Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданское процессуальное право. В 2 томах. Т.2 особенная часть. Производство по отдельным категориям дел
.pdf
Глава 31
ПРОИЗВОДСТВО ПОАДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
ОЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ИПРАВА НАУЧАСТИЕ
ВРЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Общие положения
Возможность защиты избирательных прав не исчерпывается только
гл. 24 Кодекса административного судопроизводства РФ, в определенных ситуациях такая защита возможна путем оспаривания нормативно-правовых актов по правилам гл. 21 КАС РФ или обжалования
неправомерных действий и решений должностных лиц и органов публичной власти в соответствии с гл. 22 КАС РФ.
Не является критерием для применения гл. 24 КАС РФ и участие
в правоотношениях избирательных комиссий. Так, Общероссийское
голосование по поправкам в Конституцию РФ организовано было
Центральной избирательной комиссией, но право гражданина на участие в голосовании не является избирательным и не подлежит защите
в порядке производства по административным делам о защите избирательных прав1.
Право избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 Конституции РФ. Право на свободные выборы
закреплено Протоколом № 1 к Конвенции о защите прав человека
и основных свобод.
Процессуальный порядок защиты избирательных прав также
постоянно меняется и совершенствуется. Нужно отметить, что в самом начале предметом судебной защиты было только активное избирательное право, но изменение существа избирательного процесса
после принятия в 1993 г. Конституции РФ потребовало обеспечения
защиты пассивного избирательного права, а защита активного избирательного права приняла совершенно иные формы; неправильности
в списках избирателей в настоящее время почти не встречаются в судебной практике.
В настоящее время судебная защита избирательных прав осуществляется в порядке административного судопроизводства, но следует
1
Определение Московского городского суда от 11 ноября 2020 г. по делу № Ма-
10924/2020 // СПС «Гарант» (garantf1://316970709.0/).
51
Раздел 6
обратить внимание на то, что многие процессуальные нормы закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Прежде всего само право на обращение в суд за защитой избирательных прав закреплено в ст. 75 названного Закона, также в этой статье
указано на возможность обращения за защитой избирательных прав
и в избирательные комиссии.
Анализ избирательного законодательства и судебной практики
позволяет сделать вывод, что дела о защите избирательных прав различны как по содержанию, так и по субъектному составу. Поэтому
в литературе было принято классифицировать споры о защите избирательных прав. Так, М.К. Треушников подразделял избирательные
споры: по характеру права; по субъекту судебной защиты; в зависимости от стадии развития избирательного процесса1. Другие авторы
подразделяют избирательные права на материальные и процессуальные
и в соответствии с этим возможны споры2.
Представляется целесообразным подразделить дела о защите избирательных прав следующим образом. Первую группу составляют споры, связанные с организацией избирательного процесса: оспаривание
нормативных актов, регулирующих избирательный процесс; расформирование избирательной комиссии; назначение выборов; определение избирательных округов; отстранение члена комиссии от участия
в работе; удаление наблюдателя или иного лица из помещения для голосования. Вторая группа споров касается непосредственно защиты
как активного, так и пассивного избирательного права: включение
в списки избирателей; заверение списка кандидатов; оспаривание
отказа в регистрации кандидата; оспаривание отказа в регистрации избирательного объединения; оспаривание регистрации списка кандидатов; требование об отмене регистрации кандидата или избирательного
объединения; оспаривание отказа в регистрации инициативной группы
по проведению референдума. К третьей группе следует отнести споры,
затрагивающие результаты избирательного процесса: оспаривание
итогов голосования и оспаривание итогов выборов.
Этот перечень не является исчерпывающим, кроме того, в рамках
каждого названного дела возможны обстоятельства, определяющие их
1
См.: Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. М.К. Треушни-
кова. М.: Городец, 2017. С. 293, 294.
2
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право. М.: Статут,
2017. С. 642–645.
52
Глава 31
существенные различия. Главная особенность защиты избирательных
прав связана с тем, что избирательный процесс имеет строго определенные сроки, соответственно от этого зависят и процессуальные
сроки.
