Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
время данные органы финансового контроля являются независимыми и
обладают правами юридического лица в большинстве российских регионов.
Как представляется, обособление счетных палат субъектов в
самостоятельный государственный орган, подобно Счетной палате Российской
Федерации, нежелательно. С одной стороны, региональные счетные палаты
выполняют контрольные функции, присущие региональному парламенту, и тем
самым принимают участие в механизме
сдержек и противовесов, с другой – они
являются самостоятельными государственными органами, организационно не
относящимися к законодательной власти, что влечет неопределенность их
правового режима и места в системе разделения властей, неоправданно
повышает их самостоятельность.
Парламентские органы, специализирующиеся на осуществлении контроля
в финансовой сфере, могут иметь и другие наименования. В Удмуртской
Республике функционирует
учрежденный Государственным Советом Удмуртской Республики
Государственный контрольный комитет,
1
. Как
показывает сравнительный анализ Государственного контрольного комитета
Удмуртии и органов финансового контроля других субъектов, основные
характеристики их правового статуса имеют несомненное сходство.
Правотворческим и контрольным правам парламента в финансовой и
бюджетной сфере корреспондируют их обязанности и запреты, связанные с
реализацией механизма сдержек и противовесов. Так, право парламента
рассматривать и принимать
законы о введении или отмене региональных
налогов, о бюджете субъекта Федерации уравновешивается обязанностью
представлять проекты этих законов главе региональных органов
исполнительной власти для дачи заключения. Кроме того, из смысла
конституционного принципа разделения властей следует, что парламентам
ред. от 3 июля 2009 г.) // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 67. С. 97; 2009.
№ 159, ч. 1. С. 278.
1
См.: О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики : закон
Удмуртской Республики от 18 июня 2007 г. № 33-РЗ (в ред. от 8 апреля 2010 г.) // Собр.
законодательства Удмуртской Республики. 2007. № 12; Известия Удмуртской Республики.
2010. 27 апр.
131
категорически запрещено вмешиваться в деятельность по исполнению
бюджета, которая является исключительной прерогативой органов
исполнительной власти. Как указано в п. 9 ст. 4 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», управление и (или) распоряжение законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации или отдельными
депутатами (группами депутатов) средствами
регионального бюджета в какой бы то ни было форме в процессе исполнения
бюджета субъекта не допускаются, за исключением средств на обеспечение
деятельности законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов. При этом
полномочия законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта по осуществлению контроля за исполнением
регионального
бюджета не ограничиваются.
Основные направления парламентского контроля реализуются в
определенных формах. В механизме сдержек и противовесов регионального
уровня наиболее значимы следующие формы прямого (непосредственного)
контроля парламента: парламентский запрос, депутатский запрос,
парламентское (депутатское) расследование, рассмотрение отчетов
должностных лиц и органов исполнительной власти.
Институты парламентского и депутатского запросов близки по своему
назначению и содержанию. Их основное различие заключается в том, что
парламентский запрос направляется не от лица отдельных парламентариев, а от
имени всей палаты либо всего органа легислатуры. Депутатский запрос –
требование отдельного депутата предоставить информацию по тому или иному
вопросу, входящему в компетенцию законодательного (представительного)
органа. Ответ на запрос депутата направляется на
имя органа законодательной
власти в целом.
132
Институты парламентского и депутатского запросов способствуют
качественной реализации основных полномочий парламента, повышению
эффективности законотворческого процесса субъектов Российской Федерации
1
Следует отметить, что практика их регламентации в законодательстве
российских регионов неоднородна. Преимущественно региональный
законодатель рассматривает ответ на данные запросы как обязанность органа,
являющегося адресатом запроса. Это обстоятельство свидетельствует об
императивном (властном) характере этого вида парламентской деятельности.
Реализуя право направления запроса, парламент и отдельный депутат
осуществляют проверку законности действий иных органов
государственной
власти, контролируют их деятельность. Не случайно парламентский и
депутатский запросы в практике отдельных регионов рассматриваются в числе
контрольных парламентских полномочий
2
. В этом смысле данные запросы
являются инструментами механизма сдержек и противовесов. Существенны
.
последствия подобного рода проверок. Результаты рассмотрения
парламентских и депутатских запросов могут служить основанием для
проведения депутатских слушаний по полученному ответу. Должностные лица,
подготовившие признанный неудовлетворительным ответ, обязаны
присутствовать на заседании парламента (депутатских слушаниях) для дачи
разъяснений по существу
вопроса3. По итогам рассмотрения запросов также
может быть поставлен вопрос о выражении парламентского недоверия
руководителям тех органов исполнительной власти, в назначении которых
законодательный орган принимал участие (ст. 5 Закона Республики Алтай от 6
1
См.: Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Челябинск, 2003. С. 129.
