Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальное управление. Учебное пособие
.pdf
(с доходами ниже 40% отмедианных) не получают ни
пособий нажилье, ни гарантированного минимального
дохода; вГермании, Великобритании, Швеции от28%
до 40% потенциальных реципиентов не обращаются
за пособиями. Причины — стремление избежать вмешательства чиновников всвою жизнь, новеще большей
степени— недостаток информации изнаний оправилах
получения пособий; чрезвычайная забюрократизированность исложность процедуры; относительно невысокие
размеры пособий (при существенных хлопотах для их
получения); наконец, ошибки при проведении оценки
164
нуждаемости ипроявления дискриминации
. Иэто—
вразвитых странах. Что же касается стран третьего мира,
то ученые, изучавшие использование принципа нуждаемости вАфрике, сформулировали подзаголовок к своей
статье так: «Отрезвляющие данные из Африки показывают, как трудно сделать адресными меры поборьбе
165
с бедностью»
. Остановимся наих выводах чуть подробнее — к сожалению, уровень бедности в России
«несильно отличается отбедности в Африке или Азии,
наш прожиточный минимум мизерен даже померкам развивающихся стран», вчастности, прожиточный минимум
российского пенсионера выше черты бедности, определяемой Всемирным банком для стран Африки иЛатинской
Америки, только на четверть, а всреднем для населе-
166
ния— в1,5раза
.
Согласно проведенным исследованиям. трудности
оценки уровня жизни вАфрике связаны стем, что многие
домохозяйства заняты внеформальном секторе или втрадиционном сельском хозяйстве. Всилу этого правительства
обращаются к опосредованной проверке нуждаемости,
164
Ржаницына Л.С. Измерение бедности вМоскве ипути ее
сокращения. М.: Вариант, 2017.
165
Браун К., Равайон М., Валле Д. Дотянуться до бедных
людей// Финансы иразвитие. 2017, декабрь. С.48−51.
166
Ржаницына Л.С.Указ. соч.
401

врамках которой каждому домохозяйству присваивается
оценка, основанная на, как правило, небольшом наборе
легко наблюдаемых характеристик домохозяйства, таких
как его размер исостав; пол главы семьи; тип жилища;
имущество (наличие базовых предметов быта). При этом
каждой характеристике присваивается вес — исходя
из того, как она связана с потреблением домохозяйств
(наоснове национальных репрезентативных выборочных
обследований). Обнаружилось: метод позволяет чуть ли
невдвое уменьшить ошибки включения, однако, засчет
значительного исключения бедных. Всилу снижения точности при приближении ккрайним точкам спектра распределения потребления, уровень жизни самых бедных
домохозяйств переоценивается, асамых богатых— недооценивается. Так, сравнение фактического потребления
срасчетным показало, что вотношении 20% беднейших
(сточки зрения фактического потребления) домохозяйств
расчетные значения превышали фактическое потребление на50%–100%. В результате почти во всех странах
этот метод проверки отсекает отпомощи большое число
самых бедных домохозяйств: всреднем 80% бедных домохозяйств причисляют кнебедным. Вчастности, вЭфиопии и Нигерии большинство из тех, кто был причислен кнебедным в соответствии соценкой нуждаемости,
классифицировались правильно, но, вто же время, 95%
реально бедных (пофактическому потреблению) вЭфиопии и55% вНигерии были определены … как небедные.
Полученные результаты позволили сделать вывод отом,
что применение опосредованной проверки нуждаемости
сокращает уровень бедности лишь не намного сильней,
чем при использовании всеобщего базового трансферта,
выплачиваемого безотносительно материального положения домохозяйства. Кроме того, такие же результаты, как
при опосредованной проверке нуждаемости, дает использование базового трансферта наоснове учета лишь таких
характеристик домохозяйств как пол главы семьи иналичие маленьких детей. Сучетом нередко длительного пери-
402

