Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Научно-правовое обеспечение развития инновационной экономики и модернизации промышленной политики России. Часть 3. Сборник научных статей
.pdf
Кроме того, рост сферы услуг связывается с ростом числа занятых в ней.
В ряде случаев это объясняется процессами углубления разделения труда. В
иных случаях, высокий рост занятости в сфере услуг по сравнению с промышленным производством объясняется тем, что производительность труда в сервисных отраслях повышается медленнее, чем в индустриальных.
В совокупности, преобладание сферы услуг над другими секторами национального хозяйства можно рассматривать в двух плоскостях:
– расширение сферы услуг характеризует прогрессивные сдвиги в национальном хозяйстве и предполагает, что развитие базируется на новой индустриальной основе;
– расширение сферы услуг в условиях общественных катаклизмов (революций, войн, общего кризиса). Такая ситуация сложилась в России в 19921995 гг. в результате экономической реформы и переход сферы услуг российского общества 50%-го рубежа занятости не свидетельствует о наличии
прогрессивных структурных сдвигов в экономике.
Тем не менее, в научной среде принято считать, что сфера услуг в XXI
веке, в большей мере, неразрывно связана именно с научно-техническим
прогрессом. Эксперты предрекают, что XXI век будет веком информационносервисного общества, где роль услуговых видов деятельности в воспроизводственном процессе будет существенно выше, нежели роль традиционных
секторов экономики. Уже сегодня можно говорить о том, что в странах с развитой экономикой доля сферы услуг в производстве ВВП значительно превышает долю материального производства. Кроме того, возрастает объем видов
деятельности, ориентированных на удовлетворение духовных и материальных
потребностей людей, в самореализации и самоутверждении личности, в рациональном использовании собственного времени.
Сфера услуг становится высокодоходным сектором экономики, имеющим достаточно невысокую себестоимость, поэтому является привлекательной отраслью для многих предпринимателей. Данным сектором народного
хозяйства пользуются как граждане, так и крупные организации, экономя на
производстве и контроле качества, пользуясь услугами сторонних компаний.
Трансформация геоэкономического пространства Российской Федерации в начале 1990-х годов и переход к смешанной экономике привели к
значительным структурным сдвигам в хозяйственном комплексе страны. В
частности был дан толчок к развитию отечественного рынка услуг. Однако становление рынка услуг в России происходило несколько в ином русле и другие
сроки, нежели это было, например, в странах Европы, США или других развитых странах. Особенностью развития сервисных отраслей в доперестроечной
России являлось ориентирование сферы услуг на обслуживание производства
и общества, в результате чего преобладал остаточный подход к развитию услуг
личного характера.
Отличие рынка услуг от рынка товаров придает специфические черты организации предпринимательства и маркетинга в сфере услуг, значительную
роль в данном случае играет малое предпринимательство. С точки зрения
природы конкретных видов услуг, соотношение рыночных и нерыночных начал является неодинаковым в различных сервисных отраслях, то есть наряду
с отраслями сферы услуг, где действует рынок свободной конкуренции, могут
существовать отрасли, где услуги жестко контролируются государством. В тоже
время существует ряд услуг, которые не могут быть включены в сферу рыночных отношений, так как являются частью общественного сектора экономики.
Возрастающий интерес к изучению происходящих в сфере услуг процессов определяют место и роль сферы услуг в современном обществе. Непосредственно в России повышение роли сферы услуг происходит за счет
выполнения важной функции – обеспечения эффективности использования
ресурсов, повышения конкурентоспособности страны на мировом уровне и
улучшение структуры российской экономики.
При этом, многие услуги занимают промежуточное положение между государственным и рыночным секторами. Одни услуги обладают большими свойствами общественных благ, их называют социально – значимыми, поскольку
они ориентированы на интересы общества и общественного производства,
чем на интересы отдельной личности. Другие обладают большими свойствами
частных благ и в большей степени тяготеют к частному сектору экономики.
Соотношение платного и общественного секторов услуг не является постоянным, поэтому уровень и масштабы развития сферы услуг меняются в зависимости от действия разных факторов. Во многом это объясняется тем, что
со временем происходит изменение специфики объектов обслуживания, которая непостоянна и зависит от времени и конкретных условий функционирования хозяйства страны. При этом развитие сферы услуг проходит двумя путями:
– через усиление разнообразия сервисной деятельности;
– через возрастание роли принципов кооперации и дополнительности,
проявляющихся в усложнении многофункциональной зависимости одних услуг
от других.