2
В Регламенте Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай от 31 мая
2006 г. депутатский запрос наряду с иными императивными средствами воздействия
парламента на органы власти рассматривается в главе 10 «Осуществление парламентом
контрольных функций». См.: Сборник законодательства Республики Алтай. 2006. С. 190.
3
См.: О депутатском и парламентском запросах в Карачаево-Черкесской Республике : закон
Карачаево-Черкесской Республики от 19 декабря 2005 г. № 102-РЗ // День Республики. 2005.
22 дек.
133
февраля 2004 г. № 10-РЗ «О депутатском запросе депутата Республики
Алтай»)
1
.
Необходимо отметить, что не во всех регионах России устанавливаются
сроки рассмотрения данных запросов. В тех субъектах Федерации, где они
предусматриваются, сроки предоставления информации по запросу могут
различаться. В Сахалинской области срок подготовки ответа на запрос
составляет семь дней со дня его получения или иное количество дней,
установленное в депутатском запросе,
но не более чем тридцать дней2; в
Республике Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе информацию
по запросу необходимо представить в течение пятнадцати дней с момента
получения запроса
3
.
В законодательстве целого ряда субъектов Российской Федерации за
нарушение сроков рассмотрения запроса и направления ответа на запрос
предусмотрена административно-правовая ответственность должностных лиц.
В качестве наказания за совершение данных правонарушений применяются
незначительные по сумме административные штрафы. В Белгородской области
соответствующий административный штраф составляет одну тысячу рублей, в
Хабаровском крае – от
одной тысячи до двух тысяч рублей (ст. 5.1 Закона
Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории
Белгородской области», ст. 22 Кодекса Хабаровского края об
административных правонарушениях)
1
См.: Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. № 15. С. 136.
2
См.: О депутатском запросе : закон Сахалинской области от 13 февраля 1998 г. № 56 (в ред.
от 9 июля 2009 г.) // Губернские ведомости. 1998. 20 февр.; 2009. 14 июля.
3
См.: О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)
[Электронный ресурс] : постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики
Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. № 17-IV (в ред. от 15 апреля 2010 г.). Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: региональное
законодательство»; О депутатском запросе депутата Думы Ханты-Мансийского автономного
округа : закон Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. № 28-оз (в ред. от
7 июля 2009 г.) // Собр. законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2000.
№ 4, ч. 1, ст. 219; 2009. № 7, ч. 1, ст. 564.
4
См.: Об административных правонарушениях на территории Белгородской области : закон
Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 (в ред. от 11 мая 2010 г.)
известия. 2002. 9 июля; 2010. 28 мая; Кодекс Хабаровского края об административных
правонарушениях от 24 июня 2009 г. № 256 // Приамурские ведомости. 2009. 17 июля.
4
. Несколько выше административный
// Белгородские
134
штраф в Тюменской области: указанное правонарушение влечет наложение
административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до
трех тысяч рублей; на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч
рублей (ст. 3.2 Кодекса Тюменской области об административной
ответственности)
1
. Размер административного штрафа за невыполнение
законных требований депутата Волгоградской областной Думы колеблется от
двух тысяч до пяти тысяч рублей (ст. 13.4 Кодекса Волгоградской области об
административной ответственности)
2
.
Наказание за соответствующие правонарушения представляется
неоправданно мягким, несоизмеримым с общественной опасностью деяний,
связанных с нарушением сроков реагирования на запрос либо его
игнорированием. От результатов ответа на запрос может зависеть рассмотрение
в парламенте вопроса о применении мер конституционно-правовой
ответственности к адресатам запроса и, следовательно, реализация механизма
сдержек и противовесов. Можно
предположить, что эффективность
рассматриваемой формы парламентского контроля могла бы возрасти
вследствие ужесточения административного наказания за соответствующие
правонарушения.
Далеко не последнюю роль в системе сдержек и противовесов субъектов
Российской Федерации играет сравнительно новый для России институт
парламентских (депутатских) расследований. Попытки внедрения данного
правового института в конституционную и уставную практику некоторых
субъектов предпринимались
еще до создания Федерального закона «О
парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
1
См.: Кодекс Тюменской области об административной ответственности от 27 декабря
2007 г. № 55 (в ред. от 29 декабря 2009 г.) // Вестник Тюменской областной Думы. 2007.
№ 10; 2009. № 10.
2
См.: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня
2008 г. № 1693-ОД (в ред. от 24 марта 2010 г.) // Волгоградская правда. 2008. 18 июня; 2010.
31 марта.
135
Федерации»1 (например, Закон Калининградской области «О депутатских
расследованиях в Калининградской области», Закон Московской области
«О депутатском расследовании» и др.)
