Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
полномочий органов государственной власти имело место во всей истории
существования государств. Разделение властей – это более позднее явление
1
.
Прежде чем обрести формы широко известной «классической» доктрины,
концепция разделения властей прошла сложный путь развития. Фундамент этой
теории не оказался бы столь прочным, если бы она не опиралась на наследие
мыслителей Древнего мира и Средних веков. Предпосылки разделения властей
зародились вместе с идеями об ограничении абсолютной власти,
сфокусированной в руках
одного человека или небольшой группы лиц. Можно
предположить, что первые воззрения подобного рода стали появляться в эпоху
формирования древних государств, так как в условиях любого политического
режима возможно свободомыслие и явная или скрытая оппозиция.
Человечество во все времена стремилось к ограничению абсолютной
власти, вся полнота которой в древности была сосредоточена в
руках
ограниченного круга лиц или одного человека. Однако управление
определенной общностью – процесс трудоемкий. Осуществление всех властных
функций одним человеком (или небольшой группой) – непосильная задача.
Поэтому уже в ранних государствах стало необходимым учреждение
государственного аппарата, обеспечивающего реализацию властных
полномочий. «В структуру публичной власти необходимо входят
проточиновники, люди, которые помогают царю выполнять
его функции,
находятся у него на службе, специализируются по определенным видам
“управленческой” деятельности», – указывает Г.В. Мальцев
2
.
Безусловно, распределение некоторых полномочий между людьми,
подвластными и подконтрольными монарху, еще не говорит о реализации
принципа разделения властей или ограничении публичной власти. Реальное
ограничение власти верховного правителя стало исторически возможным
1
См.: Шарапов А.А. Конституционный принцип разделения властей и его реализация в
республике – субъекте Российской Федерации (на материалах Чувашской Республики) :
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 12.
2
См.: Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М.,
2000. С. 148.
11
благодаря влиянию многих идеологических, политических, экономических и
иных факторов. Определенное воздействие на формирование идейной основы
разделения властей оказали политико-правовые взгляды выдающихся
философов и государствоведов.
Величайший мыслитель древности Аристотель (384–322 гг. до н. э.)
основой «каждого из видов государственного устройства» считал три его
отдельные части: «первая – законосовещательный орган, рассматривающий
дела государства, вторая
должности, третья судебные органы»1.
Несмотря на то что в теоретических изысканиях Аристотеля формально
присутствует трехчленное деление власти, утверждения авторов, считающих
античного философа основоположником концепции разделения властей,
выглядят недостаточно убедительно. Так, например, И.В. Гранкин, говоря о
воззрениях Аристотеля, проводит аналогию со взглядами мыслителей эпохи
буржуазных революций XVIII в. – общепризнанных основоположников теории
разделения властей
2
. Известный правовед Н.Н. Алексеев высказал другую,
более точную версию. В частности, он утверждал, что у Аристотеля «названная
теория не имеет юридического характера, присвоенного ей в новое время»
3
.
Существует несколько причин того, почему высказывания Аристотеля не
следует считать воззрениями о разделении властей в прямом смысле слова.
Исходя из его учения, разделению подлежит не государственная власть, а
структура государственного управления. При этом носителем суверенитета
является не весь народ, а отдельные группы людей либо один человек
4
.
Функции отдельных органов государственной власти, согласно его воззрениям,
1
Аристотель. Политика. Афинская полития / предисл. Е.И. Темнова. М., 1997. С. 154.
2
См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 7.
3
См.: Алексеев Н.Н. Идея государства : учебное пособие. СПб., 2001. С. 82.
4
Даже в политии, наиболее демократической форме государственного устройства,
носителем суверенитета, по Аристотелю, выступают не все люди, проживающие на
определенной территории, а лишь те, которые подпадают под понятие «гражданин».
Гражданами не являлись рабы и иноземцы. Кроме того, не принимались во внимание
пожалованные граждане, т. е. принятые в число граждан люди, которые
всей совокупностью прав. В частности, они не могли занимать некоторые должности.