ода проведения опосредованных проверок нуждаемости
именяющихся жизненных обстоятельств удомохозяйств,
такие упрощенные (и,кстати, гораздо менее затратные)
методы адресного отбора всреднем дают лучшие результаты в плане снижения уровня бедности. Наконец,
авторы обращают внимание нато, что даже самая точная
адресность в отношении домохозяйств ничего не говорит обиндивидуальном потреблении отдельных членов
семьи— ведь внутри семьи доход может распределяться
непропорционально, например, отдельные члены домохозяйства могут подвергаться дискриминации. Так, обнаружилось, что, хотя недостаточность питания помере роста
благосостояния домохозяйств снижается, тем неменее,
невсем членам относительно небедных семей достается
необходимое количество еды: например, выяснилось, что
три четверти женщин снедостаточным весом инедоедающих детей неявляются членами 20% беднейших семей
иприблизительно половина невходит всостав 40% беднейших домашних хозяйств. Вцелом же вывод изафриканских исследований заключается втом, что некоторый
потенциал уиспользования более совершенных методов
оценки нуждаемости существует, однако идея овозможности легко ликвидировать бедность узконаправленными
адресными трансфертами— чересчур оптимистична.
Очевидно, что как ошибки включения, так иошибки
исключения совершаются государством — ведь именно
оно оказывает помощь или отказывает вней. Отсюда —
вопрос отом, что должно ичто может делать государство. Если, как подчеркивает Б.Ротштейн, государство
должно относиться ко всем своим гражданам с «равной
заботой и уважением» и обеспечивать их «базовыми
ресурсами, позволяющими осуществлять независимый
167
жизненный выбор»
, то насколько справедливо отказы-
вать всоциальной поддержке тем, чей доход лишь незна-
167
Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political
Logic of the Universal Welfare State, Cambridge, 1998.
403

чительно превышает убогий прожиточный минимум,
определяющий порог бедности врамках абсолютной концепции бедности?
Так, всоветский период бедными считались те семьи,
чьи доходы были существенно ниже именно среднего жизненного уровня, то есть, посути, вСССР использовалась
относительная концепция бедности. В1975г. семьи сдушевым доходом ниже 50рублей получили право на пособие
надетей; когда к середине 80-х душевые доходы заметно
возросли, условием поддержки стали душевые доходы ниже
75рублей (в1985г. ниже этого уровня имели доход 17,9%
населения, в1989гг.— 11,1%). Постсоветская же Россия
перешла к абсолютной концепции бедности: не скрывавшие свою приверженность неолиберализму, радикальные
реформаторы взяли навооружение идеи М.Тэтчер— всвое
время пришедшие квласти вВеликобритании «новые правые» хотели перейти ототносительной концепции определения бедности кабсолютной концепции сцелью сокращения
168
государственных расходов
. Новсилу наличия развитой
политической демократии, приводящей ксмене правящей
партии вслучае недовольства проводимой политикой, Тэтчер нерешилась перейти копределению бедности науровне
биологического существования— в отличие отее российских последователей. Когда в1992г. нафоне т. н. шоковой
терапии реальные денежные доходы россиян сократились
вдва раза, ипопрежним меркам кбедным стало относиться
порядка 70% граждан, правительство просто сократило
вдва раза величину прожиточного минимума— под предлогом того, что если 70% населения признать бедными, то
субсидии идругие социальные программы должны будут
169
охватить чрезмерно большую часть населения
. Насамом
168
Макоули А.Определение иизмерение бедности/ Бедность:
взгляд ученых напроблему/ отв. ред. М.А.Можина. М.: ИСЭПН
РАН, 1994.
169
Попкин Б., Можина М.А., Батурин А.К.Методы обоснования прожиточного минимума вРоссийской Федерации/ Бед-
404

же деле трюк ввиде двукратного снижения прожиточного
минимум ради снижения числа тех, кто должен был быть
признан бедными иполучать государственную помощь,
был призван закамуфлировать цену радикальных рыночных реформ (прежде всего, обвальной либерализации цен
и дезорганизации народного хозяйства) и, тем самым,
недопустить постановку вопроса об их корректировке.
Примечательно лукавство илогические сбои в аргументации, которой оправдывалось резкое снижение прожиточного минимума по сравнению с дореформенным
советским стандартом. Содной стороны, говорилось, что
«втечение десятилетий в России определение социального минимального дохода основывалось напродовольственной корзине созначительным содержанием белка,
жира ипродуктов свысокой ценой», но что «принципы
такой диеты уже давно были объявлены нездоровыми,
поскольку такая диета ассоциируется созначительно большей вероятностью сердечнососудистых заболеваний, многих видов рака идругих хронических болезней». Сдругой
стороны, тут же говорилось, что если этот минимальный
набор просчитать всвободных ценах— даже не московских, асредних по России, то большая часть населения
окажется за чертой бедности». В результате прежняя
продовольственная корзина была заменена новой, основанной на модели потребления низкодоходных групп
ибазирующейся надиете, очень близкой ктой, что была
вызвана изменениями в относительных и абсолютных
ценах напродукты питания нафоне либерализации цен
и отмены большинства дотаций. И сами разработчики
новой, резко урезанной, потребительской корзины, признавали: «Самой ожидаемой переменой всвязи сростом
цен напродукты будет сокращение доли мяса имолочных
продуктов вдиете этой группы населения. Также сизменением структуры цен произойдет повышение углево-
ность: взгляд ученых напроблему / Отв.ред. М.А.Можина.
М.:ИСЭПН РАН, 1994.
405

