Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Международные отношения введение в специальность. Практикум
.pdf
ком случае, по сравнению с Великобританией и Францией) в связи
с неготовностью страны к действиям в условиях асимметричных
конфликтов, отсутствием безоговорочной общественной поддержки военных операций, подобной афганской, и недостаточным объемом ресурсов, выделяемых на безопасность...
… Федеральное правительство издавна располагает большим
кредитом доверия и потенциалом стабильности в сфере европейской дипломатии. Будучи наиболее последовательной сторонницей евроинтеграции из всех крупных стран – членов ЕС, Германия
при сменяющих друг друга правительствах сумела накопить солидный капитал влияния как в сфере структурно-учредительной
политики, так и в области повседневной политической практики
ЕС. Ключевым донорам Евросоюза долгое время удавалось поддерживать общественный консенсус по вопросам интеграции …
межпартийный консенсус (в экстремальных условиях кризиса еврозоны), приверженность сменяющих друг друга федеральных
канцлеров и министров иностранных дел курсу на евроинтеграцию, соблюдение экономико-социальных интересов страны, обеспечиваемое соответствующим лоббированием на уровне ЕС…
Балмер С., Патерсон У. Германия и Европейский союз:
от «усмирения державы» к нормальному государству //
Современная наука о международных отношениях за рубежом:
Хрестоматия в 3 т. Т.III / под общ. ред. И.С, Иванова.
М., 2015. С.540 – 574.
IV
История неудач реформирования
Принцип реформирования Устава ООН, который включает в
себя все изменения, начиная от институциональных целей и структур до повседневных оперативных процедур, сохраняет значимость для дипломатов в Нью-Йорке как официальный пункт повестки дня и как постоянная неофициальная тема для обсуждения
на коктейльных вечеринках. Однако на практике какие-то фундаментальные и существенные реформы оказываются практически
невозможными. Фактически только три поправки были сделаны к
Уставу ООН за почти 60 лет – и все они касались только количества мест в двух из шести органов, один раз в Совбезе и два раза в
Экономическом и социальном совете Организации Объединенных
181
Наций. Термин «реформа» используется гораздо чаще и гораздо
шире, чем конституциональные изменения в политике ООН;
например, в начале срока своих полномочий генеральные секретари ООН обычно начинают осуществлять так называемые реформистские меры, которые просто касаются кадровых изменений и
перемещений управленческого персонала.
История усилий по реформированию Совбеза, направленных на
то, чтобы Совбез в большей степени отражал увеличение количества
членов ООН и меняющуюся международную политику с момента
учреждения этого органа, не дает оснований надеяться на какие-то
значительные изменения. Учредители ООН намеренно поделили
права и роли стран-участниц, создав универсальную Генеральную
Ассамблею с очень общими функциями и ограниченный по составу
Совет Безопасности, обладающий полномочиями по поддержанию
мира, причем обязательным условием для принятия решений являлся
принцип единогласия великих держав. Такой механизм был создан в
противоположность Совету Лиги Наций, общим исполнительным
комитетом для всех функций этой организации, чьи усилия по поддержанию безопасности оказывались плачевными именно потому,
что они требовали согласия всех государств. Места, навечно закрепленные за великими державами той эпохи – Соединенными Штатами,
Советским Союзом, Францией, Соединенным Королевством и Китаем, – сейчас известными как Постоянная пятерка (П-5), с правом вето
по важным решениям, явились существенным компонентом первоначального соглашения 1945 г.
На конференции в Сан-Франциско, где был разработан Устав
ООН, делегаты, недовольные возрождением чего-то вроде системы «Европейского концерта» образца XIX в., в которой более могущественные государства получили особые роли, но которые
также не хотели мешать эффективному созданию нового мирового
органа, ожидали, что в недалеком будущем будет созвана конференция по рассмотрению действия договора для всех членов ООН,
чтобы обсудить изменения в Уставе и организационных структурах. Хотя в ст. 109 оговаривалась возможность созыва Генеральной конференции «для целей пересмотра настоящего Устава»,
страны П-5 предпочли поставить более высокую планку для внесения каких-либо изменений. Они не только сопротивлялись усилиям по созыву такой конференции, но также ясно дали понять,
182
что намерены гарантировать свое право вето. Усилившаяся поляризация стран – членов ООН во время холодной войны в 1950-х
годах предотвратила созыв такой конференции, и она так до сих
пор и не состоялась.
