Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Международные отношения введение в специальность. Практикум
.pdf
дарственной деятельности, а также участников процесса государственного управления серьезно задуматься над этими проблемами.
Модель I: Рациональная политика
Иллюстрации к модели рациональной политики
Как исследователи пытаются объяснить размещение Совет-
ским Союзом ракет на Кубе? Чаще всего приводят объяснение
этого события, данное двумя советологами из «RAND Corporation»
– Арнольдом Гореликом и Мироном Рашем. Они считают, что
«размещение стратегических ракет на Кубе было вызвано главным
образом стремлением советских руководителей ликвидировать
существующее значительное стратегическое превосходство
США». Как они пришли к такому выводу? Рассуждая в стиле
Шерлока Холмса, они заметили ряд бросающихся в глаза особенностей этой акции и использовали их в качестве критерия для проверки других гипотез о целях Советского Союза. Так, рассуждают
они, масштабы развертывания и размещение наряду с ракетами
средней дальности более дорогостоящих и легче обнаруживаемых
ракет дальнего действия исключают объяснение действий Советского Союза желанием защитить Кубу, поскольку эту задачу можно было бы решить c помощью гораздо меньшего количества ракет только средней дальности. Их объяснение выдвигает одну
цель, позволяющую истолковывать детали поведения Советов как
результат решения добиться максимума ценностей.
…При рассмотрении… примеров из литературы по внешней
политике и международным отношениям поражает сходство выводов аналитиков разных направлений, проявляющееся, когда перед ними ставится задача объяснить происходящее. Все они исходят из следующего предположения: то, что нужно объяснить,
представляет собой действие, т.е. реализацию определенной цели
или намерения. Все они полагают, что действующим лицом является национальное правительство. Все они считают, что действие
выбирается как продуманная реакция на какую-то стратегическую
проблему. Для каждого из них объяснение состоит в показе цели,
которую преследовало государство, совершая действие, и причины, почему это действие разумно выбрано в соответствии с целями
государства. Комплекс этих предположений характеризует модель
рациональной политики…
121
Большинство современных исследователей (а также неспециалисты) руководствуются преимущественно этой моделью (хотя
чаще всего прямо об этом не говорят), пытаясь объяснить события
в области международных отношений. В самом деле, то, что международные события являются актами государства, кажется
настолько очевидным при осмысливании подобных проблем, что
редко кто замечает модель, лежащую в основе анализа: объяснение
события в сфере внешней политики просто означает показ того,
почему правительство могло сознательно избрать данное действие…
Общую характеристику модели рациональной политики можно углубить, рассмотрев ее как «способ анализа» (в техническом
смысле), разработанный Робертом Мертоном для социологических
исследований…
Модель II: Организационный процесс
Для определенных целей полезно свести поведение государ-
ства к действиям, которые избираются единым рациональным организмом по принятию решений, контролируемым из центра,
имеющим полную информацию и добивающимся максимальных
ценностей. Однако нельзя допускать, чтобы эта упрощенная схема
скрывала тот факт, что «государство» состоит из конгломерата
полувраждебных, слабо связанных между собой организаций,
каждая из которых ведет самостоятельную жизнь. Этот конгломерат формально и в некоторой степени фактически возглавляют
государственные лидеры. Правительство воспринимает проблемы
через «органы чувств» организаций. Оно определяет альтернативы
и оценивает возможные последствия в зависимости от того, как
организации обрабатывают информацию. Оно действует в соответствии с правилами, устанавливаемыми организациями. Поэтому, исходя из концептуальной модели II, поведение государства
можно считать в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени результатом деятельности крупных организаций, функционирующих согласно
обычным нормам поведения.
Чтобы правительство могло реагировать на широкий круг
проблем, в его распоряжении есть большие организации, между
которыми поделены главные задачи в определенных сферах. Каждая организация занимается особым комплексом проблем и решает
122
их якобы независимо. Однако лишь немногие важные проблемы
относятся целиком к компетенции какой-то организации. Так что
поведение правительства при возникновении любой важной проблемы – это результат независимой деятельности ряда организаций, частично скоординированной государственными лидерами.
