношения по поводу земельного участка, занятого
зданием, сооружением, объектом незавершенного строительства,
самовольно возведенной постройкой, и необходимого для обслуживания и (или) эксплуатации данных объектов недвижимости.
Такой взгляд на понятие застроенного земельного участка объясняется реальным изменением качественного состояния земной
поверхности, вызванного строительством или реконструкцией
объекта недвижимости, что имеет место независимо от правомерности или неправомерности такой деятельности. Вид рукотворно
возведенного объекта недвижимости влияет (наряду с иными характеристиками земельного участка: целевое назначение, разрешенное использование и т. п.) на правовой режим застроенного
земельного участка.
Обращаясь к нормам градостроительного законодательства, которое употребляет рассматриваемый термин, нельзя не заметить,
что обозначенный подход к понятию застроенного земельного
445
Раздел VI
участка (широкий подход, подразумевающий возведение на земельном участке и самовольных построек) не отвечает природе
градостроительных отношений. В контексте Градостроительного
кодекса «строительство» охватывает исключительно процесс создания зданий, строений, сооружений, а «объектом капитального
строительства» признаются здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (ст. 1 ГрК РФ). Также
в соответствии со ст. 56 ГрК РФ информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя дела
о застроенных и подлежащих застройке земельных участках.
В дело о застроенном или подлежащем застройке земельном участке помещаются в т. ч.: разрешение на строительство; акт приемки
объекта капитального строительства; схема, отображающая расположение построенного, реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического
обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка; сведения о земельном участке
и выданные до введения в действие ГрК РФ технические паспорта
на объекты капитального строительства, расположенные на данном земельном участке. Приведенные и иные нормы градостроительного законодательства, а также цивилистическая конструкция
здания, сооружения позволяют сделать вывод, что градостроительная деятельность (строительство и реконструкция объектов
капитального строительства являются ее частью) есть правомерная деятельность. Этим объясняется то, что Градостроительный
кодекс даже не употребляет термин «самовольная постройка».
Особенно актуально определение понятия застроенного земельного участка применительно к градостроительному плану. Как известно, подготовка градостроительных планов земельных участков
осуществляется в отношении застроенных или предназначенных
для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельных участков (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ). Наличие, а также содержание этого документа, по общему правилу, предопределяет дальнейшие действия
по градостроительным изменениям на земельном участке (ст. 51,
55 ГрК РФ). Если признать, что в данном случае под «застроенным земельным участком» законодатель понимал и земельный
участок, занятый самовольно возведенной постройкой, то получа-
446
Болтанова Е. С.
ется, что правонарушение (возведение самовольной постройки таковым и является) влечет обязанность органа местного самоуправления осуществить подготовку градостроительного плана земельного
участка и его утверждение в установленные в законе сроки (см.
ч. 17 ст. 46 ГрК РФ). Вряд ли такое положение можно признать
логичным и обоснованным. Попутно отмечу, что в составе градостроительного плана содержится информация о расположенных
в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия (ч. 3 ст. 44 ГрК РФ), но не о самовольных постройках. Как справедливо отмечает А. П. Анисимов,
«в документации рассматриваемого уровня (проектах межевания
территории и градостроительных планах земельных участков —
Е. Б.) устанавливается комплекс параметров, позволяющий идентифицировать объект недвижимости в качестве равноправного рыночного продукта, соизмеримого с прочими видами товаров и услуг»
1
Сфера применения норм о градостроительном плане уже становилась предметом исследования в судах. Например, ФАС По волжского округа в постановлении от 27.08.2008 г. по делу № А12–
18927 / 2007-С10 указал, что «выдача градостроительного плана
для освоения заявителем земельного участка при наличии самовольно
построенного гаражного комплекса на этом земельном участке невозможна и противоречит требованиям ст. 44 Градостроительного
кодекса Российской Федерации». По другому делу Арбитражный
суд Челябинской области также посчитал наличие самовольной
постройки препятствием для выдачи градостроительного плана.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд, поддержав решение, указал, что «выдача градостроительного плана при уже построенном объекте законом не предусмотрена и может привести к злоупотреблениям при выдаче разрешения на строительство». ФАС
Уральского округа оставил решения по делу в силе, хотя и посчитал,
что в судебном процессе не было доказано завершение строительства
на земельном участке, и обратил внимание, что в принятых в г. Челябинске правилах подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков такого основания, как наличие на момент обращения на земельном участке
.
1
Анисимов А. П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных
пунктов в Российской Федерации: Монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 286, 287.