Состав и процедуры принятия решений Советом Безопасности
в том виде, в котором они были изначально определены в Уставе
ООН, подвергались все большей критике по мере того, как вслед
за ускорением деколонизации начало неуклонно и резко возрастать количество членов организаций. Между созданием ООН в
1945 г. и концом первой волны деколонизации в 1963 г. количество стран – участниц ООН увеличилось с 51 до 114. Первона-
чально только шесть азиатских и африканских стран были членами
ООН, а спустя два десятилетия более половины членов ООН были
странами из этих двух развивающихся континентов. В результате
эти новые деколонизированные страны требовали более справедливого отражения их количества и приоритетов в Совете Безопасности и всей системе ООН.
Большинство правительств на словах поддерживает несерьезный призыв к справедливости, особенно путем увеличения количества членов и упразднения права вето. Однако никакого прогресса ни в количественном, ни в процедурном отношении не было достигнуто, поскольку нет никакого консенсуса в отношении
четкой конфигурации Совета Безопасности или отмены права вето.
Это правда, что Совбез не отражает реального распределения силы
в XXI в., тем не менее предложения реформ, исходящие от дипломатов и аналитиков, никогда не касались истинного дисбаланса
между местами за столом и реальным военным потенциалом за
пределами Совета Безопасности. Вместо этого делалась попытка
ликвидировать дисбаланс между общим количеством стран в мире
и количеством членов Совета Безопасности, а также оспаривать
абсолютное право вето, принадлежащее пяти странам.
Единственная существенная реформа Совета Безопасности
имела место в 1965 г., после того как две трети всех членов ООН
ратифицировали, а все пять постоянных членов Совбеза одобрили
Резолюцию 1990 (утвержденную Генеральной Ассамблеей в декабре 1963 г.), предлагавшую расширить состав Совбеза с 11 до 15
членов и требуемое большинство – с 7 до 9 членов. Эксклюзивное
183
право вето, закрепленное за пятью постоянными членами, было
оставлено без изменения.
Вопрос, должен ли Совет Безопасности отражать возрастающее количество членов ООН, не говоря уже о торжественном заявлении, содержащемся в ст. 2 Устава ООН, подчеркивающем
«принцип суверенного равенства всех стран-участниц», вновь возник в 1990-х годах, и, что парадоксально, как побочный продукт
первых успехов Совета Безопасности в начале эры завершения холодной войны. Постоянная пятерка, которая все чаще оказывалась
на одной волне, достигала между собой консенсуса по целому ряду вопросов в закрытом режиме, прежде чем обратиться ко всему
Совету Безопасности. Однако логика аксиомы «если вещь не сломана, не чини ее» уступила место ворчанью по поводу представительства. И снова аргумент в пользу расширения был связан с вопросом справедливости, а не практического влияния.
Целый ряд решений об усилении миротворческих операций в
зонах, которые ранее парализовали деятельность Совета, включая
несколько горячих точек, ранее вызывавших напряженность в отно-
шениях между Востоком и Западом (Афганистан, Намибия, Камбоджа и Никарагуа), и конец Ирано-иракской войны, казалось, явились
сигналом нового этапа активности Совбеза и роста авторитета ООН в
принятии решений по вопросам международного мира и безопасности. Такие решения создали для Совбеза прецеденты, позволившие
предпринять действия против Ирака при его вторжении в Кувейт в
1991 г. и затем в обход суверенитета Ирака оказать помощь курдам и
вмешаться в действия режима в Багдаде.
Совет Безопасности внезапно начал действовать так, как было
первоначально задумано. Суверенитет уже более не был чем-то
неприкосновенным5. Страны, не являющиеся членами Совбеза,
также хотели играть свою роль и защитить свои собственные точки зрения, чтобы избежать риска быть проигнорированными новым кондоминиумом П-5. Более того, консенсус стал обычным
явлением, и наложение вето стало казаться неуместным анахронизмом: в период между январем 1990 г. и июнем 2003 г. было
наложено только 12 вето по важным вопросам по сравнению с 193
в течение предшествовавших 45 лет.