§ 2. Возбуждение дела
Основными вопросами по порядку возбуждения дел о защите
избирательных прав являются: подсудность; лица, имеющие право
на обращение в суд; сроки обращения; возможность применения мер
предварительной защиты; требования к административному исковому
заявлению и его принятие судом.
В соответствии с правилами ст. 19–21 КАС РФ, а также ч. 2 ст. 75
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
защита избирательных прав может осуществляться районными судами,
судами субъекта Российской Федерации и Верховным Судом РФ в зависимости от уровня выборов и от того, решения какой избирательной
комиссии оспариваются.
Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании решений
и действий Центральной избирательной комиссии РФ, за исключением решений, которые оставили в силе решения нижестоящих комиссий; об отмене регистрации кандидата на должность Президента
РФ и все, что касается федеральных списков кандидатов по выборам
в Государственную Думу; прекращение деятельности инициативной
группы по проведению референдума в Российской Федерации и расформирование Центральной избирательной комиссии РФ.
Суды субъектов Российской Федерации рассматривают дела об оспаривании решений и действий избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации, окружных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы и депутатов в законодательные органы субъектов;
о расформировании избирательных комиссий; об отмене регистрации
кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному
округу, кандидатов в законодательный орган субъекта Российской
Федерации и кандидата на должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации.
Районные суды рассматривают дела, связанные с деятельностью
территориальных и участковых избирательных комиссий.
Следует обратить внимание на то, что вопросы подсудности дел
о защите избирательных прав стали предметом рассмотрения Кон-
53
Раздел 6
ституционного Суда РФ и были признаны не противоречащими Конституции РФ1.
Перечень лиц, имеющих право на обращение в суд за защитой избирательных прав, содержится в ст. 239 КАС РФ. Этот перечень соответствует общему правилу ст. 4 КАС РФ о том, что обращаться может только заинтересованное лицо. Кроме того, применяется ст. 39 КАС РФ
об участии прокурора в административном судопроизводстве, а также
другие специальные правила, установленные законодательством.
Нередко в суд за защитой избирательных прав обращаются сразу
несколько граждан, но, как правило, это факультативное соучастие,
и возможно самостоятельное рассмотрение каждого заявленного
требования.
Общий перечень всех возможных административных истцов соответствует перечню субъектов избирательных правоотношений, а также в необходимых случаях дело возбуждают органы государственной
власти и органы местного самоуправления и группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы или законодательного органа
субъекта Российской Федерации. Избирательные комиссии могут
обращаться в суд в связи с нарушениями законодательства о выборах
и референдуме с требованием к любым субъектам. Прокурор может
обратиться как в соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ, так и в силу прямых
указаний ч. 7, 8, 11 и 15 ст. 239 КАС РФ к любым субъектам, а также
с требованием об отстранении члена избирательной комиссии от участия в работе и удалении из помещения для голосования наблюдателя
или иного лица.
Специфические правила в отношении административных истцов
состоят в следующем:
– с административным исковым заявлением об определении срока,
не позднее которого уполномоченный орган, должностное лицо или
избирательная комиссия должны назначить выборы (за исключением
выборов Президента РФ и выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания РФ), в суд могут обратиться избиратели, избирательные объединения, органы государственной власти, органы
местного самоуправления, прокурор;
1
Постановление КС РФ от 24 марта 2020 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 и части
4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
а также пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном
Суде Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.А. Брюхановой и Е.Л. Русаковой» // СПС «Гарант» (garantf1://73691641.0/).