Таким образом, становится понятно, что сектор государственных услуг
является частью сферы услуг – быстро развивающейся и занимающей главенствующую роль в современном воспроизводственном процессе, при этом
обладающей специфическими чертами функционирования. Между тем важно заметить, что термин «государственные услуги», вместе с термином «сфера государственных услуг» в российской научной и законодательной практике
практически не имеют необходимых по полноте и достаточных по содержанию
определений. Например, Федеральный закон №210-ФЗ от 27 июля 2010 года
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
содержание термина «государственные услуги» раскрывает как: «… деятельность по реализации функций … федерального органа исполнительной власти,
государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий,
переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий
органов, предоставляющих государственные услуги». Однако, на наш взгляд,
определение термина «государственные услуги», устанавливаемого указанным Федеральным законом, является узким и недостаточным, кроме того,
оно не отражает экономическую сущность категории «сфера государственных
услуг».
Услуга представляет собой экономический продукт, придающий новые
качества объекту, возникающие непосредственно в процессе деятельности по
предоставлению услуги. При этом новые качества объекта могут стать постоянными, либо временными, обратимыми или необратимыми, физическими или
ментальными.
В этом отношении следует отметить определение, данное американским
ученым Т.Хилом: «Услуга может быть определена как изменение состояния
человека или предмета, принадлежащего любому участнику экономических
отношений, которое достигается в результате сознательных действий другого
участника данных отношений. При этом воздействие происходит на основе их
предварительной добровольной договоренности» [2, с. 338].
Изменения, к которым стремятся потребители услуг, могут быть разнообразными. Но большее число из них можно условно отнести к одной из представленных групп:
– изменение состояния потребительских товаров;
– изменение физического состояния лиц;
– изменение, связанное с духовным развитием лиц;
– изменение общего экономического положения самой институциональной единицы.
Таким образом, основываясь на представленных выше доводах, термин
«государственные услуги» можно определить как: государственную деятельность, связанную с изменением качественного состояния того объекта, на который она направлена. В экономическом контексте, термин «государственная
услуга» может восприниматься как государственная деятельность, представляющая собой экономический продукт (все то, что производится, создается
и используется в экономике и не выражено в вещественно-материальном
характере), реализующийся через придание новых качеств объекту, возникающих непосредственно в процессе ее предоставления/потребления (т.к.
процесс потребления, зачастую, по времени и месту совпадает с процессом
предоставления). Результатом предоставления/потребления государственной
услуги, с экономической точки зрения, также является качественное изменение (постоянное или временное, обратимое или необратимое, физическое или
ментальное) состояния участника экономических отношений (потребителя государственной услуги) или предмета, принадлежащего ему.
Так, становится понятно, что должен включать в себя термин «государственные услуги». При этом также важно обратить внимание и на то, что любая
услуга, воспринимаемая как процесс или результат, обязательно опосредована субъектом (производителем услуги) и объектом (потребителем услуги). В
случае с государственными услугами, исходя из представленного нами понимания термина, вопросов о том, кто может являться объектом услуги – не возникает. Объектом государственных услуг являются участники экономических
отношений – потребители этих услуг, являющиеся физическими или юридическими лицами. Кроме того, объектом государственных услуг выступают предметы участников экономических отношений – материально-вещественные
ценности физических или юридических лиц. Следуя данной аналогии, можно
говорить о том, что субъектом предоставления государственных услуг является
государство.
1. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
2. Hill T. On goods & services // Rev. of income & wealth. – 1977. – Ser.23. – №4.
Литература:
Субанова Н.В.
Состояние законности в сфере производства и оборота алкогольной продукции продолжает иметь в целом негативную характеристику.
Неэффективность осуществляемого государством контроля в области
производства и оборота алкогольной продукции и несовершенство федерального законодательства способствовали критически высокой криминализации
данного сектора экономики.
Распространение получила так называемая неофициальная часть экономики – часть теневой экономики, включающая в себя легально разрешенные
виды деятельности, осуществляемые без регистрации, лицензий, в рамках которых не учитывается производство товаров, скрываемых от налогообложения, остающихся «в тени»27.
27 См.: Дорожков С.П. О причинах и условиях преступности в сфере внешнеэкономической деятельности // Законодательство и экономика. 2003. № 6. С. 90.
