Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Социальное управление. Учебное пособие

.pdf
Скачиваний:
0
Добавлен:
07.09.2026
Размер:
1 Мб
Скачать
☆
(с доходами ниже 40% отмедианных) не получают ни пособий нажилье, ни гарантированного минимального дохода; вГермании, Великобритании, Швеции от28% до 40% потенциальных реципиентов не обращаются за пособиями. Причины — стремление избежать вме­шательства чиновников всвою жизнь, новеще большей степени— недостаток информации изнаний оправилах получения пособий; чрезвычайная забюрократизирован­ность исложность процедуры; относительно невысокие размеры пособий (при существенных хлопотах для их получения); наконец, ошибки при проведении оценки
164
нуждаемости ипроявления дискриминации
. Иэто— вразвитых странах. Что же касается стран третьего мира, то ученые, изучавшие использование принципа нуждае­мости вАфрике, сформулировали подзаголовок к своей статье так: «Отрезвляющие данные из Африки пока­зывают, как трудно сделать адресными меры поборьбе
165
с бедностью»
. Остановимся наих выводах чуть под­робнее — к сожалению, уровень бедности в России «несильно отличается отбедности в Африке или Азии, наш прожиточный минимум мизерен даже померкам раз­вивающихся стран», вчастности, прожиточный минимум российского пенсионера выше черты бедности, определя­емой Всемирным банком для стран Африки иЛатинской Америки, только на четверть, а всреднем для населе-
166
ния— в1,5раза
.
Согласно проведенным исследованиям. трудности оценки уровня жизни вАфрике связаны стем, что многие домохозяйства заняты внеформальном секторе или втра­диционном сельском хозяйстве. Всилу этого правительства обращаются к опосредованной проверке нуждаемости,
164
Ржаницына Л.С. Измерение бедности вМоскве ипути ее
сокращения. М.: Вариант, 2017.
165
Браун К., Равайон М., Валле Д. Дотянуться до бедных
людей// Финансы иразвитие. 2017, декабрь. С.48−51.
166
Ржаницына Л.С.Указ. соч.
401
врамках которой каждому домохозяйству присваивается оценка, основанная на, как правило, небольшом наборе легко наблюдаемых характеристик домохозяйства, таких как его размер исостав; пол главы семьи; тип жилища; имущество (наличие базовых предметов быта). При этом каждой характеристике присваивается вес — исходя из того, как она связана с потреблением домохозяйств (наоснове национальных репрезентативных выборочных обследований). Обнаружилось: метод позволяет чуть ли невдвое уменьшить ошибки включения, однако, засчет значительного исключения бедных. Всилу снижения точ­ности при приближении ккрайним точкам спектра рас­пределения потребления, уровень жизни самых бедных домохозяйств переоценивается, асамых богатых— недо­оценивается. Так, сравнение фактического потребления срасчетным показало, что вотношении 20% беднейших (сточки зрения фактического потребления) домохозяйств расчетные значения превышали фактическое потребле­ние на50%–100%. В результате почти во всех странах этот метод проверки отсекает отпомощи большое число самых бедных домохозяйств: всреднем 80% бедных домо­хозяйств причисляют кнебедным. Вчастности, вЭфио­пии и Нигерии большинство из тех, кто был причис­лен кнебедным в соответствии соценкой нуждаемости, классифицировались правильно, но, вто же время, 95% реально бедных (пофактическому потреблению) вЭфио­пии и55% вНигерии были определены … как небедные. Полученные результаты позволили сделать вывод отом, что применение опосредованной проверки нуждаемости сокращает уровень бедности лишь не намного сильней, чем при использовании всеобщего базового трансферта, выплачиваемого безотносительно материального положе­ния домохозяйства. Кроме того, такие же результаты, как при опосредованной проверке нуждаемости, дает исполь­зование базового трансферта наоснове учета лишь таких характеристик домохозяйств как пол главы семьи инали­чие маленьких детей. Сучетом нередко длительного пери-
402
ода проведения опосредованных проверок нуждаемости именяющихся жизненных обстоятельств удомохозяйств, такие упрощенные (и,кстати, гораздо менее затратные) методы адресного отбора всреднем дают лучшие резуль­таты в плане снижения уровня бедности. Наконец, авторы обращают внимание нато, что даже самая точная адресность в отношении домохозяйств ничего не гово­рит обиндивидуальном потреблении отдельных членов семьи— ведь внутри семьи доход может распределяться непропорционально, например, отдельные члены домохо­зяйства могут подвергаться дискриминации. Так, обнару­жилось, что, хотя недостаточность питания помере роста благосостояния домохозяйств снижается, тем неменее, невсем членам относительно небедных семей достается необходимое количество еды: например, выяснилось, что три четверти женщин снедостаточным весом инедоеда­ющих детей неявляются членами 20% беднейших семей иприблизительно половина невходит всостав 40% бед­нейших домашних хозяйств. Вцелом же вывод изафри­канских исследований заключается втом, что некоторый потенциал уиспользования более совершенных методов оценки нуждаемости существует, однако идея овозмож­ности легко ликвидировать бедность узконаправленными адресными трансфертами— чересчур оптимистична.
