Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданское процессуальное право. В 2 томах. Т.2 особенная часть. Производство по отдельным категориям дел
.pdf
Глава 37
При отсутствии подобного договора, который, как правило, обладает
обратной силой, иностранный гражданин или лицо без гражданства,
не имеющие законных оснований для пребывания (проживания) в России, подлежат депортации.
Интересно, что в свое время российская процедура депортации
иностранных граждан и лиц без гражданства подверглась критике
со стороны ЕСПЧ в постановлении от 5 октября 2006 г. по делу «Болат
против России» (Bolat v. Russia)1, которую следует отличать от адми-
нистративного выдворения (ст. 3.10 КоАП РФ). Отсюда важно разграничивать указанные юридические формы возвращения иностранного
гражданина или лица без гражданства в государство его гражданства
либо постоянного (преимущественного) проживания.
В первую очередь отметим, что общим для названных форм является то, что все они реализуются уполномоченными должностными
лицами в пределах предоставленных им полномочий посредством
административного инструментария и управленческого воздействия,
как ответная реакция государства на явное или же латентное нарушение национального миграционного законодательства. Кроме того,
согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря
2018 г. № 47 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий
содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания»2
указанные формы можно рассматривать как меры принуждения, ограничивающие свободу и личную неприкосновенность, применяемые
в связи с необходимостью изоляции лица от общества, пребывания
в ограниченном пространстве.
Депортация, административное выдворение и реадмиссия существенно разнятся, что можно представить в виде следующих общих схем:
Депортация
– применяется при игнорировании
иностранным гражданином или лицом без гражданства объявленного
требования покинуть территорию РФ
1
См.: Постановление ЕСПЧ от 5 октября 2006 г. «Болат против России» (Bolat v.
Russia) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.08.2019).
2
См.: Постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 47 г. «О некоторых
вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных
с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного
содержания» // РГ. 2019. № 2.
Реадмиссия
– не связана с предъявлением требования иностранному гражданину или лицу без гражданства покинуть территорию РФ;
121
Раздел 6
вследствие сокращения срока пребывания в стране, аннулирования разрешения на временное пребывание (проживание), отказа в признании беженцем,
вынесения решения о нежелательности
пребывания (проживания);
– при утрате или прекращении законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в стране
Административное выдворение
– вид административного наказания;
– назначается исключительно судом;
– возможно обжалование;
– осуществляется только в государство
гражданской принадлежности или постоянного проживания;
– о факте административного выдворения сообщается в дипломатическое
представительство или консульское
учреждение иностранного государства
– может осуществляться в государство, с территории которого
иностранный гражданин или лицо
без гражданства прибыли в Россию
Реадмиссия
– видом административного наказания не является;
– решение о реадмиссии принимается во внесудебном порядке органами ФМС России;
– может осуществляться в государство, с территории которого
иностранный гражданин или лицо
без гражданства прибыли в Россию;
– лица, подпадающие под реадмиссию, содержатся отдельно от лиц,
в отношении которых принято решение об административном выдворении
Для того чтобы подвергнуть иностранного гражданина или лицо
без гражданства процедуре реадмиссии, необходимы два условия,
а именно наличие международного договора и отсутствие законных
оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации.
В силу ст. 32.2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1
передача иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или прием Российской Федерацией
иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством
Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или
его территориальным органом на основании решения о реадмиссии.
1
См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» // РГ. 2002. № 140.
122
Глава 37
Такое решение могут принимать должностные лица согласно перечню,
утвержденному приказом МВД России от 17 февраля 2017 г. № 75
«Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства внутренних
дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии»1.
При принятии такого решения иностранный гражданин, подлежащий передаче Россией иностранному государству в соответствии
с международным договором о реадмиссии, и иностранный гражданин,
принятый Российской Федерацией от иностранного государства на основании международного договора, но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в России, могут быть временно
размещены в специальном учреждении. Специальное учреждение –
это учреждение федерального органа исполнительной власти в сфере
внутренних дел или его территориального органа, предназначенное
для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, реадмиссии или депортации
(ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации»).
Помещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии,
в специальное учреждение на срок, не превышающий 48 часов, осущест-
вляется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальным органом на основании решения
руководителя указанного федерального органа или его заместителя
либо руководителя соответствующего территориального органа или
его заместителя. В целях продления этого срока компетентные органы обязаны направить имеющиеся материалы и административное
исковое заявление в районный суд для принятия об этом решения,
в противном случае по истечении 48 часов лицо должно быть освобождено из специального учреждения.
Для того чтобы подвергнуть иностранного гражданина или лицо
без гражданства процедуре депортации, необходимо несоблюдение
срока пребывания (проживания) на территории России. Указанные
субъекты при сокращении срока временного пребывания (проживания), а также в случае аннулирования разрешения на проживание
(вида на жительство) обязаны добровольно покинуть Российскую
Федерацию в течение трех и 15 дней соответственно. Иначе они под-
1
См.: Приказ МВД России от 17 февраля 2017 г. № 75 «Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его
территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии» //
Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (2017).
123
Раздел 6
лежат депортации, под которой официально понимается принудительная высылка из Российской Федерации при утрате или прекращении
законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания)
в стране (ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Помещение иностранного
гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение
на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется в том же процедурном порядке, что и при реадмиссии, после чего следует обязательное
обращение в районный суд.
Во исполнение указанного Федерального закона Правительством РФ было принято Постановление от 30 декабря 2013 г. № 1306
«Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных
учреждениях Федеральной миграционной службы иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или
реадмиссии»1, подчеркивающее, что иностранные граждане содержатся
в специальном учреждении до исполнения решения о реадмиссии или
депортации.
В связи с изложенным выше в КАС РФ имеется гл. 28, регулирующая процессуальный порядок помещения иностранного гражданина,
подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение на срок свыше 48 часов. Эта глава расположена законодателем
в разд. IV «Особенности производства по отдельным категориям
административных дел».
Объектом по анализируемым делам выступают общественные
отношения, связанные:
– с разрешением помещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение;
– с разрешением продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальном
учреждении.
Субъектом обращения за надлежащим судебным разрешением
выступает территориальный орган федерального органа исполни-
1
См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306 «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной
миграционной службы иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» //
СЗ РФ. 2014. № 2 (ч. 1). Ст. 130.
124
Глава 37
тельной власти, осуществляющий правоприменительные функции,
а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных
услуг в сфере миграции (федеральный орган исполнительной власти
в сфере миграции), который вправе подать административное исковое заявление в суд по месту нахождения специального учреждения, куда помещен иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии или депортации (ч. 1 ст. 23 КАС РФ). Интересно, что в отличие
от Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306
в процессуальном законе речь идет только об иностранных гражданах,
а о лицах без гражданства умалчивается, как, впрочем, в ст. 32.2 и 35.1
Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации».
Срок подачи административного искового заявления в суд о по-
мещении иностранного гражданина в специальное учреждение составляет 48 часов с момента размещения иностранного гражданина,
подлежащего реадмиссии или депортации, в специальном учреждении,
заявления о продлении срока пребывания – не позднее чем за 48 часов
до истечения установленного по решению суда срока пребывания,
т.е. фактически в последнем случае такое заявление следует направлять
в суд сразу после помещения лица органами ФМС России в специальное учреждение.
При поступлении административного искового заявления о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или
реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания судья незамедлительно решает вопрос о принятии административного искового заявления к производству, а в случае принятия
заявления также незамедлительно решает вопрос о продлении срока
пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации
или реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения административного дела. Другими словами,
по смыслу процессуального закона в отличие от всех остальных дел,
возникающих из публичных правоотношений, по делам о помещении (продлении срока пребывания) иностранного гражданина,
подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение не допускается отказывать в принятии заявления, оставлять его
без движения либо возвращать заявителю (за исключением случаев
неподсудности требований). При этом суд в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела самостоятельно может
истребовать у участников судопроизводства необходимые документы
и материалы.