По разным подсчетам, объем нелегального сектора в алкогольной отрасли составляет от 30 до 50%
28
. По оценкам Центра исследований федерального и регионального рынков алкоголя, производство нелегального алкоголя
(30%) и суррогатов (20%) составляет половину рынка. При этом нелегальный
алкоголь, помимо неучтенной неподакцизной водки, представлен самогоном,
спиртосодержащими жидкостями технического и парфюмерного назначения
и аптечными настойками. Противоположного мнения придерживаются участники Российской коалиции за контроль над алкоголем, по данным которых
доля нелегального алкоголя на рынке составляет не более одной трети
29
.
Аналитические данные Центра исследований федерального и региональных рынков алкоголя «ЦИФРРА» свидетельствуют, что в 2014 году лишь 30%
водки и ликероводочных изделий будет находиться в легальном обороте
30
.
Значительный уровень и тенденция роста процесса алкоголизации населения превратили алкогольную ситуацию в источник угрозы национальной
безопасности. С середины 1970-х гг. началось существенное увеличение
потребления населением алкогольной продукции. К началу 1990-х гг. потребление учтенной алкогольной продукции на душу населения составило 5,4 л
абсолютного алкоголя (безводного спирта) в год, а к 2008 г. оно возросло до
10 л, т.е. в 1,8 раза (для сравнения: в 1914–1917 гг. – 0,83 л). С учетом не разрешенных к потреблению спиртосодержащей продукции и крепких спиртных
напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населения в настоящее время составляет около 18 л в год.
Алкоголизация является существенным фактором ухудшения демографической ситуации в стране и основной причиной беспрецедентно высокого
уровня насильственных смертей (около 15 % всех умерших, или более 300 тыс.
человек ежегодно). По этому показателю Россия уступает только странам южнее Сахары и Ближнему Востоку, где ведутся постоянные боевые действия
31
.
В стране каждое пятое расследованное преступление совершается лицами, находящимися под воздействием алкоголя. В 2011 г. 20,1% расследованных преступлений было совершено лицами, находившимися в состоянии алкогольного опьянения (в 2008 – 13,5%). Алкоголь способствовал совершению
26,8% особо тяжких преступных деяний.
Прокурорский надзор, с присущими ему особыми свойствами и средствами, является уникальным государственным механизмом, способным комплексно решать проблемы публичного управления в целях укрепления состояния законности. Внимание прокуроров сосредоточено, с одной стороны, на
выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых
органами государственной власти и местного самоуправления в рассматриваемой сфере, недопущении ущемления ими прав субъектов предприниматель-
28 См.: http://tatalc.ru.; http://vinmoldova.
29 РГ. Столичный выпуск. 2009. 13 августа. № 149 (4973).
30 http://www.agroru.com/news/728804.ht
31 Профиль. 2003. № 28.
ской деятельности. С другой – актуальным является устранение последствий
неправомерной деятельности недобросовестных хозяйствующих субъектов,
несоблюдения прав потребителей, нивелирование на этом пути недостатков
работы публичного контрольно-надзорного аппарата.
Основным элементом организации прокурорского надзора на соответствующем направлении является систематическое обеспечение своевременного выявления и устранения незаконных нормативных правовых актов,
предупреждение их принятия уполномоченными органами власти и местного
самоуправления. Так органами прокуратуры Пензенской области только в четвертом квартале 2009 г. принесено 47 протестов на противоречащие законам правовые акты в рассматриваемой сфере. В частности, не соблюдаются
нормы ст. 16 Федерального закона от 22.11.2005 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ) при определении органами местного самоуправления прилегающих к местам массового
скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности
территорий, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции с
содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции. Например, в связи с противоречием федеральному законодательству
Щигровским межрайонным прокурором (Курская область) 30.12.2009 принесены протесты на постановления главы г. Щигры: от 07.10.2009 № 240 «О
порядке согласования характеристик объектов лицензирования на розничную
продажу алкогольной продукции в городе Щигры» и от 23.11.2009 № 276 «Об
ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции».
Как показывает практика, до настоящего времени продолжают иметь
место случаи нормативного установления органами государственной власти
и местного самоуправления препятствий легальному перемещению алкогольной продукции между регионами (в том числе, путем ввода лимитов для
предприятий торговли на реализацию алкогольной продукции местных заводов– производителей). При выявлении таких фактов, помимо опротестования
незаконных нормативных актов (оспаривания их в судебном порядке), как
представляется, необходимо решать вопрос о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности по ст. 14.9. КоАП РФ («Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления»).