447
Раздел VI
возведенного строения (в том числе самовольной постройки) нет
(Постановление от 13.08.2009 N Ф09–5819 / 09-С1 по делу N А76–
28074 / 2008–50–702 / 58). Приведенные два примера отражают прямо противоположную позицию судов по одному и тому же вопросу,
связанному с определением застроенного земельного участка.
Представляется, что если градостроительные нормы не содержат специальной оговорки, термин «застроенный земельный участок» должен означать земельный участок, на котором (под которым)
находятся законно возведенные рукотворные объекты недвижимости или правомерность которых была признана в установленном законом порядке, т. е. имеет место правомерная застройка.
Иными словами, этот термин должен быть синонимичен термину
«земельный участок, на котором (под которым) размещено здание,
строение, сооружение, объект незавершенного строительства»,
при условии понимания под последними рукотворных объектов,
возведенных в результате правомерной строительной деятельности.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской
Федерации, любая норма должна быть формально определенной,
точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования, и, следовательно, произвольного ее применения. К сожалению, положения законодательства, использующие термин «заст роенный земельный участок», не отвечают названным признакам
и могут иметь различную интерпретацию при их применении.
Требуется Градостроительный кодекс РФ дополнить пунктом 12.1
следующего содержания: «Застроенный земельный участок — земельный участок, на котором (под которым) размещен объект капитального строительства, за исключением самовольной постройки».
Сырых Е. В.
доцент кафедры земельного
и экологического права Российской
академии правосудия, канд. юрид. наук
Применение некоторых принципов земельного
законодательства при разрешении земельных споров
При разрешении земельных споров нередко возникают вопросы относительно допустимости применения той или иной нормы
448
Сырых Е. В.
к спорным правоотношениям, пределов толкования нормы права,
приоритета норм гражданского или земельного законодательства.
Ответы на эти вопросы следует искать исходя из принципов земельного права, которые, с одной стороны, развивают конституционное
положение об использовании и охране земли как основы жизни
и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а с другой стороны, определяют основные направления
развития отрасли земельного права и лежат в основе норм земельного права.
1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека означает, что правовое регулирование должно осуществляться исходя из представлений о земле как о природном
объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы,
природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления
хозяйственной и иной деятельности на территории Рос сийской
Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте
права собственности и иных прав на землю (пп.1 п.1 ст.1 Земельного
кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ).
1
Следовательно, при толковании норм земельного права следует
исходить из того, что при проектировании каждой из них в равной
степени были учтены как представления о земле как о природном
объекте и природном ресурсе, так и представления о земле как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав.
Применение нормы права в значении, основанном лишь на одном из трех представлений о земле (как объекте недвижимости,
или как природном объекте, или как о природном ресурсе), недопустимо как несоответствующее рассматриваемому принципу земельного законодательства.
Так, согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных
участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель
для государственных или муниципальных нужд.
1
СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
449
Раздел VI
Применив данное предписание, суд признал недействительной
норму постановления Администрации Смоленской области1 в части, исключающей заявителей, не построивших жилой или дачный
дом на предоставленном для этих целей земельном участке, из числа лиц, имеющих исключительное право на присоединение к такому участку смежного земельного участка.
Как отмечено в определении Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2011 г. № 36-Г11–53, «обоснованным является
вывод суда о том, что названная норма вводит дополнительное,
не предусмотренное статьями 27 и 28 Земельного кодекса РФ,
основание для отказа в предоставлении в собственность земельного участка, т. е. устанавливает не предусмотренное федеральным
законодательством ограничение по предоставлению в собствен-
2
ность земельных участков»
.
Таким образом, буквальное толкование п. 4 ст. 28 ЗК РФ приводит к признанию за лицами, использующими земельные участки
с нарушением правового режима (а именно не построившими индивидуальные жилые дома, дачные дома на земельных участках,
предоставленных для этих целей), равных прав на приобретение
земельных участков в собственность с лицами, использующими земельные участки надлежащим образом.
Такое толкование в полной мере основано на представлении о земле как о недвижимом имуществе (в части запрещения отказа в передаче земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, за исключением
вышеуказанных случаев), но не учитывает представлений о земле
как природном объекте и природном ресурсе, в частности, не допуская отказ заявителю, использующему участок ненадлежащим образом, но желающему присоединить к нему дополнительный участок.
Следовательно, рассмотрение п. 4 ст. 28 ЗК РФ с точки зрения
принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности
1
Абзац 5 п. 6.1 Порядка организации работы уполномоченного органа исполнительной власти Смоленской области по распоряжению земельными
участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области — городе-герое Смоленске, утвержденного постановлением Администрации Смоленской области от 27 апреля
2009 г. № 243 // Смоленская газета. 2009. 8 мая.
2
СПС «КонсультантПлюс».
450
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]