Очевидно, что как ошибки включения, так иошибки исключения совершаются государством — ведь именно оно оказывает помощь или отказывает вней. Отсюда — вопрос отом, что должно ичто может делать государ­ство. Если, как подчеркивает Б.Ротштейн, государство должно относиться ко всем своим гражданам с «равной заботой и уважением» и обеспечивать их «базовыми ресурсами, позволяющими осуществлять независимый
167
жизненный выбор»
, то насколько справедливо отказы-
вать всоциальной поддержке тем, чей доход лишь незна-
167
Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political
Logic of the Universal Welfare State, Cambridge, 1998.
403
чительно превышает убогий прожиточный минимум, определяющий порог бедности врамках абсолютной кон­цепции бедности?
Так, всоветский период бедными считались те семьи, чьи доходы были существенно ниже именно среднего жиз­ненного уровня, то есть, посути, вСССР использовалась относительная концепция бедности. В1975г. семьи сдуше­вым доходом ниже 50рублей получили право на пособие надетей; когда к середине 80-х душевые доходы заметно возросли, условием поддержки стали душевые доходы ниже 75рублей (в1985г. ниже этого уровня имели доход 17,9% населения, в1989гг.— 11,1%). Постсоветская же Россия перешла к абсолютной концепции бедности: не скрывав­шие свою приверженность неолиберализму, радикальные реформаторы взяли навооружение идеи М.Тэтчер— всвое время пришедшие квласти вВеликобритании «новые пра­вые» хотели перейти ототносительной концепции определе­ния бедности кабсолютной концепции сцелью сокращения
168
государственных расходов
. Новсилу наличия развитой политической демократии, приводящей ксмене правящей партии вслучае недовольства проводимой политикой, Тэт­чер нерешилась перейти копределению бедности науровне биологического существования— в отличие отее россий­ских последователей. Когда в1992г. нафоне т. н. шоковой терапии реальные денежные доходы россиян сократились вдва раза, ипопрежним меркам кбедным стало относиться порядка 70% граждан, правительство просто сократило вдва раза величину прожиточного минимума— под пред­логом того, что если 70% населения признать бедными, то субсидии идругие социальные программы должны будут
169
охватить чрезмерно большую часть населения
. Насамом
168
Макоули А.Определение иизмерение бедности/ Бедность: взгляд ученых напроблему/ отв. ред. М.А.Можина. М.: ИСЭПН РАН, 1994.
169
Попкин Б., Можина М.А., Батурин А.К.Методы обосно­вания прожиточного минимума вРоссийской Федерации/ Бед-
404
же деле трюк ввиде двукратного снижения прожиточного минимум ради снижения числа тех, кто должен был быть признан бедными иполучать государственную помощь, был призван закамуфлировать цену радикальных рыноч­ных реформ (прежде всего, обвальной либерализации цен и дезорганизации народного хозяйства) и, тем самым, недопустить постановку вопроса об их корректировке. Примечательно лукавство илогические сбои в аргумен­тации, которой оправдывалось резкое снижение про­житочного минимума по сравнению с дореформенным советским стандартом. Содной стороны, говорилось, что «втечение десятилетий в России определение социаль­ного минимального дохода основывалось напродоволь­ственной корзине созначительным содержанием белка, жира ипродуктов свысокой ценой», но что «принципы такой диеты уже давно были объявлены нездоровыми, поскольку такая диета ассоциируется созначительно боль­шей вероятностью сердечнососудистых заболеваний, мно­гих видов рака идругих хронических болезней». Сдругой стороны, тут же говорилось, что если этот минимальный набор просчитать всвободных ценах— даже не москов­ских, асредних по России, то большая часть населения окажется за чертой бедности». В результате прежняя продовольственная корзина была заменена новой, осно­ванной на модели потребления низкодоходных групп ибазирующейся надиете, очень близкой ктой, что была вызвана изменениями в относительных и абсолютных ценах напродукты питания нафоне либерализации цен и отмены большинства дотаций. И сами разработчики новой, резко урезанной, потребительской корзины, при­знавали: «Самой ожидаемой переменой всвязи сростом цен напродукты будет сокращение доли мяса имолочных продуктов вдиете этой группы населения. Также сизме­нением структуры цен произойдет повышение углево-
ность: взгляд ученых напроблему / Отв.ред. М.А.Можина. М.:ИСЭПН РАН, 1994.