2
. Однако основной массив нормативных
правовых актов о парламентских (депутатских) расследованиях в регионах
сформировался уже после его принятия.
Характерной чертой большинства региональных законов о парламентских
или депутатских расследованиях стало дублирование федеральных
нормативно-правовых установлений. По аналогии с Федеральным законом,
запрещающим расследования в отношении Президента России, во многих
субъектах Российской Федерации из
предмета расследования выведена
деятельность президентов республик, губернаторов, глав администраций иных
регионов
3
. Данные ограничения при их оценке с позиции принципа разделения
властей вызывают недоумение. Как верно отмечено, законодательный орган,
хотя и по предложению Президента, тем не менее с известной долей
самостоятельности принимает решение о наделении полномочиями высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Федерации; высшее должностное лицо
1
См.: О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации :
федеральный закон Рос. Федерации от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30 декабря
2006 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1, ст. 7; 2007. № 1, ч. 1, ст. 40.
2
См.: О депутатских расследованиях в Калининградской области : закон Калининградской
области от 4 июня 2002 г. № 152 (в ред. от 29 ноября 2005 г.) // Российская газета (Запад
России). 2002. 12 июля; 2005. 13 дек.; О депутатском расследовании : закон Московской
области от 4 ноября 2004 г. № 136/2004-ОЗ (в ред. от 14 декабря 2005 г.) // Вестник
Московской областной Думы. 2004. № 11; Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. 21 дек.;
О положении о депутатском расследовании : постановление Государственного Собрания (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2005 г. № 1097-III (в ред. от 19 июня 2008 г.) //
Якутия. 2005. 5 июля; Якутские ведомости. 2008. 28 июня.
3
См.: О депутатском расследовании : закон Брянской области от 11 октября 2006 г. № 88-З в
ред. от 6 ноября 2007 г. // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2006.
№ 16; 2007. № 13; О парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента)
Карачаево-Черкесской Республики : закон Карачаево-Черкесской Республики от 8 декабря
2006 г. № 100-РЗ // День Республики. 2006. 14 дек.; О депутатском расследовании
Законодательного Собрания Пермского края : закон Пермского края от 8 октября 2007 г.
№ 125-ПК в ред. от 30 апреля 2008 г. // Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 11;
2008. № 6; О депутатском расследовании : закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г.
№ 173-ОЗ // Собр. законодательства Воронежской области. 2008. № 12, ст. 432; О
парламентском расследовании : закон Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2008 г.
№ 31-РЗ // Официальная Кабардино-Балкария. 2008. 27 июня.
136
субъекта несет ответственность перед Президентом России и региональным
парламентом, поэтому исключение его кандидатуры из предмета
парламентского расследования выглядит крайне непоследовательным
1
.
Из исходных установок принципа разделения властей следует, что
парламентское расследование не должно подменять собой исполнительнораспорядительную деятельность и отправление правосудия. В связи с этим
законодательно установленная недопустимость вторгаться в деятельность судов
по осуществлению правосудия, вмешиваться в деятельность органов дознания
и предварительного следствия является правомерной. Порождает сомнение
право законодательных органов власти
проверять целесообразность
деятельности органов исполнительной власти, которые в соответствии с
конституционным принципом разделения властей обладают организационной и
функциональной самостоятельностью. Представляется, что предметом
парламентских расследований может быть только законность деятельности
исполнительных органов власти и других субъектов конституционно-правовых
отношений.
По результатам депутатского расследования готовится итоговый доклад
или мотивированное заключение комиссии, которые направляются
в
региональный парламент для рассмотрения и утверждения. В них наряду с
выводами комиссии по расследуемым фактам и обстоятельствам могут
содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц,
действия или бездействие которых повлекли за собой возникновение фактов и
обстоятельств, послуживших основанием для проведения депутатского
расследования. Таким образом, несмотря на то, что
доклад комиссии носит
рекомендательный характер, содержащиеся в нем предложения в случае его
утверждения парламентом субъекта могут иметь самые серьезные последствия
для должностных лиц органов исполнительной власти.
Контрольные полномочия регионального парламента могут
1
См.: Еропкин А.А. Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17. С. 18–23.
137
реализовываться в форме рассмотрения отчетов высших органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их руководителей.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» в императивном порядке предусматривает
отчет высшего должностного лица (руководителя высшего органа
исполнительной власти) региона перед парламентом субъекта по следующим
направлениям контрольной деятельности: в сфере исполнения регионального
бюджета и в сфере выполнения программ социально-экономического развития
субъекта.
Согласно подп. «а» п. 2 ст. 5 данного Федерального закона высшее
должностное лицо обязано представлять отчет об исполнении бюджета
субъекта Российской Федерации. До 1 января 2008 г. порядок рассмотрения
отчета об исполнении регионального бюджета в общих чертах регулировался
ст. 271–273 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время
указанные нормы не действуют в связи с утратой юридической силы
1
.
