Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
К. А. Ишеков
РЕАЛИЗАЦИЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА
РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора П. П. Сергуна
2-е издание
Вузовское образование
Саратов • 2019
УДК 342.41
ББК 67.400
И97
Рецензенты:
Астафичев П. А. — доктор юридических наук, профессор;
Колесников Е. В. — доктор юридических наук, профессор;
Нудненко Л. А. — доктор юридических наук, профессор
Ишеков, К. А.
И97
Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах
Российской Федерации [Электронный ресурс] : монография /
К. А. Ишеков; под ред. П. П. Сергуна. — 2-е изд. — Электрон. дан. и
прогр. (6 Мб). — Саратов: Вузовское образование, 2019. — 240 с.
ISBN 978-5-4487-0341-6
В монографии анализируется практика конституционно-правового установления и
реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. По
результатам исследования разработаны предложения по совершенствованию
конституционно-правовых основ организации и деятельности региональных органов
государственной власти, модернизации механизма их конкурентного взаимодействия.
Для преподавателей, аспирантов, студентов, слушателей юридических и других
гуманитарных образовательных учреждений, служащих органов государственной власти и
местного самоуправления, а также всех, кто интересуется проблемами формирования и
деятельности органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах.
Для создания электронного издания использовано:
Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,
разработанное на основе Adobe Air
© Ишеков К. А., 2012
© ООО «Вузовское образование», 2019
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ
ТЕОРИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП
1.1. Эволюция теории разделения властей
1.2. Теоретико-правовые основы принципа разделения
властей в Российской Федерации и ее субъектах
1.3. Развитие региональной системы разделения
властей в России: основные тенденции
1.4. Конституционно-правовое регулирование и реализация
принципа разделения властей в субъектах
федеративных государств
Глава 2. ВЕТВИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЕСПЕЧЕНИЕ
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И ПРАКТИКА
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
2.1. Законодательная власть субъектов Федерации
в системе разделения властей
2.2. Исполнительная ветвь государственной власти
в механизме разделения властей
2.3. Суд в системе государственной власти
(региональный уровень)
2.4. Судебный нормоконтроль как способ реализации
системы сдержек и противовесов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность настоящего исследования обусловлена потребностью в
модернизации механизмов осуществления государственной власти в России на
всех ее уровнях. Как показал многолетний опыт зарубежных стран, разделение
властей, без которого невозможно осуществление власти в демократическом
государстве, является неизбежным условием построения правового государства
и гражданского общества. К числу важнейших достижений действующей
Конституции Российской Федерации
относится провозглашение в ней одного
из главных элементов основ конституционного строя – принципа разделения
властей. Фиксация этого основополагающего принципа в первой главе
российской Конституции актуализировала вопрос о взаимозависимости
разделения властей с некоторыми другими конституционно-правовыми
принципами. Наиболее характерна взаимная связь принципа разделения
властей с конституционными принципами правового государства,
демократизма, верховенства прав
и свобод человека и гражданина,
суверенитета, федерализма и политического многообразия. Нарушение или
деформация одного из перечисленных принципов неотвратимо сказывается на
специфике реализации разделения властей как в Российской Федерации, так и в
отдельных ее субъектах.
Отечественная конституционно-правовая доктрина, сформированная в
условиях федеративной государственности, предполагает дифференциацию
политической власти на самостоятельные ветви не
только в центре, но и в
отдельных регионах. Конституционная практика современной России
свидетельствует о том, что система федеральных органов государственной
власти, не являясь совершенной, сложилась и функционирует на основе
системообразующего принципа разделения властей. Вместе с тем отдельные
органы государственной власти регионов еще не сформировались
окончательно, пребывают в перманентной стадии становления,
а указанный
принцип на местах нередко деформируется и формализуется.
4
Внедрение принципа разделения властей в ткань законодательного
регулирования происходило в непростых политических условиях.