405
дов (хлеба, картофеля, макаронных изделий), фруктов и овощей». Но делали из этого удивительный по сво­ему цинизму вывод: «Такая модель ассоциировалась бы сболее здоровой моделью потребления пищи… При соз­дании предлагаемого продуктового набора мы учитывали традиции питания российского населения. Потребление мяса имясных продуктов, молока имолочных продуктов было сокращено, апотребление хлебных продуктов, кар­тофеля значительно увеличено». Однако, как выяснилось вдальнейшем, внедрение, якобы, «более здоровой» диеты сосниженным количеством белка привело кросту заболе­ваний желудочно-кишечного тракта (на22%), эндокрин­ной и иммунной системы, нарушений обмена веществ (на44%); повышению низкорослости среди детей младше двух лет (на26%)— всилу нехватки белка впище бере­менных женщин икормящих матерей; анемии уболее чем 40% беременных; идаже в 2000-егоды каждый шестой
170
новобранец российской армии имел дефицит веса
.
Таким образом, принцип проверки нуждаемости, во-первых, чреват ошибками исключения в отношении тех, кто поправу должен быть признан бедным иполучить социальную помощь, и,во-вторых, оставляет без какой­либо социальной поддержки те домохозяйства, чей уровень жизни лишь немного превышает более чем скромный про­житочный минимум. Ито, идругое явно несправедливо.
Говоря осправедливости, обеспечение которой входит вто, что должно делать государство, вновь следует затро­нуть межрегиональный аспект. Полномочия пооказанию социальной помощи малоимущим возложены на реги­оны, они же устанавливают региональный прожиточный минимум, определяющий тех, кто вправе претендовать насоциальную поддержку. Нынешний уровень межреги­ональной дифференциации приводит ктому, что разли-
170
Корчагина И.И., Прокофьева Л.М., Попова Р.И., Фурса
Е.В.Немонетарное измерение бедности и социальная уязви-
мость населения// «Народонаселение». 2015. №1. С.61−81.
406
чия вразмере прожиточного минимума даже врегионах, близких поуровню среднедушевых доходов, достаточно велики; различается иразмер пособий, что явно неспра­ведливо вотношении граждан единой страны.
В отношении того, что может государство, речь идет о способности государства обеспечить справедли­вые иэффективные процедуры реализации своих целей, вданном случае— оказания поддержки наиболее нужда­ющимся. Как уже отмечалось, адресная помощь— вещь чрезвычайно забюрократизированная и потому затрат­ная. На проведение оценки нуждаемости и последую­щий контроль заполучателями расходуется неменьше средств, чем удается экономить, отказывая в помощи. Так, Б.Ротштейн приводит следующий пример: в то время как число работников муниципальных дошколь­ных учреждений выросло на 100%, количество тех, кто был, так или иначе, вовлечен вадминистрирование оче-
171
реди вдошкольные учреждения, выросло на270%
. При этом, поскольку набюрократическом аппарате тоже пыта­ются сэкономить— сокращая одних служащих иувели­чивая нагрузку наоставшихся— можно ожидать роста ошибок включения иисключения.
Итак, Россия все дальше двигается всторону селек­тивной модели социальной политики, врамках которой соцобеспечение предоставляется наоснове оценки нуж­даемости иохватывает лишь весьма ограниченную часть населения. Икак мы уже говорили, это принципиально отличает селективную модель отуниверсальной, врам­ках которой соцобеспечение рассматривается как форма прав граждан ипотому предоставляется всем гражданам инаединой основе. Какая же изних лучше справляется сбедностью?
На первый взгляд получается как будто бы пара­доксальный, идущий вразрез сожиданиями, результат.
171
Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political
Logic of the Universal Welfare State, Cambridge, 1998.
