Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория государства и права. Учебник
.pdf
Правотворчество в Российской Федерации
Референдум Российской Федерации представляет собой всенародное голосование российских граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения и
является непосредственным выражением власти народа (Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 «О референдуме Российской Федерации»).
Референдум позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение
граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему
окончательное решение.
В то же время референдум — сложная, масштабная, дорогостоящая процедура, которая требует значительных человеческих, финансовых, технических ресурсов. Частое его проведение — ежемесячно
или ежеквартально — немыслимо. К тому же нередко выявляются
определенные недостатки референдума: манипуляция общественным мнением, зависимость от явки избирателей и др.
2. Правотворчество государственных органов различается в зависимости от их компетенции (полномочий) и функций. Весь объем
государственно-властных полномочий распределен между Президентом РФ, представительными (законодательными), исполнительными, контрольно-надзорными и судебными органами государства.
Непосредственными правотворческими полномочиями наделен
Президент РФ, представительные (законодательные) и исполнительные государственные органы.
Государственное правотворчество делится на законотвор чество
(правотворчество представительных органов) и подзаконное пра-
вотворчество (правотворчество Президента РФ и исполнительных
органов). Разновидностью подзаконного правотворчества является
ведомственное правотворчество, осуществляемое в рамках управленческой деятельности министерств и ведомств в различных сферах (здравоохранение, образование и т. д.).
В соответствии с федеративным устройством государства и соответствующим разделением государственных органов государственное правотворчество делится на федеральное и региональное (правотворчество субъектов РФ).
201
Глава 13
3. Муниципальное правотворчество. Местное самоуправление
в Российской Федерации — форма осуществления народом своей
власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией
и законами Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных
традиций (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»).
Правотворчество — одно из важных направлений деятельности
местного самоуправления, посредством которого реализуются его
властные полномочия по управлению делами в рамках муниципального образования. В ходе правотворческой деятельности на уровне
муниципального образования производится регулирование населением вопросов местного значения. Оно может осуществляться в
форме как непосредственного нормотворчества населения (саморегулирования) путем принятия правовых актов на собраниях (сходах)
или на местных референдумах, так и опосредованного — через представительные и исполнительные органы местного самоуправления
и должностных лиц (собрания депутатов, администрации городов,
районов, глав администраций и муниципальных образований).
Муниципальные нормативные правовые акты принимаются в
ходе осуществления местного самоуправления и подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Они не должны противоречить Конституции, законам и
иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам соответствующих субъектов Российской Федерации.
Особое место в системе актов местного самоуправления принадлежит уставу муниципального образования, который представляет собой своего рода конституцию последнего. Среди актов, принимаемых на муниципальном уровне, устав обладает наибольшей
юридической силой. По иерархии далее следуют: решения, принятые на местном референдуме; решения представительных органов
202
Правотворчество в Российской Федерации
местного самоуправления; постановления исполнительных органов
(администраций) и их руководителей.
4. Локальное (внутриорганизационное, корпоративное) право-
творчество осуществляется в рамках коммерческих организаций,
государственных учреждений, политических и других некоммерческих организаций (политических партий, профсоюзов и т. д.).
5. Совместное правотворчество представляет собой совместную
разработку и принятие нормативных актов несколькими государственными органами или государственными органами и общественными организациями. Может выражаться в обсуждении проекта нормативного акта с привлечением общественности, в том числе научной.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно не-
сколькими федеральными органами исполнительной власти.
2. ПРАВОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В системе федеральных государственных органов непосредственными правотворческими функциями наделены Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы
исполнительной власти.
2.1. Законотворчество
Федеральное Собрание РФ — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом.
Оно осуществляет правотворчество высшей юридической силы —
законотворчество. Федеральное Собрание состоит из двух палат —
Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации
входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному —
от представительного и исполнительного органов государственной
власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на четыре года. Депутаты Государственной Думы работают на
профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться
на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой
деятельности.
203
Глава 13
Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
Заседания палат Федерального Собрания являются, как правило,
открытыми. Председатели Совета Федерации и Государственной
Думы, а также их заместители ведут заседания и ведают внутренним
распорядком соответствующей палаты.
Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты
и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские
слушания. Каждая из палат имеет свой Регламент — документ, регулирующий вопросы внутреннего распорядка деятельности.
Законотворческий процесс, стадии законотворчества
Содержание законотворчества составляет деятельность по подготовке и изданию закона. Эта деятельность имеет значительную протяженность во времени и может быть поделена на определенные этапы
(стадии). В специальной литературе авторами выделяется различное
количество стадий, в связи с чем наиболее важно уяснить не их количество, а последовательность движения законопроекта по пути к
приобретению юридической силы. Стадиями законотворчества являются: 1) законодательная инициатива; 2) работа над законопроектом
в Государственной Думе, его принятие; 3) одобрение закона Советом Федерации; 4) подписание Президентом РФ; 5) обнародование
(опуб ликование) закона, вступление его в юридическую силу.
Хотя Федеральное Собрание и является законотворческим органом, в законодательный процесс вовлечены и другие субъекты.
Это относится, в частности, к разработке законопроекта, внесению
в него поправок, подписанию.
Первая стадия — законодательная инициатива. Субъекты права
законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов
в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции РФ.