Лидеры могут заметно мешать этим организациям, но не могут в
значительной степени контролировать их поведение.
Для выполнения текущих сложных задач необходимо координировать поведение большого числа лиц. Координация требует определенных регулирующих норм – правил, согласно которым проводится
работа. Для обеспечения надежности ее выполнения, зависящей от
поведения сотен людей, важны установленные «программы»…
В каждый данный момент государственный аппарат состоит из
уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ.
А потому поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. Но
организации меняются. Знания приобретаются ими постепенно, со
временем. Коренные организационные изменения происходят как
реакция на серьезные кризисы. И на приобретение знаний, и на изменения влияют возможности существующих организаций…
Модель III: Бюрократическая политика
Лидеры, возглавляющие организации, не монолитная группа.
Скорее, каждый из них в силу своего положения является участником главной конкурентной игры. Название этой игры – бюрократическая политика, торг, который происходит по установленным
каналам между игроками, находящимися на разных ступенях
иерархии правительственного аппарата. Поэтому поведение государства можно рассматривать согласно концептуальной модели III
не как продукцию организаций, а как результат игр по ведению
торга. В отличие от модели I модель бюрократической политики
рассматривает не единственное действующее лицо, а многих
участников игры, концентрирующих свои усилия не на одной
стратегической проблеме, а на многих различающихся между собой внутригосударственных проблемах, причем с позиций не взаимосвязанного комплекса стратегических целей,.а различных
представлений о национальных, организационных и личных целях
123
и принимающих государственные решения не путем рационального выбора, а методом протаскивания и проталкивания, именуемым
политикой.
Правительственный аппарат каждого государства представляет собой сложную арену внутригосударственной игры. Политические лидеры, возглавляющие этот аппарат, в совокупности с лицами, занимающими руководящие позиции в наиболее важных организациях, образуют круг основных игроков. Вступление в этот
круг обеспечивает в определенной мере независимое положение.
Децентрализация принятия решений, необходимых для действий
по широкому кругу внешнеполитических проблем, гарантирует
каждому игроку значительную свободу действий. Таким образом,
власть оказывается разделенной.
Характер проблем внешней политики допускает коренные
расхождения между разумными людьми относительно того, что
следует предпринять. Анализ порождает противоречивые рекомендации. Конкретные обязанности, возложенные на отдельных
лиц, способствуют различиям в их представлениях и в определении очередности задач. Но первостепенное значение имеют результаты. Действительно важно то, что государство делает. Неправильный выбор может принести непоправимый ущерб. Поэтому
ответственные деятели обязаны сражаться за то, что они считают
правильным.
Люди разделяют между собой власть. И люди расходятся во
мнениях о том, что следует делать. Эти различия важны. Такая
обстановка приводит к необходимости решать политические проблемы политическими методами. То, что государство делает, иногда бывает результатом победы одной группы над другими. Однако чаще различные группы, действующие в разных направлениях,
порождают в итоге линию, отличную от желаемой каждой группой
в отдельности. Фигурами на шахматной доске движет не просто
целесообразность поддержки какого-то образа действий, не установившаяся практика организаций, предписывающая выбор определенной альтернативы, а сила и умение сторонников и противников рассматриваемого образа действий.
Такая характеристика схватывает главное в ориентации бюрократической политики. Если бы внешнеполитические проблемы
возникали раздельно как нечто цельное и для рождения требова-
124
лась одновременно только одна игра, был бы достаточным учет только данной проблемы. Но большинство «проблем», например, вьетнамская или проблема распространения ядерного оружия, появляются по частям в течение долгого времени, причем каждая в своем контексте. Ежедневно сотни проблем требуют внимания игроков. Каждый из них вынужден сосредоточиваться на проблемах данного дня,
бороться за их решение, исходя из их сущности, а затем кидаться к
следующим. Характер появляющихся проблем и темп ведения игры в
совокупности порождают государственные «решения» и «действия»
как мозаичную картину. Выбор, совершаемый отдельным игроком,
результаты мелких и крупных игр и «пиковые положения» – все эти
компоненты, сведенные воедино, образуют поведение государства
применительно к данной проблеме.