См.: Аристотель. Указ. соч. С. 94.
12
не пользовались
имеют содержание, противоположное смыслу властных функций в
классической теории разделения властей. Так, одна из ветвей власти у
Аристотеля носит название законосовещательного, а не законодательного
органа. Достаточно размыто определены полномочия исполнительной власти
или «должностей», хотя, по всей видимости, имеются в виду исполнители
полномочий государственного управления. Справедливо отмечено, что
Аристотеля интересуют не столько
функции этих органов, сколько различное
устройство каждого элемента государственной власти в разных формах
государства
1
.
Особого внимания заслуживают высказывания Аристотеля об
ограничении власти законом. «Предпочтительнее, чтобы властвовал закон, а не
кто-либо один из среды граждан»
2
. Вместе с тем Аристотель в некоторых
случаях допускал возможность вынесения должностными лицами решений по
своему усмотрению, «когда закон не способен дать решение». Следует
отметить, что похожий вариант восполнения пробелов в законодательстве и в
настоящее время находит отклики в работах сторонников делегированного
законотворчества. Гарантией справедливого разрешения дела, по мысли
Аристотеля, являлась
нравственные качества
добродетель должностного лица, т. е. его высокие
3
.
Говоря о ранних предпосылках разделения властей, необходимо упомянуть
политико-правовые взгляды Полибия (210–123 гг. до н. э.), жившего в эпоху
республиканского периода истории Древнего Рима. Мыслитель выступал за
смешанную форму правления и отмечал, что в Римском государстве существовало
три власти: власть консулов, власть сената и власть народа. При этом власть была
поделена таким образом, чтобы ни одна из ее составных частей не перевешивала
другую
1
См.: Луковская Д.И. Политико-правовые учения эпохи античной классики (V–IV вв. до
н. э.): Аристотель // История государства и права. 2008. № 16. С. 39.
2
Аристотель. Указ. соч. С. 126.
3
См.: Там же. С. 127.
4
См.: Полибий. Всеобщая история в сорока книгах / пер. с греч. Ф.Г. Мищенко. Т. 1. М.,
1890; Т. 2. М., 1895; Т. 3. М., 1899.
4
.
13
Резюмируя взгляды некоторых древних мыслителей на политическое
устройство, можно отметить, что в рассматриваемый период говорилось лишь о
распределении управленческих полномочий между государственными
органами. Единоличным обладателем власти являлся монарх, либо в роли
носителя суверенитета выступала малая группа людей (аристократия,
олигархия), относящихся к определенным слоям населения (высшим
сословиям), но не весь народ в
целом. Таким образом, воззрения древних
авторов являлись лишь предпосылкой зарождения концепции разделения
властей, но не самой теорией.
В этом смысле представляются верными слова В.С. Нерсесянца, который
утверждал, что «дифференциация целостной государственной жизни имела
место уже в древнем мире, и античная мысль отразила этот факт. Однако ввиду
отсутствия в древности
абстракции политического государства отсутствовала
также абстракция власти политического государства, о разделении которой, по
существу, и идет речь в Новое время»
1
.
В Средние века идея ограничения абсолютной власти монарха была
развита доминиканским монахом Фомой Аквинским (1225–1274). Будучи
несомненным сторонником монархической формы правления, он выделял два
вида монархии: абсолютную и политическую. Причем наилучшей из названных
разновидностей он считал политическую монархию, где власть правителей
ограничена законом и не должна выходить за его рамки. Рассматривая
высказывания Ф. Аквинского, Н.Н. Алексеев констатировал: «Чистая монархия
легко переходит в тиранию, если она не ограничена такими учреждениями,
которые способны умерять монархическую власть»
2
. Заслуга Ф. Аквинского в
том, что его взгляды в последующем послужили идейным катализатором при
формировании сословно-представительных монархий в Западной Европе и
соответствующей идеологии.