дов (хлеба, картофеля, макаронных изделий), фруктов
и овощей». Но делали из этого удивительный по своему цинизму вывод: «Такая модель ассоциировалась бы
сболее здоровой моделью потребления пищи… При создании предлагаемого продуктового набора мы учитывали
традиции питания российского населения. Потребление
мяса имясных продуктов, молока имолочных продуктов
было сокращено, апотребление хлебных продуктов, картофеля значительно увеличено». Однако, как выяснилось
вдальнейшем, внедрение, якобы, «более здоровой» диеты
сосниженным количеством белка привело кросту заболеваний желудочно-кишечного тракта (на22%), эндокринной и иммунной системы, нарушений обмена веществ
(на44%); повышению низкорослости среди детей младше
двух лет (на26%)— всилу нехватки белка впище беременных женщин икормящих матерей; анемии уболее чем
40% беременных; идаже в 2000-егоды каждый шестой
170
новобранец российской армии имел дефицит веса
.
Таким образом, принцип проверки нуждаемости,
во-первых, чреват ошибками исключения в отношении
тех, кто поправу должен быть признан бедным иполучить
социальную помощь, и,во-вторых, оставляет без какойлибо социальной поддержки те домохозяйства, чей уровень
жизни лишь немного превышает более чем скромный прожиточный минимум. Ито, идругое явно несправедливо.
Говоря осправедливости, обеспечение которой входит
вто, что должно делать государство, вновь следует затронуть межрегиональный аспект. Полномочия пооказанию
социальной помощи малоимущим возложены на регионы, они же устанавливают региональный прожиточный
минимум, определяющий тех, кто вправе претендовать
насоциальную поддержку. Нынешний уровень межрегиональной дифференциации приводит ктому, что разли-
170
Корчагина И.И., Прокофьева Л.М., Попова Р.И., Фурса
Е.В.Немонетарное измерение бедности и социальная уязви-
мость населения// «Народонаселение». 2015. №1. С.61−81.
406

чия вразмере прожиточного минимума даже врегионах,
близких поуровню среднедушевых доходов, достаточно
велики; различается иразмер пособий, что явно несправедливо вотношении граждан единой страны.
В отношении того, что может государство, речь
идет о способности государства обеспечить справедливые иэффективные процедуры реализации своих целей,
вданном случае— оказания поддержки наиболее нуждающимся. Как уже отмечалось, адресная помощь— вещь
чрезвычайно забюрократизированная и потому затратная. На проведение оценки нуждаемости и последующий контроль заполучателями расходуется неменьше
средств, чем удается экономить, отказывая в помощи.
Так, Б.Ротштейн приводит следующий пример: в то
время как число работников муниципальных дошкольных учреждений выросло на 100%, количество тех, кто
был, так или иначе, вовлечен вадминистрирование оче-
171
реди вдошкольные учреждения, выросло на270%
. При
этом, поскольку набюрократическом аппарате тоже пытаются сэкономить— сокращая одних служащих иувеличивая нагрузку наоставшихся— можно ожидать роста
ошибок включения иисключения.
Итак, Россия все дальше двигается всторону селективной модели социальной политики, врамках которой
соцобеспечение предоставляется наоснове оценки нуждаемости иохватывает лишь весьма ограниченную часть
населения. Икак мы уже говорили, это принципиально
отличает селективную модель отуниверсальной, врамках которой соцобеспечение рассматривается как форма
прав граждан ипотому предоставляется всем гражданам
инаединой основе. Какая же изних лучше справляется
сбедностью?
На первый взгляд получается как будто бы парадоксальный, идущий вразрез сожиданиями, результат.
171
Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political
Logic of the Universal Welfare State, Cambridge, 1998.
407