Концепция политики национальной безопасности как результата
политических действий противоречит и представлениям общественности, и ортодоксальным взглядам ученых. Проблемы, жизненно
важные для национальной безопасности, считаются слишком важными, чтобы их можно было решить с помощью политических игр.
Они должны стоять «выше» политики. Обвинение в том, что некто
«играет в политику в области национальной безопасности», – самое
серьезное обвинение. То, что общественность требует по убеждению,
подкрепляют ученые, склонные к интеллектуальной утонченности.
Внутренняя политика – дело грязное, к тому же, согласно господствующей доктрине, политиканство лишено интеллектуального содержания. Оно, как таковое, дает основу скорее для сплетен журналистов, чем для серьезного исследования. Литература по внешней
политике в основном избегает анализа бюрократической политики,
если не считать отдельных мемуаров, исторических анекдотов и изучения деталей ряда конкретных дел. Пропасть между научной литературой и опытом участников государственной деятельности нигде
так не широка, как в этой области.
Теория международных отношений: Хрестоматия /
сост., науч. ред. и коммент. П.А. Цыганкова.
М., 2002. С. 271–295.
125
II
Из обзора МИД о внешнеполитической и дипломатической
деятельности Российской Федерации в 2017 году
В 2017 г. российская дипломатия решала многоплановые задачи по обеспечению национальной безопасности и созданию благоприятных внешних условий для развития страны.
Большое влияние на общую политическую атмосферу в мире
оказывали сохраняющиеся принципиальные разногласия ведущих
государств по вопросам оптимального мироустройства. Международная обстановка характеризовалась ростом конфронтационности
и сжатием пространства для конструктивного взаимодействия.
Дальнейшее распространение получила порочная практика односторонних силовых действий и угроз применения силы.
На этом фоне неурегулированными оставались многие региональные кризисы и конфликты. Террористическая угроза исходила
прежде всего от группировки «Исламское государство» (ИГИЛ),
«Аль-Каиды» и аффилированных с ними структур и лиц. Нарастала военно-политическая напряженность на Корейском полуострове. Под ударом оказалась важнейшая многосторонняя договоренность по урегулированию ситуации вокруг иранской ядерной программы. В мировой экономике, несмотря на положительную динамику темпов роста и углубление региональных интеграционных
процессов, развитие получили такие потенциально деструктивные
тенденции, как фрагментация и политизация мирохозяйственных
связей, торгово-инвестиционный протекционизм.
Прилагая усилия для предотвращения коллапса международного баланса сил, Россия последовательно продвигала объединительную повестку дня, предлагала конструктивные варианты решения проблем и конфликтов, взаимовыгодно сотрудничала со
всеми партнерами, кто был к этому готов. Внешнеполитический
курс, основанный на принципах самостоятельности, реализма и
многовекторности, позволил упрочить российские позиции на
многих направлениях, закрепить за нашей страной роль гаранта
глобальной стабильности, вопреки усиливавшемуся военнополитическому, санкционному и информационно-психологическому внешнему давлению.
Россия играла традиционно активную роль в работе ООН,
многосторонних организаций и форумов, включая «Группу два-
126
дцати», БРИКС, ШОС, РИК, ОБСЕ, отстаивая коллективные подходы к решению актуальных проблем современности.
Особое внимание уделялось поддержанию стабильности и
развитию интеграционных процессов на пространстве Содружества Независимых Государств. Российское председательство в
этом объединении в 2017 г. обеспечило укрепление сотрудничества наших стран в экономической, правоохранительной, гуманитарной и других областях, а также в сфере внешнеполитической
координации. Была продолжена работа по адаптации СНГ к современным международным реалиям.