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту
Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам
субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской
204
Правотворчество в Российской Федерации
Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Эта стадия включает в себя следующие элементы:
1) осознание необходимости или целесообразности издания за-
кона, принятие решения о его разработке;
2) подготовка текста законопроекта;
3) подготовка пояснительной записки к законопроекту с изло-
жением его концепции;
4) внесение законопроекта в Государственную Думу.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме
внесения в Государственную Думу:
а) проектов федер альных конституционных законов и феде-
ральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений в действующие зако-
ны либо о признании этих законов утратившими силу;
в) поправок к законопроектам.
При этом в Думу может быть внесено несколько альтернатив-
ных законопроектов по одним и тем же вопросам.
Вторая стадия — работа над законопроектом в Государственной
Думе — включает в себя несколько этапов и осуществляется в со-
ответствии с Регламентом Государственной Думы (Постановление
Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998
«О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
1. Работа начинается с подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. Для работы над законопроектом
ответственный комитет Госдумы может создать рабочую группу
из числа депутатов — членов данного комитета. В состав рабочей
гр уппы также могут входить депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта
права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.
Законопроект может быть направлен в государственные органы, организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Правовое
205
Глава 13
управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета
Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта
на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным
отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов
федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в
связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет
юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный
комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы
проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права
законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.
Рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется, как правило, в трех чтениях. По проектам федеральных законов выносятся решения о принятии/непринятии; по проектам федеральных конституционных законов выносятся решения
об одоб рении/неодобрении.
2. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта
в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его
актуальности и практической значимости. Обсуждение начинает ся
с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего
законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может: а) принять или одобрить законопроект в
первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений
и замечаний в виде поправок; б) принять или одобрить его окончательно в качестве закона; в) отклонить законопроект.
Государственная Дума может принять решение о всенародном
обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.
206
Правотворчество в Российской Федерации
После принятия или одобрения в первом чтении в ответственный комитет Госдумы субъектами права законодательной инициативы вносятся поправки к законопроекту.
По поручению ответственного комитета Правовое управление
Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта. Лингвистическая эксп ертиза законопроекта заключается в оценке соответствия
представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых
актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических
ошибок и ошибок в использовании терминов.
3. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта
во втором чтении проводится голосование по поступившим поправкам. По окончании голосо вания по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования
предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект
возвращается на доработку в ответственный комитет.
Если после доработ ки и повторного рассмотрения во втором
чтении доработанного законопроекта он не набрал необходимого
числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с
дальнейшего рассмотрения.
Принятый или одобре нный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет, который с участием Правового
управления Аппарата Государственной Думы устраняет возможные
внутренние противоречия, устанавливает правильную взаимосвязь
статей и осуществляет редакционную правку, необходимую в связи
с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.
4. Для принятия зак онопроекта в качестве закона назначается третье чтение. При рассмотрении зак онопроекта в третьем
чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение
к обсуж дению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект н е принят или
207
Глава 13
не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается
отклоненным.
Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты, а решение об
одобрении федерального конституционного закона — большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы.
5. Одобренные Госуда рственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и
другими необходимыми материалами оформляются ответственным
комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение
Совета Федерации.
Третья стадия — одобрение закона Советом Федерации. Совет
Федерации принимает решение по вопросу одобрения закона в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Согласно
пункту 4 статьи 105 Конституции РФ федеральный закон считается
одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более
половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение
четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он
одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего
числа членов Совета Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную
комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета
Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от
общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
208
Правотворчество в Российской Федерации
Четвертая стадия — подписание закона Президентом РФ. Пре-
зидент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный
закон и обнародует его.
Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная
Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет
одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух
третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом
РФ в течение семи дней и обнародованию.
Несмотря на столь сложную процедуру датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.
Пятая стадия — обнародование (опубликование) закона, вступление его в юридическую силу. На территории Российской Федерации
применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, которые официально опубликованы (ст. 15 Конституции РФ).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы
подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ (Федеральный закон от
14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации»).
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается первая публикация его
полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или
«Собрании законодательства Российской Федерации». Законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен
другой порядок вступления их в силу.
209
Глава 13
В самом законе может быть предусмотрено вступление его в
силу со дня официального опубликования или с указанной в нем
конкретной даты.
2.2. Подзаконное правотворчество Президента РФ,
Правительства РФ, федеральных органов
исполнительной власти
На основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных
законов Президент РФ издает указы и распоряжения, а Правительство РФ — постановления и распоряжения.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме
нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.
Правотворчество Президента РФ
Обеспечение правотворческой деятельности Президента РФ
осуществляет Администрация Президента РФ. На Администрацию
Президента в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004
№ 490 «Об утверждении положения об Администрации Президента
Российской Федерации» возложены следующие функции:
а) организация подготовки законопроектов для внесения их
Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной
инициативы;
б) подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;
в) подготовка предложений о подписании Президентом федеральных законов либо об их отклонении;
г) подготовка, согласование и представление Президенту проектов указов.
Осуществление этих функций отнесено к компетенции самостоя тельного подразделения Администрации Президента — Государственно-правового управления Президента РФ (Указ Президента РФ от 28.05.2004 № 699 «Об утверждении положения о
Государственно-правовом управлении Президента Российской
Федерации»).
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]