Казалось бы, страны, в которых помощь концентрируется на«действительно нуждающихся», игде государство
берет убогатых и отдает бедным, должны демонстрировать максимальное перераспределение. Однако на практике это нетак: сравнение индексов Джини говорит отом,
что перераспределение доходов существеннее втех странах, вкоторых берут укаждого икаждому дают. Селективная же модель оказывается менее всего помогающей бедным— напротив, бедные становятся еще более бедными
и, ктому же, имеют гораздо меньше шансов изменить
свое положение, чем встранах, где реализуется универсальная модель. Так, вто время как вреализующих селективную модель США доля бедных домохозяйств, вышедших из бедности, колеблется вокруг нуля, в Швеции,
реализующей универсальную модель, она приближается
172
к50%
. Таков эффект различий ввыделяемой на соцобеспечение доле ВВП, охвате населения, спектре предоставляемых пособий иуслуг, комбинациях налогообложения исоциальных трансфертов. Как мы уже говорили,
врамках универсальной модели насоцобеспечение идет
существенная часть ВВП, охват населения— широкий,
налоги взимаются сиспользованием налоговой прогрессии, абольшинство адекватных по размеру (что важно)
трансфертов либо одинаковые для всех получателей, либо
существует потолок дохода, докоторого они предоставляются. В селективной модели доля ВВП, направляемая
на социальные цели, невелика, круг предусмотренных
законом пособий иуслуг ограничен, аразмер выплат —
минимален. Кроме того, в рамках селективной модели
помощь предоставляется только тем, кто, пытаясь справиться спроблемами своими силами, уже распродал все
свое имущество, что вкупе стем, что помощь оказывается
вразмере, которого хватает лишь наподдержание жизни
наминимальном уровне, усложняет решение возникших
проблем, включая возвращение нарынок труда.
172
Rothstein B.Op. cit.
408

Важно и то, что, не решая эффективно проблему
бедности, а лишь консервируя ее, селективная модель
социальной политики создает вобществе совсем иную
атмосферу, нежели универсальная. Во-первых, оценка
нуждаемости ипоследующий жесткий контроль заматериальным исемейным положением реципиентов ставит
наних клеймо социальной неполноценности. Во-вторых,
оценка нуждаемости создает почву для мошенничества
со стороны части получателей, стремящихся занизить
возможности самостоятельного решения своих проблем. Это порождает необходимость ввесьма затратной
системе контроля, причем как за реципиентами, так
и за чиновниками системы соцзащиты, которые могут
ошибаться, допускать дискриминацию ивступать в сговор. В-третьих, уадаптированного большинства возникает вопрос, не виноваты ли сами бедные всвоем положении, ираздражение вотношении «незаслуживающих
помощи» бедных, аобщественная дискуссия концентрируется навопросах, кого признавать бедными исколько
им дать. Таким образом, селективная модель неспособствует социальной интеграции. Вотличие отсплачивающей общество универсальной модели, основной посыл
которой не отделять нуждающихся, а обеспечить всех
граждан базовыми возможностями, и общественная
дискуссия концентрируется нена вопросе «что делать
сбедными», а навопросе «как мы будем решать наши
общие проблемы (здравоохранение, образование, пенсии
ит. д.)». Кроме того, критерии соответствия требованиям
вуниверсальной модели часто столь просты, что процесс
предоставления мер социальной поддержки оказывается
практически автоматическим, неоставляющим места для
взаимной подозрительности потенциальных получателей
ичиновников системы соцзащиты.
Таким образом, непереняв базовых вещей вчасти перераспределения доходов (прогрессивной шкалы налогообложения доходов, которую используют развитые страны, реализующие как универсальную, так иселективную модели)
409

ибюджетных приоритетов (вдва раза больших долей ВВП,
выделяемых наобразование, здравоохранение ит. д.), под
предлогом будто бы большей эффективности адресных программ, Россия движется всторону реализации все более
селективной модели. Неговоря уже онегативных экономических последствиях подобной «экономии» средств
(сжатие платежеспособного спроса), такая политика формирует облик будущего российского общества— расколотого, сограниченным человеческим потенциалом ивысокими социальными рисками. Как всвое время— впериод
развернувшихся вВеликобритании вконце 1960-х острейших дебатов натему «универсализм или селективность»—
говорил П.Таунсенд (автор относительной концепции бедности), «вдействительности вопрос стоит нео денежных
ограничениях, ао типе икачестве общества, ккоторому
173
мы хотели бы прийти»
.
Контрольные вопросы
1. Что имел ввиду Т.Мальтус, говоря о«великой лотерее
жизни»? Чем Т.Мальтус иД.Рикардо объясняли вредность
помощи бедным состороны государства? Насколько справедливы были эти суждения?
2. Что показали социологические исследования масштабов ипричин бедности, проведенные Ч.Бутом иС.Роунтри?
Ккаким выводам, имеющим отношение ксовременной социальной политике, они пришли врезультате анализа полученных данных?
3. Какие меры, направленные напредотвращение бедности, были предусмотрены вплане В.Бевериджа? Актуальны
ли эти меры сегодня, используются ли они всовременных
социальных государствах?
4. Какие существуют три основные концепции определения бедности? Вчем состоит их суть? Какая концепция используется всовременной России? Какие плюсы иминусы есть
уконцепции определения бедности, используемой вРоссии?
173
Social Services for All? Fabian Tracts, 1968. P.382−384.
410
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