В январе 1992 г. вновь избранный генеральный секретарь Бутрос
Бутрос-Гали начал свой срок полномочий с созыва первого в истории
184
совещания в верхах Совета Безопасности и вскоре после этого опубликовал свой динамичный доклад «Повестка дня для мира»7, содержащий амбициозные планы в отношении роли ООН в поддержании
международного мира и безопасности. В 1995 г., в преддверии полувековой годовщины образования ООН, на экране международного
радара обозначился подходящий символический момент. «Не пора ли
реструктурировать состав Совета Безопасности и пересмотреть его
устаревшие процедуры с тем, чтобы вопросы права доминировали
над вопросами военной мощи». Вот такое бытовало тогда мнение, и
такие предложения высказывались на 38-м этаже дома 1 на UN Plaza,
а также видными политическими деятелями.
Два постоянных процедурных препятствия
Логика призывов в начале 1990-х годов о необходимости признать, что мир изменился, отказаться от права вето и удвоить количество постоянных членов Совбеза (причем Германия и Япония
вместе с гигантами развивающегося мира, такими как Индия, Египет, Бразилия и Нигерия, выдвигали очень сильные аргументы в
отношении членства, чтобы отразить новый мировой порядок) тут
же столкнулась с двумя актуальными проблемами.
Вето
Ссылаясь на необходимость избежать условий, которые повлекли за собой крах Лиги Наций, П-5 настаивали на том, что каждый из них должен иметь право вето в отношении поправок к
Уставу ООН. Ст. 108 по существу предоставляет каждому постоянному члену козырную карту, которая позволяет сводить на нет
любые усилия, направленные на урезание его официальных полномочий, хотя практически все остальные 186 стран-участниц
критикуют право вето как несправедливое10. Право вето было и
остается препятствием для реформ как из-за того, что П-5 заинтересованы в сохранении своей власти, так и потому, что Устав не
требует, чтобы они от него отказались.
Руководствуясь «государственными соображениями», страны
используют любые имеющиеся институты для достижения своих
целей. Хотя можно утверждать, что Великобритания, Франция, а
также Россия больше не считаются великими державами, их статус
постоянного члена, обладающего правом вето, дает им возможность играть важную роль в международной политике. Как показывают дебаты по Ираку, усиление роли Совета Безопасности –
185
основная цель французской и российской внешней политики, – что
дает этим странам возможность высказывать свое мнение по поводу того, где и как использовать американскую военную мощь, до
тех пор, пока США будут работать в этих рамках. Страны П-5,
включая США, в сущности, охраняют сами себя, и они не пойдут
на то, чтобы без сопротивления отказаться от права вето.
Членство
Политический паралич, когда вопрос касается принятия решения о кандидатах на постоянно сменяемые места или о новых
постоянных местах в Совете Безопасности – последние с правом
вето или без него, – еще более затрудняет успешную реформу
Совбеза. Увеличение количества членов за пределы нынешних 15
постоянных и 10 непостоянных, сменяющихся каждые два года,
представляется достаточно приемлемым, чтобы отражать большее
многообразие. В то же время те, кого больше интересуют результаты, чем процедура, не преминули отметить, что Совет Безопасности, состоящий из 21 или 25 членов, вряд ли будет работать более эффективно – при такой «урезанной» Генеральной Ассамблее
наверняка возросли бы шансы того, что один обозреватель назвал
Сидячей войной по поводу Ирака.
Более того, такая группа была бы слишком большой для проведения серьезных переговоров и слишком маленькой, чтобы
представлять всех членов ООН. Таким образом, согласие на некоторое расширение с тем, чтобы предоставить больше мест за столом явно недостаточно представленному «глобальному Югу», не
означает, что достигнут консенсус по поводу того, какие страны
следует добавить.
Еще более трудно достигнуть соглашения по поводу новых постоянных членов. Если проблема заключалась в доминировании индустриально развитых стран, почему очевидными кандидатами были
Германия и Япония? Разве Италия в какой-то степени не принадле-
жит к этой категории? Может быть, было бы больше смысла представить Европейский союз, а не отдельно Париж, Лондон, Берлин и
Рим? А как отнеслась бы Аргентина к кандидатуре Бразилии? Пакистан к Индии? Южная Африка к Нигерии? Как такие традиционно
верные члены ООН, как Канада и страны Северной Европы, восприняли бы план, оставляющий их на вторых ролях, одновременно повышая роль более крупных развивающихся стран, ряд которых пред-
186
ставляет угрозу международному миру и безопасности? Более того,
если вето будет недемократичным и ослабляющим эффективность
работы Совета Безопасности, следует ли предоставлять такую привилегию новым постоянным членам? Не понизит ли это еще более
наименьший общий знаменатель?