1
Нерсесянц В.С. Гегелевская философия права: история и современность. М., 1979. С. 99.
2
Алексеев Н.Н. Указ. соч. С. 207.
14
Другой средневековый мыслитель, Марсилий Падуанский (ок. 1275 –
ок. 1343), в своих воззрениях пошел еще дальше. Он утверждал, что
единственным носителем суверенитета выступает народ. С точки зрения
М. Падуанского, только народ в лице наиболее заслуженных граждан может
быть верховным законодателем
1
. Кроме власти законодательной, он выделял
также исполнительную власть. По мнению философа, порядок организации и
деятельности органов исполнительной власти, а также их компетенция
зависели от воли законодательной власти. Органы исполнительной власти
должны были формироваться на выборных началах
2
.
Обобщая политико-правовые взгляды средневековых европейских
мыслителей, следует сказать, что их воззрения, несмотря на некоторую
внешнюю сопоставимость, качественно отличались от учений античных
теоретиков. Прежде всего, средневековые исследователи стали рассматривать
дифференциацию власти не как структурное распределение властных
полномочий между государственными органами, а как разделение функций
власти.
Начало формирования теории разделения властей
в современном ее
понимании большинство исследователей связывает с именем английского
философа-материалиста Дж. Локка (1632–1704). В литературе учение Локка
рассматривается под разными углами. Советские ученые оценивали его идею
как «отражение специализации функций буржуазного государственного
управления и разделения труда между различными органами государства»
3
Современные исследователи считают, что в реализации принципа разделения
властей Дж. Локк видит «политико-правовой механизм, способный создать
1
Марсилий Падуанский, как и его предшественники, под понятием «народ» подразумевал не
все население страны в целом, а лишь отдельные его слои: военных, священников,
чиновников.
2
См. подр.: История политических и правовых учений : учебник для вузов / под общ. ред.
В.С. Нерсесянца. М., 2001. С. 121
3
Сатышев В.Е. Политические взгляды Джона Локка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
1968. С. 17.
–122.
.
15
условия сохранения неотчуждаемых естественных прав человека и преодоления
"естественного состояния"»
1
.
Есть основания полагать, что в концепции Дж. Локка имеются серьезные
отступления от «классической» теории разделения властей, сформулированной
позднее. Не умаляя внушительного вклада Дж. Локка в основание теории
разделения властей, его нельзя назвать ее основоположником в чистом виде.
Взгляды этого мыслителя отличались от положений концепции разделения
властей в современном ее понимании
по нескольким аспектам. Во-первых,
Дж. Локк не выделял общепризнанные основные ветви власти:
законодательную, исполнительную и судебную, а видел лишь законодательную
и исполнительную власти. Судебную власть он считал составным элементом
исполнительной власти. Как отмечает И.И. Царьков, «Локк ничего не говорит о
независимости судебной власти, тогда как сама логика его естественно
-
правовой доктрины предполагает выделение судебной власти в отдельную
ветвь»
2
. Однако сам Дж. Локк в качестве третьей ветви рассматривал власть
федеративную (союзную). Как отмечают Э.П. Григонис и К.Д. Кирия, смысл
этой власти «современному исследователю вряд ли понятен, а эквивалент такой
власти в современных условиях найти трудно»
3
. Федеративную власть Дж.
Локк также объединял с исполнительной властью, «поскольку они отличаются
не по сути, а по функциям». Во-вторых, английский мыслитель отдавал
предпочтение законодательной власти, которую считал «верховной властью»,
«поскольку она обладает правом создавать законы для всех частей и каждого
члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу
для
наказания, когда они нарушены, … все остальные власти в лице каких-либо
1
Царьков И.И. Естественно-правовая концепция Джона Локка и ее влияние на
формирование правовых идей в XVIII – нач. XX в.: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Саратов, 1998. С. 18.
2
Там же. С. 18.
3
Григонис Э.П., Кирия К.Д. Эволюция представлений о взаимоотношениях законодательной
и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье // История государства и права.
