Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория государства и права. Учебник
.pdf
Правотворчество в Российской Федерации
Кроме того, Государственно-правовое управление дает официальное разъяснение отдельных положений указов Президента по его
поручению; систематизирует и ведет контрольные экземпляры федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ; ведет и развивает классификатор правовых актов.
Подготовка проектов указов по поручению Президента РФ осуществляется в установленные им сроки.
Правотворчество Правительства РФ
Правительство на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления, содержащие нормы права, обязательные для исполнения
в Российской Федерации.
Правительство, реализуя право законодательной инициативы,
рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания и Президента РФ.
Законопроекты, подготовленные федеральными органами исполнительной власти, предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся
на заседание Правительства.
Представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передача законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы
не допускаются (п. 85 Регламента Правительства РФ).
В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных
законов, нормативных указов Президента, постановлений Правительства, других актов, а также проекты заключений, поправок и
официальных отзывов на проекты федеральных законов.
Проекты нормативных актов и другие документы рассматриваются, как правило, на заседаниях Правительства, координационных
и совещательных органов.
Акты Правительства подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в установлен-
211
Глава 13
ном порядке. Акты Правительства по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только
после их рассмотрения на заседании.
Опубликование указов Президента РФ
и постановлений Правительства РФ
В соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763
«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные указы Президента РФ и постановления
Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания. Они могут быть опубликованы дополнительно в иных печатных изданиях,
а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио,
разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Эти нормативные акты вступают в силу одновременно на всей
территории Российской Федерации по истечении семи дней после
дня их первого официального опубликования, если в них не установлен другой порядок вступления их в силу.
Правотворчество федеральных органов исполнительной власти
На основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации издаются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Данные акты могут издаваться также по собственной инициативе органов исполнительной власти в пределах своей компетенции.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). Нормативные правовые
акты издаются, как правило, федеральными министерствами.
212
Правотворчество в Российской Федерации
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной законом сфере деятельности. Федеральное министерство
возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр. В установленной сфере деятельности министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции РФ и законов, а также актов Президента и Правительства РФ.
Руководство деятельностью федеральных министерств осуществляют Президент РФ (МВД, МЧС, МИД, Минобороны,
Минюст) или Правительство РФ (Минздравсоцразвития, Минобрнауки, Минфин и др.). Большинство федеральных служб и агентств
подведомственны соответствующим министерствам. В то же время
руководство деятельностью ряда служб и агентств осуществляют
непосредственно Президент РФ (Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по контролю за
оборотом наркотиков и др.) или Правительство РФ (Федеральная
антимонопольная служба, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму и др.), которые делегируют им правотворческие полномочия (право издавать нормативные правовые
акты) в установленной сфере.
Нормативный правовой акт издается федеральным органом
исполнительной власти в виде постановления, приказа, распоряжения, правил, инструкции и положения. Издание подобных документов в виде писем и телеграмм не допускается (Постановление
Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»).
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается
на одно или несколько структурных подразделений министерства,
агентства или службы с учетом их функций и компетенции. При
этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.
Срок подготовки проекта и издания нормативного правового
акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений
213
Глава 13
Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не
установлен другой срок.
Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут
создаваться рабочие группы.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются)
руководителем федерального органа исполнительной власти или
лицом, исполняющим его обязанности.
Во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства и соответствующих поручений, а также по собственной
инициативе министерства и ведомства разрабатывают проекты федеральных законов, которые представляются затем в Правительство
для последующего внесения в Государственную Думу.
Нормативные правовые акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будут установлены несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации или нарушения порядка представления на регистрацию.
В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации нарушения должны быть устранены, а акт —
повторно представлен на государственную регистрацию в течение
месяца либо в Министерство юстиции РФ должна быть направлена
копия документа об отмене нормативного правового акта.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой
статус организаций или имеющие межведомственный характер,
подлежат официальному опубликованию в установленном порядке,
214
Правотворчество в Российской Федерации
кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Федеральные органы исполнительной власти направляют
для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опуб ликования. При нарушении указанных требований
нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Российской газете» в течение десяти
дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти издательства
«Юридическая литература» Администрации Президента РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории
Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
3. ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(РЕГИОНАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО)
Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган
государственной власти является постоянно действующим высшим
и единственным органом законодательной власти в субъектах РФ.
Его наименование, структура и число депутатов устанавливаются конституцией республики в составе Российской Федерации или
уставом края, области с учетом исторических, национальных и иных
традиций. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть предусмотрен двухпалатный законодательный орган.
215
Глава 13
Законы в субъектах РФ издаются по вопросам, отнесенным
Конституцией РФ к их исключительному ведению или к совместному ведению с Российской Федерацией. Законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным
законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и
предметам совместного ведения. В случае такого противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
Право законодательной инициативы принадлежит: а) депутатам; б) высшему должностному лицу субъекта РФ — Президенту
республики в составе Российской Федерации, губернатору области;
в) представительным органам местного самоуправления.
Конституция или устав субъекта РФ, поправки к ним принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа
депутатов, а законы — простым большинством голосов. Проект закона
субъекта РФ рассматривается в законодательном органе не менее чем в
двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а
также о принятии закона оформляется постановлением.
Если требуется одобрение принятого закона другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более
половины от установленного числа членов этой палаты. В случае
отклонения закон будет считаться принятым, если при повторном
голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего
числа депутатов палаты, принявшей закон.
Законодательный орган направляет принятые законы для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации.
В случае отклонения закона он возвращается в законодательный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с
предложением о внесении в него изменений и дополнений. Этот закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством
не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Региональная конституция, устав или закон вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные
правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защи-
216
Правотворчество в Российской Федерации
ты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее
чем через десять дней после их официального опубликования.
4. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
Юридическая техника — это совокупность средств, приемов и правил, которые используются при создании и оформлении нормативных
правовых, правоприменительных и интерпретационных актов.
Виды юридической техники различаются в соответствии с видами юридической деятельности на правотворческую, правоприменительную, праворазъяснительную (интерпретационную) технику.
Каждая разновидность юридической деятельности предполагает использование соответствующих ее характеру средств, приемов и
правил юридической техники.
Средства, приемы и правила юридической техники
1. Способы нормативного изложения — выражение элементов
юридических норм (гипотезы, диспозиции и санкции) в статьях
нормативных актов, использование их различных разновидностей
(простые, сложные, альтернативные гипотезы; управомочивающие,
запрещающие, обязывающие диспозиции; абсолютно определенные, относительно определенные, альтернативные санкции). К этой
же разновидности относятся способы изложения нормы в одной или
нескольких статьях, в нескольких нормативных актах или изложение в одной статье нескольких норм права.
2. Юридические конструкции — это типовые модели, схемы, в которые облекается правовой материал (модели состава преступления,
составы правоотношений — двусторонние, многосторонние и др.).
3. Юридическая терминология — это использование наряду
с общеупотребительными специальных, в том числе специальноюридических, терминов. Юридическая терминология должна быть
единой, общепризнанной, устойчивой, адекватно отражающей
определенные юридические понятия.
4. Средствами правоприменительной техники являются приемы установления фактической и юридической основы дела.
217
Глава 13
5. Способы толкования (грамматический, логический, конкретно-исторический) относятся к праворазъяснительной юридической
технике. Существуют особенности в объеме толкования (буквальное, расширительное, ограничительное).
6. Правила документального оформления актов включают в
себя соблюдение определенных реквизитов, к которым относятся:
наименование вида акта и его название; время, место его издания
(принятия, подписания, утверждения); указание на субъект и орган,
его издающий (наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт, наименование органа (органов), издавшего акт); порядковый номер; подписи; печати.
7. Правила структурирования актов способствуют четкости изложения его содержания. Для нормативных актов характерно деление на статьи, абзацы, пункты, части, главы, разделы. Для правоприменительных актов характерно наличие вводной, описательной,
мотивировочной и резолютивной частей.
5. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Систематизация нормативных правовых актов — это деятельность, направленная на упорядочение, согласование и уменьшение
количества нормативных актов.
Существуют три формы систематизации: кодификация, консолидация и инкорпорация.
Кодификация — форма систематизации нормативных актов, в
результате которой создается новый, сводный, внутренне согласованный, единый кодификационный акт.
Признаки кодификации:
1) она предполагает глубокую и всестороннюю переработку дей-
ствующего законодательства в определенной сфере;
2) в результате нее создается сводный акт, регулирующий ту или
иную значительную область общественных отношений;
3) с помощью кодификации устраняются не только коллизии
и устаревшие нормы, но и пробелы в праве; кодификационный акт
вносит в регулирование общественных отношений дополнения и
изменения по существу;
218
Правотворчество в Российской Федерации
4) нормы права приводятся в стройную систему, которая осно-
вывается на общих принципах, связанных внутренним единством.
Кодификация не сводится только к созданию кодексов. Дело не
в названии акта, а в особенностях систематизации. Разновидностями кодификационных актов являются кодексы, основы законодательства, уставы, положения.
1. Кодекс — это закон, содержащий нормы одной отрасли права (гражданский, уголовный, уголовно-процессуальный, трудовой
кодексы и др.) или комплексной отрасли законодательства (лесной,
водный, воздушный кодексы), регулирующий определенную сферу
общественной жизни.
2. Основы законодательства — это нормативный акт, также
имеющий юридическую силу закона, устанавливающий основные
направления правовой политики, правовые принципы и гарантии,
организационные и экономические начала в определенной области
отношений (например, «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», «Основы законодательства
Российской Федерации о культуре», «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате»).
3. Кодификационный характер носят некоторые уставы и поло-
жения, регулирующие на единой основе значительные области общественных отношений (Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ
«Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»).
Консолидация — форма систематизации, при которой происходит
объединение нескольких нормативных актов, действующих в одной и
той же области общественных отношений, в единый сводный нормативный акт без изменения содержания правового регулирования.
Инкорпорация — форма систематизации, при которой происходит внешнее объединение нормативных актов в сборники, собрания нормативных актов, правовые базы данных в определенном
порядке без изменения их содержания, наименования и других
реквизитов. Различают официальную и неофициальную инкорпорацию.
Официальная инкорпорация — это упорядочение нормативных
актов соответствующим правотворческим либо специально уполномоченным органом посредством издания сборников действующих
219
Глава 13
нормативных актов. Она может проводиться в хронологическом
порядке или путем объединения актов в тематические сборники.
В хронологическом порядке издается «Собрание законодательства Российской Федерации». Федеральные органы исполнительной
власти издают тематические сборники нормативных актов по вопросам их ведения.
«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы,
акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ,
решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции
РФ и о соответствии Конституции РФ других нормативных актов.
Оно состоит из пяти разделов: в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы; во втором — акты палат Федерального Собрания; в третьем — указы и
распоряжения Президента РФ; в четвертом — постановления и
распоряжения Правительства РФ; в пятом — решения Конституционного Суда РФ.
Неофициальная инкорпорация проводится организациями или
отдельными гражданами по своей инициативе в коммерческих
или учебных целях без придания сборнику официального характера (сборники нормативных актов по определенной дисциплине
для учебного процесса, базы правовой информации Научно-производственного предприятия «Гарант-Сервис», ЗАО «КонсультантПлюс» и др.). Содержащиеся в них тексты документов хотя и являются копиями текстов из официальных изданий, тем не менее на
них нельзя ссылаться при обосновании решения в процессе правоприменения.
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]