Многочисленные нарушения законов допускаются при осуществлении
разрешительной деятельности на всех уровнях публичной власти. Например,
Генеральной прокуратурой РФ в Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование) в 2010 году проведена проверка, в ходе которой выявлены нарушения законов. В том числе, установлены
нарушения порядка формирования и ведения государственного реестра лицензий; непринятие мер по приостановлению действия лицензий в предусмо-
тренных законом случаях; низкая эффективность работы по инициированию
аннулирования лицензий в судебном порядке; несоблюдение требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия
государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики»;
осуществление государственных функций в отсутствие утвержденных в установленном порядке административных регламентов.
Вместе с тем, прокурорами выявляются многочисленные нарушения
субъектами предпринимательской деятельности законов, заключающихся в
уклонении от прохождения установленной процедуры лицензирования, несоблюдении требований лицензионного законодательства. Так, прокуратурой
Наурского района Чеченской Республики в Арбитражный суд Республики в
2009 году направлено 22 заявления о привлечении к административной ответственности недобросовестных субъектов предпринимательства за осуществление безлицензионной розничной продажи алкогольной продукции. Требования прокурора удовлетворены. Как установлено проведенной органами
прокуратуры Калининградской области в 2009 году проверкой, 55 организаций осуществляли розничную продажу алкогольной продукции без лицензии,
12 – без маркировки федеральной специальной маркой и маркой акцизного
сбора.
Негативная характеристика законности свидетельствует о несостоятельности реализуемой государством в лице органов исполнительной власти антиалкогольной политики, для достижения эффективности которой в современных
условиях наибольшую важность приобретает, в том числе, совершенствование правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции
(в целях борьбы с ее незаконным производством и реализацией физическими
лицами; оптимизации государственного контроля)32.
Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р одобрена
Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов
злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди
населения Российской Федерации на период до 2020 года, нацеленная в том
числе на значительное снижение уровня потребления алкогольной продукции и
повышение эффективности регулирования алкогольного рынка. Необходимыми элементами реализации государственной политики на этом направлении
являются разработка и осуществление мер по противодействию нелегальному
производству и обороту алкогольной продукции, усилению государственного
контроля на рынке алкогольной продукции (в том числе, как представляется, и
средствами прокурорского надзора).
На наш взгляд, прокурорский надзор за исполнением законов в сфере
производства и оборота алкогольной продукции должен включать следующие
основные направления:
32 См. об этом, например: Злоупотребление алкоголем как угроза национальной безопасности России. Антикризисные меры: Сб. материалов /Общественный совет Центрального федерального округа. М., 2007. С. 3-38.
– Надзор за исполнением законов, регламентирующих производство и
оборот алкогольной продукции, за исключением розничной продажи (в том
числе, в части противодействия производству и реализации «неучтенного» алкоголя);
– Надзор за исполнением законов, регламентирующих розничную продажу алкогольной продукции;
– Надзор за исполнением законов о лицензировании розничной продажи
алкогольной продукции;
– Надзор за исполнением законов о рекламе (в части рекламы алкогольной продукции).
Угроза алкоголизации населения имеет общественно опасный характер
и с учетом широкого вовлечения в орбиту незаконного оборота алкогольной
продукции несовершеннолетних. С этой точки зрения особое значение имеет
обеспечение органами государственного контроля соблюдения запрета реализации алкогольной продукции домашней выработки, пресечения ее бесконтрольного изготовления. Прокуратура посредством использования предусмотренных ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
средств прокурорского надзора устраняет бездействие уполномоченных органов.
По данным ВЦИОМ самой действенной мерой по борьбе с алкоголизмом
россияне считают запрет на продажу алкоголя молодежи до 21 года (63%) и
запрет рекламы любого вида алкоголя (57%)33.
В соответствии с п. 2 ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ не допускается розничная продажа алкогольной продукции несовершеннолетним (т.е. лицам до 18 лет). Аналогичное ограничение установлено п. 136 Правил продажи
отдельных видов товаров34. Согласно ст. 26 названного Федерального закона
нарушение установленных законом правил розничной продажи алкогольной
продукции запрещено. Соблюдение указанных лицензионных требований проверяется в рамках лицензионного контроля, в связи с чем обеспечение качества разрешительной деятельности напрямую обусловливает эффективность
антиалкогольной политики. Учитывая негативную характеристику состояния
законности в этой части совершенно обоснованным представляется дополнение Федеральным законом от 21.07.2011 № 253-ФЗ Уголовного кодекса РФ
статьей 151.1, предусматривающей уголовную ответственность за розничную
продажу несовершеннолетним алкогольной продукции.