407
Казалось бы, страны, в которых помощь концентриру­ется на«действительно нуждающихся», игде государство берет убогатых и отдает бедным, должны демонстриро­вать максимальное перераспределение. Однако на прак­тике это нетак: сравнение индексов Джини говорит отом, что перераспределение доходов существеннее втех стра­нах, вкоторых берут укаждого икаждому дают. Селектив­ная же модель оказывается менее всего помогающей бед­ным— напротив, бедные становятся еще более бедными и, ктому же, имеют гораздо меньше шансов изменить свое положение, чем встранах, где реализуется универ­сальная модель. Так, вто время как вреализующих селек­тивную модель США доля бедных домохозяйств, вышед­ших из бедности, колеблется вокруг нуля, в Швеции, реализующей универсальную модель, она приближается
172
к50%
. Таков эффект различий ввыделяемой на соцо­беспечение доле ВВП, охвате населения, спектре предо­ставляемых пособий иуслуг, комбинациях налогообло­жения исоциальных трансфертов. Как мы уже говорили, врамках универсальной модели насоцобеспечение идет существенная часть ВВП, охват населения— широкий, налоги взимаются сиспользованием налоговой прогрес­сии, абольшинство адекватных по размеру (что важно) трансфертов либо одинаковые для всех получателей, либо существует потолок дохода, докоторого они предоставля­ются. В селективной модели доля ВВП, направляемая на социальные цели, невелика, круг предусмотренных законом пособий иуслуг ограничен, аразмер выплат — минимален. Кроме того, в рамках селективной модели помощь предоставляется только тем, кто, пытаясь спра­виться спроблемами своими силами, уже распродал все свое имущество, что вкупе стем, что помощь оказывается вразмере, которого хватает лишь наподдержание жизни наминимальном уровне, усложняет решение возникших проблем, включая возвращение нарынок труда.
172
Rothstein B.Op. cit.
408
Важно и то, что, не решая эффективно проблему бедности, а лишь консервируя ее, селективная модель социальной политики создает вобществе совсем иную атмосферу, нежели универсальная. Во-первых, оценка нуждаемости ипоследующий жесткий контроль замате­риальным исемейным положением реципиентов ставит наних клеймо социальной неполноценности. Во-вторых, оценка нуждаемости создает почву для мошенничества со стороны части получателей, стремящихся занизить возможности самостоятельного решения своих про­блем. Это порождает необходимость ввесьма затратной системе контроля, причем как за реципиентами, так и за чиновниками системы соцзащиты, которые могут ошибаться, допускать дискриминацию ивступать в сго­вор. В-третьих, уадаптированного большинства возни­кает вопрос, не виноваты ли сами бедные всвоем поло­жении, ираздражение вотношении «незаслуживающих помощи» бедных, аобщественная дискуссия концентри­руется навопросах, кого признавать бедными исколько им дать. Таким образом, селективная модель неспособ­ствует социальной интеграции. Вотличие отсплачива­ющей общество универсальной модели, основной посыл которой не отделять нуждающихся, а обеспечить всех граждан базовыми возможностями, и общественная дискуссия концентрируется нена вопросе «что делать сбедными», а навопросе «как мы будем решать наши общие проблемы (здравоохранение, образование, пенсии ит. д.)». Кроме того, критерии соответствия требованиям вуниверсальной модели часто столь просты, что процесс предоставления мер социальной поддержки оказывается практически автоматическим, неоставляющим места для взаимной подозрительности потенциальных получателей ичиновников системы соцзащиты.
Таким образом, непереняв базовых вещей вчасти пере­распределения доходов (прогрессивной шкалы налогообло­жения доходов, которую используют развитые страны, реа­лизующие как универсальную, так иселективную модели)
409
ибюджетных приоритетов (вдва раза больших долей ВВП, выделяемых наобразование, здравоохранение ит. д.), под предлогом будто бы большей эффективности адресных про­грамм, Россия движется всторону реализации все более селективной модели. Неговоря уже онегативных эконо­мических последствиях подобной «экономии» средств (сжатие платежеспособного спроса), такая политика фор­мирует облик будущего российского общества— расколо­того, сограниченным человеческим потенциалом ивысо­кими социальными рисками. Как всвое время— впериод развернувшихся вВеликобритании вконце 1960-х острей­ших дебатов натему «универсализм или селективность»— говорил П.Таунсенд (автор относительной концепции бед­ности), «вдействительности вопрос стоит нео денежных ограничениях, ао типе икачестве общества, ккоторому
173
мы хотели бы прийти»
.
Контрольные вопросы
1. Что имел ввиду Т.Мальтус, говоря о«великой лотерее жизни»? Чем Т.Мальтус иД.Рикардо объясняли вредность помощи бедным состороны государства? Насколько справед­ливы были эти суждения?
2. Что показали социологические исследования масшта­бов ипричин бедности, проведенные Ч.Бутом иС.Роунтри? Ккаким выводам, имеющим отношение ксовременной соци­альной политике, они пришли врезультате анализа полу­ченных данных?
3. Какие меры, направленные напредотвращение бедно­сти, были предусмотрены вплане В.Бевериджа? Актуальны ли эти меры сегодня, используются ли они всовременных социальных государствах?
4. Какие существуют три основные концепции определе­ния бедности? Вчем состоит их суть? Какая концепция исполь­зуется всовременной России? Какие плюсы иминусы есть уконцепции определения бедности, используемой вРоссии?
173
Social Services for All? Fabian Tracts, 1968. P.382−384.
410
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]