Значимыми результатами по линии Евразийского экономического союза (ЕАЭС) стали завершение работы над Таможенным кодексом, принятие «дорожной карты» по устранению препятствий на
внутреннем рынке Союза и плана мероприятий по реализации скоординированной транспортной политики. Одобрены основные направления взаимодействия по созданию единого цифрового пространства.
Велась системная работа по расширению внешних связей ЕАЭС, в
том числе с Египтом, Израилем, Индией, Ираном, Сербией, Сингапуром. Завершены переговоры с КНР по соглашению о торговоэкономическом сотрудничестве, что стало важным шагом к сопряжению ЕАЭС и китайской инициативы «Экономического пояса Шелкового пути», а также формированию нового интеграционного контура
– Большого евразийского партнерства.
Динамично развивались связи с союзниками по Организации
Договора о коллективной безопасности. Продолжена линия на совершенствование системы реагирования на кризисные ситуации,
развитие миротворческого потенциала Организации, наращивание
координации стран-членов во внешнеполитической, военной, военно-технической, военно-экономической сферах, а также в области противодействия терроризму, незаконному обороту наркотиков, нелегальной миграции.
Подлинно союзнический характер отношений между Россией
и Белоруссией подтвердили совместные стратегические учения
вооруженных сил «Запад-2017». По линии Союзного государства
начата работа по созданию единого миграционного пространства.
Подписание двустороннего Договора о стратегическом партнерстве открыло новую страницу в отношениях с Туркменистаном. Заметно расширилась договорно-правовая база с Киргизией, Узбеки-
127
станом, Таджикистаном. Завершено согласование проекта Конвенции
о правовом статусе Каспийского моря с прицелом на ее подписание в
ходе саммита «пятерки» прикаспийских государств в 2018 г.
Россия проводила конструктивную линию в урегулировании
внутриукраинского конфликта. Призывала западных партнеров,
имеющих влияние на Киев, побудить его к практическому выполнению Минских договоренностей. В сентябре Президент России
предложил разместить в регионе миссию ООН по охране наблюдателей Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ. В декабре
российская сторона спосо способствовала организации обмена
пленными между Украиной, ДНР и ЛНР.
Вовлеченность в сирийские дела вывела регион Ближнего Востока и Северной Африки в число приоритетных направлений
нашей внешней политики. В Сирии Россия совместно с Ираном и
Турцией выступила гарантом договоренностей о прекращении боевых действий между правительственными силами и вооруженной
оппозицией. Высвободив благодаря этому ресурсы, удалось ликвидировать основные силы террористической организации «Исламское государство», сохранить сирийскую государственность,
создать условия для созыва Конгресса сирийского национального
диалога и активизации политического урегулирования в этой
стране под эгидой ООН.
Серьезный импульс получили связи с другими государствами
региона: Египтом, Саудовской Аравией, Израилем, Иорданией,
Ираком, Катаром, Ливаном, ОАЭ. В отношениях с Ираном взят
курс на формирование стратегического партнерства. Полностью
восстановлено многоплановое сотрудничество с Турцией.
В качестве члена «квартета» посредников Россия продолжала
содействовать поиску развязок проблемных узлов арабоизраильского конфликта на основе общепризнанной международно-правовой базы и формулы двухгосударственного урегулирования. В апреле было сделано официальное заявление МИД, подтверждающее приверженность созданию палестинского государства со столицей в Восточном Иерусалиме с признанием Западного Иерусалима в качестве столицы Израиля.
В Азиатско-Тихоокеанском регионе одним из важных итогов
года стала активизация по нашей инициативе, в том числе в рамках процесса Восточноазиатских саммитов, дискуссии по выстра-
128
иванию отвечающей современным реалиям региональной архитектуры равной и неделимой безопасности.