Противоречия между представительными и исполнительно-распорядительными
органами власти в регионах, разногласия внутри депутатского корпуса создали
предпосылки для размежевания государственной власти. Первой фазе развития
процесса разделения властей в субъектах (начало – середина 1990-х гг.) были
присущи следующие характерные тенденции: существенное
федеральное
воздействие на систему организации и деятельности органов государственной
власти в субъектах, не имевших статуса национально-государственного
образования; значительная самостоятельность республик в вопросах
учреждения органов власти и реализации разделения властей; перевес
полномочий в системе сдержек и противовесов в пользу представительной
власти субъектов; частичное возложение на государственные органы функций,
не свойственных
той ветви власти, к которой они относились; слабое развитие
и неоднородное применение института конституционного контроля и
конституционно-правовой ответственности региональных органов
государственной власти.
В связи с вынесением доктринальных решений Конституционного Суда
Российской Федерации
1
и принятием в 1999 г. Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» была создана необходимая правовая база для реализации
1
См.: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409; постановление
Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области // Там
же. 1996. № 7, ст. 700; постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г.
№ 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона)
Тамбовской области // Там же. 1997. № 51, ст. 5877; определение Конституционного Суда
РФ от 18 января 2001 г. № 2-О по запросу Президента Республики Бурятия о проверке
конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики
Бурятия // Там же. 2001. № 6, ст. 606.
5
разделения властей в российских регионах1. Период с конца 1990-х гг. по
декабрь 2004 г. связан с наибольшим развитием и оформлением системы
разделения властей. На этом этапе субъекты Российской Федерации обладали
максимальным объемом полномочий в области учреждения собственных
органов власти и организации их взаимодействия. Автономия региональной
законодательной (представительной) власти обеспечивалась формированием
депутатского корпуса населением регионов по избирательной
системе,
установленной самими субъектами. Независимость региональной
исполнительной власти определялась тем, что высшее должностное лицо
(руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации
приобретал свои полномочия выборным путем. Характерно, что
самостоятельность субъектов в этой сфере реализовывалась на фоне
унификации законодательства. На законодательном уровне были
предусмотрены весьма широкие возможности применения конституционноправовой ответственности
в пределах системы власти самих субъектов
Федерации.
С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась
существенным преобразованиям. Этот период ознаменован отменой выборов
высшего должностного лица субъекта Федерации, введением института
политической ответственности региональных органов власти, усилением
федерального присутствия в сфере осуществления государственной власти на
уровне регионов
2
. Некоторые элементы автономии субъектов в вопросах
реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции
самостоятельности были утрачены.
1
См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации :
федеральный закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
2
См.: О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» :
федеральный закон Рос. Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50, ст. 4950.
6
Ныне сложилась достаточно сложная и противоречивая картина.
Несмотря на конституционные установки о самостоятельности регионов, сфера
организации и деятельности законодательных и особенно исполнительных
органов власти субъектов подвержена всестороннему федеральному
воздействию. В соответствии с принятым в 2002 г. Федеральным законом «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации
» (п. 16 ст. 35)1, дополнением в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (п. 4 ст. 4)
2
был видоизменен порядок проведения выборов
депутатов региональных парламентов. Согласно данным законодательным
актам как минимум половина состава депутатского корпуса парламента
субъекта либо половина состава одной из его палат должна формироваться на
основе пропорциональной избирательной системы. Федеральным законом
введен новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица
(региональным парламентом по представлению Президента Российской
Федерации).
Необходимо отметить, что федеральным центром предпринимаются
определенные меры по стабилизации регионального механизма сдержек и
противовесов, в том числе путем усиления парламентского контроля за
деятельностью органов исполнительной власти. Несомненным позитивным
шагом стало применение такой формы контроля, как ежегодный отчет высшего
должностного лица или высшего органа исполнительной власти по итогам их
деятельности, в том числе по вопросам, поставленным парламентом3. В своем
1
См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 22 мая 2002 г.
№ 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253.
2
См.: О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» : федеральный закон Рос.
Федерации от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002.
№ 30, ст. 3024.
3
См.: О внесении изменения в Устав Ленинградской области : закон Ленинградской области
от 5 июня 2009 г. // Вестник Правительства Ленинградской области. 2009. № 37; О внесении
изменений в некоторые Законы Магаданской области в части контрольных полномочий
Магаданской областной Думы в отношении губернатора Магаданской области
7
Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. Президент России
Дмитрий Медведев предложил включить в уставы и конституции субъектов
Российской Федерации статьи о ежегодном отчете руководителей
исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с
федеральной Конституцией
1
. Представляется, что круг вопросов, по которым
обязан отчитываться руководитель исполнительной власти субъекта, должен
быть четко определен на конституционно-уставном уровне.