С момента своего учреждения в 1993 г. организация с самым
длинным наименованием в анналах многосторонних дискуссий –
Открытая рабочая группа по вопросу о соразмерном представительстве и увеличении числа членов Совета Безопасности и другим вопросам, относящимся к Совету Безопасности, – рискует
также установить рекорд по продолжительности отсутствия какихлибо результатов в течение самого длительного промежутка времени. Этот орган в миниатюре отражает проблемы, свойственные
всей организации: ООН так поглощена тем, чтобы обеспечить
нормальную процедуру, что она часто игнорирует последствия.
Вейс Т. Иллюзия реформы Совета безопасности ООН //
Современная наука о международных отношениях за рубежом:
Хрестоматия в 3 т Т.II / под общ. ред. И.С, Иванова. М., 2015.
С.18–34.
V
Частичная трансформация НАТО в 1990-х годах.
Не изменяя своей сущности как оборонительного союза,
НАТО в 1990-х годах постепенно двигался в направлении кооперативной безопасности. Это «почти как если бы НАТО, после того
как она в 1990— 1991 гг. расстроила планы по созданию общеевропейской организации под эгидой ОБСЕ, постепенно трансформировалась в организацию, подобную последней – совместный
контрольный орган для Евроатлантического региона». В процессе
этого НАТО смог бы совершенствовать свою собственную кооперативную безопасность, инициативы по построению сообщества и
практики, оставшиеся от холодной войны. Традиция, которая уходит корнями в собственный Устав НАТО 1949 г., и особенно в доклад Хармеля 1967 г., поддержавший идею разрядки международной напряженности, способствовала тому, что позднее кооперативная практика НАТО была одобрена. Например, Североатлантический совет НАТО (ССАС) 1991 г. был «явно задуман как продолжение практики НАТО». Однако, как будет показано далее,
187
практика НАТО после 1991 г. представляет собой квантовый скачок по сравнению с практикой НАТО во время холодной войны.
Более того, хотя члены НАТО разделяли «мы-ощущение» до его
трансформации и в течение длительного времени считалось, что
они являются сообществом безопасности, НАТО стало институтом, который полностью соответствует практике сообщества безопасности только тогда, когда такая практика стала частью самого
смысла существования этого института.
Первый шаг в трансформации НАТО, явившийся результатом
окончания холодной войны, заключался в осторожном принятии
новых интеллектуальных предпосылок европейской безопасности,
признании того, что практика кооперативной безопасности СБСЕ
отражала эти предпосылки, и попытках поставить НАТО, а не СБСЕ
во главу новых европейских усилий в области безопасности. Следующая стадия наступила с признанием факта, что если европейская безопасность теперь означала стирание враждебных границ
между Западом и Востоком, то расширение НАТО являлось «реальной необходимостью» и что до тех пор, пока Россия не рассматривала расширение как направленное против нее, а как общеевропейскую меру безопасности, НАТО могло оставаться в центре европейской безопасности. Расширение НАТО также обеспечило бы устойчивое американское влияние в Европе после завершения холодной
войны, заверило бы европейцев, которые настаивали на продолжающемся включении в архитектуру европейской безопасности, и
приветствовалось бы странами ЦВЕ, которые хотели бы присоединиться к НАТО, а не к СБСЕ. На самом деле то серьезное предпочтение, которое элиты стран ЦВЕ отдавали расширению НАТО,
и их усилия по лоббированию в Западной Европе и США помогли
подвинуть западных руководителей в направлении расширения.
Однако, поскольку ни министры, ни послы не сумели достичь соглашения по противоречивым вопросам, чиновники НАТО и эксперты также сыграли главную роль в трансформации; эксперты
присоединились к сообществу практикующих кооперативную безопасность в начале 1990-х и способствовали распространению этой
практики, обеспечив ее интеллектуальную легитимность.