При поддержке России в состав Шанхайской организации сотрудничества приняты Индия и Пакистан. Реализованы российские
предложения по поиску путей афганского урегулирования: возобновлена деятельность Контактной группы «ШОС – Афганистан», в Московском формате состоялись консультации, призванные содействовать
процессу нацпримирения в ИРА. На саммите в Астане принята новаторская, открытая для присоединения всех стран Конвенция ШОС по
противодействию экстремизму. Расширена экономическая повестка
дня Организации с учетом отвечающих российским интересам тем
стыковки национальных программ развития и построения в Евразии
широкого интеграционного контура.
Актуализировали «дорожную карту» торгово-экономического и
инвестиционного сотрудничества Россия – АСЕАН, закрепив в ней
вопросы либерализации торговли между Ассоциацией и ЕАЭС.
Отражением высокой динамики российско-китайских отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия
стали пять встреч глав государств, в том числе в рамках официального визита в Россию Председателя КНР. По итогам года отмечено восстановление темпов роста двустороннего товарооборота.
Одним из проявлений укрепившегося взаимопонимания с Китаем в вопросах международной безопасности стало продвижение
совместной инициативы по урегулированию ядерной проблемы
Корейского полуострова.
Стабильно развивались отношения особо привилегированного
партнерства с Индией. Подписан ряд двусторонних документов,
включая Генеральное рамочное соглашение о сооружении в Индии
блоков № 5 и № 6 АЭС «Куданкулам» с соответствующим протоколом о сотрудничестве.
Положительную динамику отношениям с Японией задавали
интенсивные контакты на высшем и высоком уровне. Возобновлена деятельность ранее замороженных механизмов сотрудничества,
в том числе министерских консультаций в формате «два плюс два»
с участием руководителей внешнеполитических и оборонных ведомств. Подписан солидный пакет межправительственных и межведомственных соглашений, включая Конвенцию об устранении
двойного налогообложения.
129
Хорошими темпами развивались отношения с Пакистаном,
Южной Кореей, Монголией, Вьетнамом, Индонезией, Таиландом,
Филиппинами, Мьянмой.
На европейском направлении поддерживались активные политические контакты с ФРГ, Францией, Италией, Австрией, Венгрией,
Грецией, Кипром, Финляндией, Чехией, Сербией, Словакией.
Несмотря на санкции со стороны Европейского союза и российские контрмеры, удалось придать импульс политическому диалогу с Брюсселем на высшем и высоком уровнях, продолжались
контакты по линии отраслевого сотрудничества. Произошло некоторое оживление товарооборота со странами ЕС, хотя попрежнему приходилось иметь дело с попытками Евросоюза политизировать энергетический трек.
Контакты с НАТО, проводящей конфронтационную линию в
отношении России, значимых результатов не дали. Тем не менее,
определенные подвижки в налаживании диалога на уровне военного руководства способствовали осуществлению информационного обмена во избежание рисков вооруженных инцидентов и неправильной интерпретации намерений сторон.
Площадка ОБСЕ энергично задействовалась для отстаивания
российских взглядов на широкий круг общеевропейских проблем,
включая транснациональные угрозы безопасности, интеграционные процессы, а также такие острые гуманитарные вопросы, как
рост неонацизма, ущемление языковых и образовательных прав
нацменьшинств, попытки фальсификации истории и нарушение
свободы СМИ.
Наша страна продолжала участвовать в работе органов Совета
Европы (СЕ) и ратифицировала ряд юридически обязывающих конвенций этой организации. Вместе с тем в связи с лишением российских представителей возможности полноценно работать в ПАСЕ
приостановлена уплата части странового взноса в бюджет СЕ.
Россия последовательно работала над недопущением политизации международного арктического сотрудничества. Наша ведущая роль в региональных делах нашла отражение в итогах заседаний IV форума «Арктика – территория диалога», состоявшегося в
Архангельске.
Традиционно конструктивными оставались связи с большинством стран Западного полушария. Состоялись встречи на высшем
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]