2008. № 9. С. 32.
16
членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»1.
Единственным рычагом воздействия на законодательную власть, имеющимся у
исполнительной власти, согласно Локку, являлось наличие у последней особых
прерогатив. Под ними он понимал право исполнительной власти на созыв
парламента и действие «сообразно собственному разумению ради
общественного блага, не опираясь на предписания закона, а иногда даже
вопреки ему», «когда закон не дает
никаких указаний»2. Иными словами, у
Локка институт взаимного контроля различных ветвей власти был развит
чрезвычайно слабо.
В то же время, наряду с отступлениями от классической теории
разделения властей, в концепции Локка присутствуют принципиальные
моменты, которые в дальнейшем сыграли ключевую роль в формировании
правовых идей его последователей. Так, его несомненной заслугой стало
суждение
о том, что каждый человек «по природе обладает властью». Кроме
того, как справедливо заметил Г.А. Заиченко, отстаивая идею разделения
властей на законодательную и исполнительную, «Локк тем самым отвергал
такую форму государственного правления, как абсолютная монархия. В этом
одно из главных отличий от Гоббса», который наделял суверенитетом на
основании договоренности
единое лицо (отдельного человека или собрание
людей)
3
.
Идея ограничения абсолютизма посредством разделения властей на три
ветви была развита позднее выдающимся французским философом
Ш. Монтескье (1689–1755).
Можно с уверенностью сказать, что Ш. Монтескье заложил системную
основу теории разделения властей. Все дальнейшее развитие анализируемой
концепции было связано с различным истолкованием взглядов этого
1
Локк Д. Избранные философские произведения : в 2 т. М., 1960. Т. 2. С. 86. В этом
высказывании Локк смешивает разные по значению понятия «верховенство закона» и
«верховенство законодательных органов».
2
Там же. С. 92–93.
3
Заиченко Г.А. Джон Локк. М., 1988. С. 167.
17
выдающегося французского просветителя, а также применением
сформулированной им идеи на практике в качестве конституционно-правового
принципа.
Монтескье констатировал, что в каждом государстве есть три рода
власти: власть законодательная, в силу которой «государь или учреждение
создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет
существующие законы»
1
; власть исполнительная, ведающая вопросами войны и
мира, дипломатического права, вопросами государственной безопасности;
власть судебная, карающая преступления и разрешающая столкновения
частных лиц.
Есть основания полагать, что одной из основных целей концепции
разделения властей на «три рода власти», которые обладали бы взаимным
«правом отменять» некоторые решения, вынесенные другой ветвью власти,
являлось ограничение
абсолютной власти.
В научной и публицистической литературе существует мнение о том, что
Монтескье присуждал приоритет законодательной власти
2
. В обоснование
этого тезиса приводятся высказывания просветителя о том, что законодательная
власть рискует утратить свою независимость, если законы о налогах будут
приниматься на неопределенно длительный срок. Однако подобные заявления
весьма дискуссионны. Дело в том, что Монтескье предупреждает об опасности
потери самостоятельности не только законодательной, но и других ветвей
власти.
В
качестве другого аргумента, подтверждающего превалирование
законодательной власти, приводят следующее высказывание философа:
«Человечество погибнет … тогда, когда законодательная власть окажется более
1
Монтескье называет исполнительную власть властью, ведающей вопросами
международного права, однако из его дальнейших рассуждений следует, что в компетенцию
исполнительной власти входят также вопросы реализации норм внутригосударственного
права, например, по вопросам исполнения налогового законодательства и т.д.
См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 298.
2
См.: Азаркин Н.М. Монтескье. М., 1988. С. 71; Гранкин И.В. Указ. соч. С. 11.