125
Раздел 6
§ 2. Процессуальный порядок рассмотрения дел
о помещении иностранного гражданина, подлежащего
депортации или реадмиссии, вспециальное учреждение
или опродлении срока пребывания иностранного
гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии,
в специальном учреждении
Административное исковое заявление о помещении (продлении
срока пребывания) иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение судья рассматривает
без выезда на место в течение пяти дней со дня возбуждения производства. При этом согласно разъяснению п. 34 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации» такой срок не может быть продлен.
Дело подлежит рассмотрению и разрешению судом с соблюдением
общего порядка1 при обязательном участии прокурора, представителя территориального органа федерального органа исполнительной
власти в сфере миграции и иностранного гражданина, подлежащего
реадмиссии или депортации. Неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора не препятствует рассмотрению
и разрешению административного дела.
В результате рассмотрения дела принимается решение о помещении
(продлении срока пребывания) иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение либо
в удовлетворении заявленных требований отказывается.
В первом случае решение органа правосудия будет являться основанием для помещения иностранного гражданина в специальное
учреждение на необходимый для осуществления его реадмиссии или
депортации срок или продления срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении. К сожалению, ни материальный,
ни процессуальный закон не определяют, что понимается под «сроком, на который целесообразно поместить иностранного гражданина,
подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение
1
Верховный Суд РФ в своем Постановлении Пленума от 17 декабря 2020 г. № 42
«О применении норм Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства»
указал, что дела, названные в гл. 28 КАС РФ, не могут разрешаться посредством упрощенной процедуры.
126
Глава 37
или продлить его пребывание в этом учреждении» (п. 3 ч. 3 ст. 266
КАС РФ).
С точки зрения практики и с учетом положения ст. 4.6 КоАП РФ
предельный срок содержания иностранного гражданина в специальном учреждении может составлять до одного года, что не снимает
с законодателя обязанность определить в нормативных правовых актах
предельный период времени пребывания лиц в специальных учреждениях по решению суда, принимая во внимание, что реадмиссия видом
административного наказания не является (постановление ЕСПЧ
от 18 апреля 2013 г. по делу «Азимов против России» (Azimov v. Russia)1).
В то же время нужно помнить, что согласно Директиве Европейского парламента от 18 июня 2008 г. по вопросам возращения граждан,
незаконно пребывающих на территории страны, общий срок содержания мигрантов с неурегулированным правовым статусом в специализированных учреждениях до момента возвращения лица в государство
его гражданства либо постоянного (преимущественного) проживания
не должен превышать шести месяцев, но исходя из конкретных обстоятельств срок может продляться судом еще до 12 месяцев. Кроме
того, следует учитывать, что ЕСПЧ в постановлении от 11 февраля
2010 г. по делу «Закаев и Сафанова против России» (Zakayev and Sa-
fanova v. Russiа)2 указал, что перемещение иностранного гражданина
без учета семейных прав и законных интересов не соответствует ст. 8
Конвенции о защите прав и основных свобод3, поскольку в этом случае перемещаемое лицо лишается права на совместное проживание
со своей семьей, члены которой являются гражданами Российской
Федерации.
По административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина,
подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении
мотивированное решение должно быть изготовлено в день принятия
решения. Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамед-
1
См.: Постановление ЕСПЧ от 18 апреля 2013 г. «Азимов против России» (Azimov
v. Russia) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.08.2019).
2
См.: Постановление ЕСПЧ от 11 февраля 2010 г. «Закаев и Сафанова против
России» (Zakayev and Safanova v. Russiа) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:
10.08.2019).