54
Глава 31
– с административным исковым заявлением о назначении местного
референдума в суд могут обратиться граждане, избирательные объединения, глава муниципального образования, органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия
субъекта Российской Федерации, прокурор;
– с административным исковым заявлением об оспаривании решения о проведении местного референдума, решения, принятого на местном референдуме, в суд могут обратиться граждане, органы местного
самоуправления, прокурор, уполномоченные органы государственной
власти;
– с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии о заверении списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов, о регистрации кандидата, списка
кандидатов, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов
в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая
кандидата, список кандидатов, кандидат, избирательное объединение,
в отношении которых вынесено такое решение, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого заверен или зарегистрирован
по тому же избирательному округу;
– с административным исковым заявлением об отмене регистрации
кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная
комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован
по тому же избирательному округу, а также в установленных законом
случаях прокурор;
– с административным исковым заявлением об отмене регистрации
инициативной группы по проведению референдума, иной группы
участников референдума в суд могут обратиться:
1) Центральная избирательная комиссия РФ – при проведении
референдума Российской Федерации;
2) избирательная комиссия субъекта Российской Федерации –
при проведении референдума субъекта Российской Федерации;
3) избирательная комиссия муниципального образования – при про-
ведении местного референдума;
– с административным исковым заявлением о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы в суд может
обратиться Центральная избирательная комиссия РФ;
55
Раздел 6
– с административным исковым заявлением о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума в суд могут обратиться:
1) группа численностью не менее одной трети от общего числа
членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания РФ – в отношении
расформирования Центральной избирательной комиссии РФ;
2) группа численностью не менее одной трети от общего числа членов
Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети
от общего числа депутатов палаты, либо Центральная избирательная
комиссия РФ – в отношении расформирования избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, окружной избирательной
комиссии по выборам депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания РФ;
3) группа депутатов численностью не менее одной трети от общего
числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо группа
депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью
не менее одной трети от общего числа депутатов палаты, либо Центральная избирательная комиссия РФ, либо избирательная комиссия
субъекта Российской Федерации – в отношении расформирования
окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
4) группа депутатов численностью не менее одной трети от общего
числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо группа
депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью
не менее одной трети от общего числа депутатов палаты, либо группа
депутатов представительного органа муниципального образования
численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого
органа, либо Центральная избирательная комиссия РФ, либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации – в отношении
расформирования избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной,
56
Глава 31
участковой комиссий, а также соответствующая избирательная комиссия муниципального района – в отношении расформирования
избирательной комиссии поселения;
– с административным исковым заявлением об отмене решения
избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший
в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов
на выборные должности, инициативная группа по проведению референдума и (или) ее уполномоченные представители, в установленных
законом случаях прокурор;
– избиратель, участник референдума вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) участковой
избирательной комиссии, комиссии референдума, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, участке
референдума, на котором он принимал участие в соответствующих
выборах, референдуме.
Ненадлежащему административному истцу суд отказывает в принятии административного искового заявления, а если это будет установлено в ходе разбирательства дела, то производство по административному делу подлежит прекращению.
Сроки для обращения в суд за защитой избирательных прав определены в ст. 240 КАС РФ. Общее правило состоит в том, что обратиться
в суд можно в течение трех месяцев с момента, когда административный
истец узнал или должен был узнать о нарушении его избирательных
прав. Но практически по всем делам, которые наиболее часто встречаются, установлены специальные сроки для обращения в суд. Продолжительность сроков зависит от стадии избирательной кампании,
кампании референдума и характера предъявляемых требований1.
Административное исковое заявление об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования
может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия решения
об итогах голосования.
Административное исковое заявление об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума о результатах выборов,
1
Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2021 г. по делу № 8а-50/2021[88а-1182/2021] //
СПС «Гарант» (garantf1://318083072.0/).
57
Раздел 6
референдума может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня
официального опубликования результатов соответствующих выборов,
референдума.
Административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению
референдума, иной группы участников референдума, об отказе в такой
регистрации, о заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отказе
в этом заверении, может быть подано в суд в течение 10 дней со дня
принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения.
Относительно соблюдения данных сроков Конституционный
Суд РФ разъяснил, что заявление может быть принято судом после
истечения срока, установленного ч. 4 ст. 240 КАС РФ, если имело
место предварительное обжалование в установленном законом порядке
в вышестоящую избирательную комиссию1.
Административное исковое заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов может быть подано в суд не позднее чем
за восемь дней до дня голосования.
Административное исковое заявление о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума может быть подано в суд
в следующие сроки:
1) в период после окончания избирательной кампании, кампании
референдума, но не позднее чем через три месяца после дня окончания избирательной кампании, кампании референдума – в отношении
расформирования комиссии, организующей выборы, референдум;
2) не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо в период
после окончания избирательной кампании, кампании референдума,
но не позднее чем через три месяца после дня появления оснований
для расформирования комиссии – в отношении расформирования
иной комиссии;
3) в период после установления итогов голосования на данном
участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосова-
1
Постановление КС РФ от 24 марта 2020 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 и части 4
статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
а также пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном
Суде Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.А. Брюхановой и Е.Л. Русаковой» // СПС «Гарант» (garantf1://73691641.0/).