18
испорченной, чем исполнительная»1. Вместе с тем не говорится, что
указанному утверждению предшествует мысль о необходимости подчинения
армии исполнительной власти, т. е. данная идея была изложена автором в ином
ключе. Кроме того, умалчиваются контраргументы, свидетельствующие в
пользу исполнительной власти. В частности, предоставляя право
«останавливать действия законодательного собрания» исполнительной власти,
Монтескье отмечает, что «наоборот, законодательная
права останавливать действия исполнительной власти»
власть не должна иметь
2
. К тому же, ничего не
говоря о неприкосновенности членов законодательного органа власти, он
настаивает на том, что личность человека, отправляющего исполнительную
власть, «должна быть священна». «Свобода исчезла бы с того момента, – пишет
французский философ, – как исполнительная власть подверглась бы обвинению
или была бы привлечена к суду»
3
.
Представляется, что говоря о приоритете законодательной власти,
Ш. Монтескье лишь подчеркивал наличие реальных властных полномочий
законодательных органов, существующих «по природе». Но это отнюдь не
означает, что подобный дисбаланс между отдельными ветвями власти должен
сохраняться в будущем. Тем не менее исследователи воззрений французского
философа не всегда замечают эту разницу. Именно этим
объясняются
разночтения в определении места законодательной власти в теории разделения
властей, сформулированной выдающимся французским мыслителем. Мнение о
верховенстве законодательной власти как чисто локковском тезисе, связанном с
именем англичанина Локка, но не француза Монтескье, представляется более
убедительным
4
.
На первый взгляд, определяя место исполнительной власти в теории
Ш. Монтескье, можно было бы сказать, что она занимает доминирующее
положение среди других ветвей власти. В подтверждение тому следовало бы
1
Монтескье Ш. Указ. соч. С. 300.
2
Там же. С. 296.
3
Там же.
4
См.: Григонис Э.П., Кирия К.Д. Указ. соч. С. 33.
19
указать на высказывания французского теоретика об обладании главой
исполнительной власти права «вето», о неприкосновенности монарха и др.
1
Однако идея Монтескье глубже и содержательнее. Характеризуя сущность
исполнительной власти, сам Монтескье прямо заявляет, что «исполнительная
власть ограничена по своей природе». Чтобы действия исполнительной власти
не нарушали баланс в системе разделения властей, французский мыслитель еще
в XVIII в. на теоретическом уровне ввел элементы взаимных ограничений
властных полномочий, которые позднее стали прообразом
механизма «сдержек
и противовесов», описанного американскими федералистами и примененного
ими на практике.
Излагая концепцию разделения властей, Ш. Монтескье подчеркивал, что
судебная власть, будучи самостоятельной ветвью власти, должна быть
независимой в принятии своих решений и должна руководствоваться только
текстом закона. Вместе с тем, говоря об отделении судебной власти от других
ветвей, теоретик
допускал «три исключения, основанные на наличии особых
интересов у лиц, привлекаемых к суду». Содержание первого исключения
сводилось к тому, чтобы «знать судилась не обыкновенными судами нации, а
той частью законодательного собрания, которая составлена из знати». Объясняя
необходимость иммунитета знатных слоев от юрисдикции народного суда,
Монтескье утверждал, что «привилегия, которой пользуется
любой гражданин
свободного государства, – привилегия быть судимым равным себе». Второе
исключение затрагивало право законодательных органов на смягчение
наказания, т. е. «произнесение приговоров менее суровых, чем те, которые им
предписываются» судом. Третье исключение касается положения о том, что
представителя той или иной палаты парламента вправе судить не суд, а только
1
В качестве еще одного аргумента, говорящего в пользу исполнительной власти, можно
было бы привести наличие у исполнительных органов чрезвычайных полномочий по
осуществлению уголовного преследования. Однако право на арест человека исполнительной
власти предоставляет власть законодательная. Кроме того, это возможно только тогда, когда,
как пишет Монтескье, «власть законодательная оказалась бы в опасности
нибудь тайного заговора против государства или каких-либо сношений с внешним врагом»,
т. е. в случае возникновения чрезвычайных условий. См.: Монтескье Ш. Указ. соч. С. 292.
вследствие какого-
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]