По свидетельству прокурорско-надзорной практики к числу типичных относятся нарушения законов, допускаемые при предоставлении уполномоченными органами заключений (промежуточных разрешений), необходимых для
получения лицензии в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 171-ФЗ для получения
лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с произ-
33 См.: http://tatalc.ru.; http://vinmoldova.
34 РГ. Столичный выпуск. 2009. 13 августа. № 149 (4973).
водством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, организацией представляются в лицензирующий орган, в том числе, заключения
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти о соответствии
производственных и складских помещений организации требованиям пожарной безопасности и экологическим требованиям. Для получения лицензии на
розничную продажу алкогольной продукции заявитель представляет в лицензирующий орган заключения специально уполномоченных государственных
органов о соответствии стационарных торговых объектов и складских помещений заявителя санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Практика показывает, что положительные заключения соискателям лицензии нередко выдаются под условием совершения каких-либо действий, с
использованием отрицательных результатов испытаний. В некоторых случаях
заключения выдаются при фактическом несоответствии соискателя лицензии
(его объектов) установленным требованиям. Например, прокурором одного
из районов Н-ской области установлено, что областным управлением Роспотребнадзора соискателям лицензий на розничную продажу алкогольной продукции выдавались заключения ненадлежащего содержания (выдавались
ассортиментные перечни торговых точек; акты обследования; акты измерения уровней искусственной освещённости помещений, метеорологических
параметров). Лицензирующим органом такие заключения принимались для
проведения лицензирования. Проверкой, проведенной прокуратурой города
Т., установлены нарушения законов при выдаче заключений о соблюдении
требований противопожарной безопасности. Так, вопреки требованиям ст.
6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»,
ст. 19 Федерального закона № 171-ФЗ, начальником подразделения органа
государственного пожарного надзора выдавались заключения о соблюдении
на объектах соискателей лицензий требований пожарной безопасности при
наличии серьезных нарушений законов.
Необходимо отметить, что недавними изменениями, внесенными в положения ст. 19 Федерального закона № 171-ФЗ необходимость предоставления
таких заключений для получения лицензии в сфере производства и оборота
алкогольной продукции отнесена на усмотрение соискателя лицензии. Если
заключения не представлены им, указанные документы (сведения, содержащиеся в них) представляются по межведомственному запросу лицензирующего органа уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Соответствующее изменение акцентов в правоотношениях, возникающих при
предоставлении лицензии, должно, как представляется, находиться в поле зрения прокурора с целью недопущения неправомерного понуждения соискателей лицензий к предоставлению заключений, возложения на них не предусмотренных законом обременений.
Условием укрепления законности в рассматриваемой сфере и повышения эффективности прокурорского надзора является, в частности, улучшение
качества правового регулирования, совершенствование федерального зако-
нодательства, регламентирующего производство и оборот алкогольной продукции.
Так, до настоящего времени в законодательстве и научной литературе отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их
со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и т.п.), тогда как уяснение значения этого понятия имеет принципиальный
характер для реализации мер принуждения.
Например, Федеральным законом № 171-ФЗ понятие лицензионных требований, порядок их определения не закреплен. При этом в статье 20 данного
Федерального закона речь идет об устранении нарушений «условий действия
лицензии». Согласно п. 9 ст. 19 в выдаче лицензии на производство и оборот
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть
отказано в случае несоответствия организации установленным настоящим
Федеральным законом лицензионным требованиям. В соответствии с п.4 ст.
23.2. предметом документарной и (или) внеплановой выездной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлении и документах, в целях оценки соответствия таких сведений лицензионным требованиям.
Логическое соотношение между различного рода «требованиями», указанными в Законе, представляется неясным. По смыслу приведенных норм
лицензионные требования и условия закрепляются в тексте Федерального
закона № 171-ФЗ. На практике ими признаются все нормы названного Закона, императивно устанавливающие порядок осуществления производства
и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, что
создает предпосылки для необоснованного расширения административного
усмотрения35.
1. Дорожков С.П. О причинах и условиях преступности в сфере внешнеэкономиче-
ской деятельности // Законодательство и экономика. 2003. № 6.
2. Егоршева Н. Кризис – на дне стакана. // РГ. Федеральный выпуск. 2009. 13
августа.
3. Злоупотребление алкоголем как угроза национальной безопасности России.
Антикризисные меры: Сб. материалов /Общественный совет Центрального федерального округа. М., 2007.
35 http://www.agroru.com/news/728804.ht
Литература:
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]