58
Глава 31
ния – в отношении расформирования участковой комиссии в случае
проведения повторного голосования.
Следует особо обратить внимание на то, что эти специальные сроки
по характеру являются пресекательными и не могут быть восстановлены ни по каким причинам. Вопрос о соблюдении срока решается
в предварительном судебном заседании независимо от того, пресекательный ли это или обычный срок. Если срок не подлежит восстановлению или пропущен без уважительной причины, суд отказывает
в удовлетворении заявленного требования. Так, например, было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконными дополнительных выборов в законодательный
орган в связи с тем, что результаты были опубликованы 12 сентября
2017 г., а заявление было подано в суд только 29 июня 2018 г. Это решение было предметом апелляционного обжалования, и Верховный
Суд РФ оставил его в силе1.
Следует учитывать также правило ст. 92 КАС РФ о том, что на гл. 24
КАС РФ не распространяется правило об учете только рабочих дней
при исчислении срока. Если срок не относится к пресекательным
и пропущен по уважительной причине, он может быть восстановлен.
Поскольку в гл. 24 КАС РФ не содержится специальных указаний
относительно формы и содержания административного искового заявления, оно должно соответствовать общим требованиям, предусмотренным ст. 124–126 КАС РФ, и содержать существо права, за защитой
которого лицо обращается, и обоснование этого с приложением необходимых документов.
Необходимо учитывать, что жалоба, поданная в суд в период избирательной кампании, не может быть оставлена без движения.
Хотя вопрос об ограничении применения мер предварительной
защиты законодатель указал в ст. 243 КАС РФ о порядке рассмотрения
дел, целесообразно, исходя из самого понятия мер защиты как предварительных, решать вопрос при возбуждении дела, что и предполагает
гл. 7 КАС РФ.
Административный истец может ходатайствовать о применении
мер предварительной защиты, но эти меры не должны препятствовать проведению выборов, и поэтому, согласно ч. 5 ст. 243 КАС РФ,
при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
1
См.: Апелляционное определение ВС РФ от 26 сентября 2018 г. № АПГ-18-8 //
СПС «КонсультантПлюс».
59
Раздел 6
Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума
суд до дня опубликования результатов выборов, референдума не может применять меры предварительной защиты к административному
исковому заявлению в виде:
1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени
для голосования на референдуме, списки избирателей, участников
референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;
2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;
3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума
осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.
Учитывая необходимость соблюдения сроков, суд должен максимально оперативно решать вопросы, связанные с принятием административного искового заявления. Поскольку закон не содержит оговорки,
возможно применение всех правил, предусмотренных ст. 128–130
КАС РФ, но так, чтобы не были нарушены сроки.
В соответствии с ч. 1 ст. 243 КАС РФ о принятии к производству
заявления о защите избирательных прав суд должен информировать
вышестоящую избирательную комиссию.
§ 3. Разбирательство дела
Прежде всего должен быть решен вопрос о составе суда. В соответствии с п. 2 и 3 ч. 2 ст. 29 и ч. 2 ст. 243 КАС РФ коллегиально в составе
трех судей рассматриваются дела о расформировании избирательных
комиссий и комиссий референдума, а также решения (уклонение
от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ
о результатах выборов Президента РФ, депутатов Государственной
Думы или результатах общероссийского референдума. Остальные
дела рассматриваются судьей единолично, если не будет решения
председателя суда о коллегиальном рассмотрении дела в связи с его
особой сложностью, поскольку такое правило предусмотрено п. 5 ч. 2
ст. 29 КАС РФ.
Состав суда должен формироваться с учетом оснований для отвода
судьи, предусмотренных ст. 31 и 32 КАС РФ, а также возможного конфликта интересов. Сроки рассмотрения дел о защите избирательных
прав установлены исходя из сроков, предусмотренных законом для избирательного процесса, и их соблюдение обеспечивается правилами
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]