Решающий стимул к изменениям был получен на Лондонском
саммите (июль 1990 г.), на котором была четко сформулирована
цель трансформации НАТО (NATO, 1990), и на Римском саммите
188
(ноябрь 1991 г.), где была принята стратегическая концепция, основывающая политику безопасности НАТО на диалоге, сотрудничестве и поддержании коллективного оборонительного потенциала. Еще более важным стал тот факт, что Римская декларация
учредила ССАС, и это было первой попыткой организационно
оформить партнерство между Востоком и Западом в областях, связанных с безопасностью, таких как оборонное планирование или
гражданско-военные отношения. Включавший в себя министров
иностранных дел и представителей стран НАТО (тогда их было
16), страны ЦВЕ и все государства—преемники Советского Союза, включая Балтию (всего 38 стран), ССАС стал попыткой НАТО
перехватить у ОБСЕ инициативу построения сообщества, одновременно приняв на вооружение практику, сходную с той, которую использовала ОБСЕ.
Программа «Партнерство ради мира» (ПРМ), которая, по мнению британского эксперта Ника Уильямса, представляет собой
«самую широкую и интенсивную программу военного сотрудничества, когда-либо существовавшую в Европе», была официально
принята на Брюссельском саммите в январе 1994 г. В «убеждении,
что стабильность и безопасность в евроатлантическом регионе могут быть достигнуты только через сотрудничество и совместные
действия», сначала ПРМ была с трудом воспринята военным персоналом НАТО. «Военные НАТО, и, в частности, американские
военные, сначала имели сомнения в отношении смещения акцента
в своей деятельности с планирования и проведения учений на традиционную миссию коллективной обороны и сохранение разделительного барьера между членами и нечленами. Однако с приобретением опыта военные стран – членов НАТО стали с энтузиазмом
поддерживать ПРМ. Исходя из нескольких интервью, Уоллондер
отмечает: «Чиновники согласны, что сила “Партнерство ради мира” заключается в том, что это практическая, конкретная программа сотрудничества в области безопасности, которая сосредоточена
на военных миссиях, планировании и учениях: “Весь смысл ПРМ
заключался в том, чтобы научить, как НАТО все это делает”»
(полковник Стив Рэндольф), Короче, через ПРМ партнеров «учат
брать на вооружение практику НАТО».
Концепция «Партнерства ради мира» (ПРМ) включает в себя
широкую программу практических мер, таких как усиление «про-
189
зрачности» в национальном оборонном планировании и бюджетных вопросах, обеспечение демократического контроля за вооруженными силами, поддержание боеспособности и боеготовности к
проведению операций под эгидой НАТО и/или в рамках ОБСЕ,
развитие военного сотрудничества с НАТО в целях совместного
планирования, подготовки личного состава и проведения учений,
а также создание вооруженных сил, более приспособленных к
совместным действиям с войсками НАТО. С учетом этих целей
каждый из участников альянса учредил свое бюро по связи в штабквартире НАТО, а также координационный отдел по согласованию
миротворческих операций – при штабе Верховного главнокомандующего Объединенными вооруженными силами НАТО в Европе
(SHAPE). Изабель Франсуа, сотрудник Управления оборонного
планирования и операций НАТО, так оценивает пользу практического сотрудничества: «Путем обучения, профессиональной подготовки и проведения учений НАТО экспортирует свою модель
ведения дел в страны, которые вовсе необязательно рассчитывают
на вступление в альянс в будущем».
С учетом достигнутого успеха НАТО принял решение о дальнейшем расширении партнерских инициатив. В 1994 г. был запущен проект «Средиземноморский диалог» (MD) с участием Египта, Израиля, Иордании, Мавритании, Марокко и Туниса (к которым в 2000 г. присоединился Алжир). В рамках Диалога проводятся регулярные политические дискуссии (не менее двух раз в год) и
более конкретные мероприятия, например, научные исследования.
В качестве дополнительного стимула для осуществления двойного
расширения НАТО также достиг договоренности об институциональном партнерстве с Москвой. Основополагающий акт, подписанный в мае 1997 г. между НАТО и Россией, учредил Совместный постоянный совет, создаваемый в целях «повышения уровня
доверия, единства целей и практики консультаций и сотрудничества». Кроме того, Россия открыла свое представительство при
НАТО во главе с руководителем в ранге посла. В мае 2002 г. на
римской встрече в верхах вместо Совместного постоянного совета
был создан Совет НАТО – Россия, и с тех пор стали проводиться
совещания с участием России как равноправного партнера альянса. В плане развития отношений с Украиной была основана Комиссия НАТО – Украина, деятельность которой в 2002 г. была за-
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]