В области организации судебных органов власти, напротив, федерального
участия недостаточно. Проблема фактической реализации разделения властей
усложняется тем обстоятельством, что далеко не во всех субъектах созданы и
функционируют судебные органы конституционного (
уставного) контроля. По
сведениям Конституционного Суда Российской Федерации, только в 16
российских регионах образованы органы конституционной юстиции
(конституционные суды действуют в 13 республиках в составе России,
уставные суды – в 2 российских областях и 1 городе федерального значения)
2
.
Конституционные (уставные) суды по своей природе и правовому положению
находятся в одном ряду с органами законодательной и исполнительной власти.
Поэтому вполне возможно отразить общие принципы их организации и
деятельности в федеральном законе и закрепить в императивном порядке
необходимость их повсеместного учреждения.
Динамика развития юридических форм организации и деятельности
региональных органов
государственной власти детерминирует потребность
разработки новых эффективных средств и методов взаимодействия институтов
власти посредством сбалансированной системы сдержек и противовесов.
Разнообразие подходов к организации государственной власти в регионах
позволяет утверждать, что невозможно создать единую модель реализации
принципа разделения властей на этом уровне, предусмотреть исчерпывающий
[Электронный ресурс] : закон Магаданской области от 28 июля 2009 г. Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: региональное
законодательство».
1
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская
газета. 2009. 13 нояб.
2
См.: URL:http://www.ksrf.ru/Info/External/Pages/KS_subjects.aspx (дата обращения:
14.12.2009).
8
перечень «сдержек и противовесов». Тем более не стоит слепо копировать
федеральную схему системы разделения властей.
В исследовании предпринята попытка выработки оптимальной
конструкции правовых и политических отношений, связанных с реализацией
принципа разделения властей, предложены меры по совершенствованию
законодательной базы взаимодействия ветвей государственной власти уровня
регионов.
Автор выражает благодарность редактору монографии профессору
П
.П. Сергуну, рецензентам – профессорам П.А. Астафичеву, Е.В. Колесникову,
Л.А. Нудненко за помощь в подготовке настоящего исследования.
9
ГЛАВА 1. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ
ТЕОРИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП
1.1. Эволюция теории разделения властей
Интерес к идее разделения властей, возникший практически
одновременно с самой теорией, не угасает и в настоящее время. Выступая
предметом многочисленных политико-правовых исследований, феномен
разделения властей имеет различные, неоднозначные, порой диаметрально
противоположные трактовки. Важным является вопрос о
периодизации истории
разделения властей.
До сих пор нет единого мнения о том, в какой момент возникла данная
теория. Одни исследователи, говоря о ее зарождении, отталкиваются от
политико-правовых взглядов об ограничении абсолютной власти монарха теми
или иными средствами и способами: властью бога и церкви; нравственными
критериями оценки личности государя; законом, которому
верховный правитель, и т. п.
1
Другие уверены, что идеи разделения властей
обязан подчиняться
«восходят к древности и берут свое начало со сложившихся взглядов Платона о
разделении труда»
2
. При этом нередко нивелируется различие между
понятиями «разделение властей» и «распределение властных полномочий
между государственными органами»
3
. Между тем, как справедливо отмечали
В.С. Нерсесянц, А.М. Барнашов и другие, говорить о том, что древние
мыслители «уже в деталях разрабатывали само учение о разделении властей»,
было бы несколько преждевременно
1
См., напр.: Вилков А.А., Кузнецов И.И. Единая? Неделимая!.. Опыт ретроспективного
анализа теории разделения властей в России. Саратов, 2001. С. 11
2
Овчинников В.А. Конституционный принцип разделения властей в современной России:
(вопросы теории и практики) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 6.
3
Абашмадзе В.В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси,
1972. С. 4.
4
См.: Нерсесянц В.С. Политические учения древней Греции. М., 1979. С. 184–185; Его же.
Платон. Из истории политической и правовой мысли. М., 1984. С. 88
Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. С. 11.
4
. Верно сказано, что разграничение
–52.
–91; Барнашов А.М.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]