3
См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме
4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
127
Раздел 6
лительно. Такое решение подлежит апелляционному и кассационному
обжалованию, при этом суды вышестоящих инстанций могут выйти
за пределы доводов поданных жалобы, представления1.
Дополнительная литература
1. Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам. М., 2010.
2. Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право.
М., 2017.
3. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства
Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Под
ред. В.В. Яркова. М., 2016.
4. Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: Монография. М., 2017.
5. Курс доказательственного права: Гражданский процесс. Арбитражный процесс. Административное судопроизводство / Под ред.
М.А. Фокиной. М., 2019.
1
См. п. 26 Постановления Пленума ВС РФ от 9 июля 2020 г. № 17 «О применении
судами норм Кодекса административного судопроизводства РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции».
Глава 38
ПРОИЗВОДСТВО ПОАДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
ОБАДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ЗАЛИЦАМИ,
ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗМЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
§ 1. Сущность производства поадминистративным
делам обадминистративном надзоре залицами,
освобожденными измест лишения свободы
Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы» (далее – Закон об административном надзоре) определяет,
что административный надзор представляет собой осуществляемое
органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им
обязанностей, предусмотренных этим Законом. Цель его установления – предупреждение совершения этим лицом преступлений и других
правонарушений, оказание на него индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных
интересов.
Раскрывая правовую природу административного надзора, Конституционный Суд РФ в Определении от 24 сентября 2012 г. № 1740-О
подчеркнул, что административный надзор относится к мерам предупреждения преступлений и других правонарушений, оказания
на лицо индивидуального профилактического воздействия, а не к мерам ответственности за совершенное правонарушение. Будучи правовым последствием судимости, административный надзор, в отличие
от уголовной ответственности, связывается не со временем совершения преступления, а с освобождением лица из мест лишения свободы
и с наличием непогашенной или неснятой судимости, которая влечет
за собой правовые последствия в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами (ст. 86 УК РФ). Установление судом
административных ограничений не может рассматриваться как возложение ответственности за деяние, которое в момент его совершения
не признавалось правонарушением, или ее отягчение. Этот институт согласуется с нормой ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, допускаю-
129
Раздел 6
щей ограничение прав и свобод человека и гражданина для защиты
конституционно значимых ценностей, и является соразмерным тем
конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.
Закон об административном надзоре определяет как круг осужденных к лишению свободы, в отношении которых в пределах срока
судимости может быть установлен административный надзор (ст. 3),
так и перечень административных ограничений, составляющих его
содержание (ст. 4), срок, на который он может быть установлен (всегда не более срока судимости) (ст. 5), основания его продления (ст. 7)
и прекращения (ст. 9).
Указанные статьи Закона раскрывают предмет деятельности суда,
рассматривающего заявление об установлении административного
надзора: суд проверяет, относится ли административный ответчик
к лицам, в отношении которых может быть установлен административный надзор, с учетом индивидуальной совокупности обстоятельств
определяет, какие именно административные ограничения составят его
содержание и каким должен быть его срок. Суд также решает вопрос
о продлении административного надзора и его досрочном прекращении. Законодатель пришел к выводу о том, что решение перечисленных
вопросов не может быть передано в компетенцию органов внутренних
дел или иных административных органов, ибо административные
ограничения, составляющие содержание надзора, затрагивают основополагающие права и свободы человека (например, запрет на выезд
за пределы территории и др.), следовательно, в решении этих вопросов
последующий судебный контроль (через обжалование поднадзорным
лицом административного решения об установлении надзора) был бы
недостаточным и не обеспечивал необходимый уровень гарантий прав
личности. Суд обеспечивает индивидуализацию содержания и срока административного надзора исходя из задач, которые он призван
решать.
§ 2. Порядок подачи административного иска
обустановлении административного надзора
Административное исковое заявление об установлении административного надзора вправе подать исправительное учреждение – в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, и орган
внутренних дел – в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, а также в отношении лица, отбывающего наказание
в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]