Механизм реализации данной формы парламентского контроля
регламентируется на региональном уровне в бюджетных кодексах и законах о
бюджетном процессе субъектов Российской Федерации
2
.
В большинстве регионов России установлен следующий порядок
подготовки и утверждения отчета. Годовой отчет об исполнении бюджета
вносится высшим должностным лицом субъекта в региональный парламент
1
См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской
Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2007. № 18, ст. 2117.
2
См.: Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. № 35-ЗРТ (в ред. от
3 декабря 2009 г.)
2009. № 12, ч. 1, ст. 1081; О бюджетном процессе в Воронежской области : закон
Воронежской области от 10 октября 2008 г. № 81-ОЗ (в ред. от 26 мая 2009 г.) // Собр.
законодательства Воронежской области. 2008. № 10, ст. 366; 2009. № 5, ст. 185; О
бюджетном процессе в Забайкальском крае : закон Забайкальского края от 7 апреля 2009 г.
№ 155-ЗЗК (в ред. от 4 мая 2010 г.) // Забайкальский рабочий. 2009. 13 апр.; 2010. 12 мая.
// Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 4–5, ст. 238;
138
одновременно с проектом закона об исполнении регионального бюджета. Отчет
об исполнении регионального бюджета до его рассмотрения в законодательном
органе подлежит проверке счетной (контрольно-счетной) палатой. В
составлении отчета принимает участие высший орган исполнительной власти
субъекта Федерации, который представляет в контрольный орган парламента
данный годовой отчет. Контрольно-счетная палата готовит заключение на
отчет
об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки бюджетной
отчетности главных администраторов бюджетных средств и направляет его в
орган законодательной власти и в исполнительный орган субъекта Федерации.
По результатам рассмотрения отчета парламент субъекта принимает либо
отклоняет закон об утверждении отчета об исполнении регионального бюджета
(ст. 41–44 Закона Камчатского края «О
крае»)
1
. В случае отклонения закона об исполнении бюджета в отдельных
бюджетном процессе в Камчатском
субъектах Федерации предусмотрена возможность повторного представления
годового отчета в определенный законом срок (ст. 54 Закона Республики
Калмыкия «О бюджетном процессе Республики Калмыкия»)
2
. Отклонение
закона об исполнении бюджета квалифицируется как санкция конституционноправовой ответственности.
Как справедливо отмечено, Бюджетный кодекс не указывает на
конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить поводом для
отклонения закона об исполнении бюджета. Самое главное – не ясно, какие же
правовые последствия должны наступить для органов исполнительной власти в
случае применения такой
санкции. Таким образом несколько принижаются
роль и значение такого важного средства парламентского контроля за
исполнительной властью, как заслушивание годового отчета об исполнении
бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Получается, что
1
См.: О бюджетном процессе в Камчатском крае : закон Камчатского края от 24 октября
2007 г. № 650 (в ред. от 5 марта 2010 г.) // Официальные Ведомости. 2007. № 112–119; 2010.
№ 55-57.
2
См.: О бюджетном процессе Республики Калмыкия : закон Республики Калмыкия от
21 декабря 2007 г. № 394-III-З (в ред. от 23 сентября 2009 г.) // Хальмг Унн. 2007. 26 дек.;
2009. 24 сент.
139
законодательный орган лишь фиксирует юридически состоявшиеся факты и не
в состоянии каким-либо образом повлиять на произведенные расходы
бюджетных средств или же изменить их
1
.
Следует подчеркнуть, что, несмотря на предписание Федерального закона
об отчете высшего должностного лица об исполнении бюджета, в отдельных
регионах России есть отступления от этого законодательно установленного
правила. Статья 45 Закона Красноярского края «О бюджетном процессе в
Красноярском крае» предусматривает, что годовой отчет об исполнении
краевого бюджета представляется в Законодательное Собрание Правительством
Красноярского края2. Анализ соответствующих процедур с позиций принципа
разделения властей позволяет утверждать, что предпочтительнее, чтобы отчет
направлялся в законодательный орган именно высшим должностным лицом.
Президент республики, губернатор края, области является непосредственным
участником инициативы принятия закона о региональном бюджете. Он
возглавляет органы исполнительной власти и несет конституционно-правовую
ответственность, в том числе за
исполнение самого важного финансового
закона субъекта Федерации.
За непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных
сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и
контроля за их исполнением, устанавливается административно-правовая
ответственность. Статья 292 Бюджетного кодекса Российской Федерации
содержит норму, предусматривающую наложение штрафов на руководителей
получателей бюджетных средств, а также вынесение предупреждения
о
ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, и отсылающую в случае
совершения указанных деяний к Кодексу РСФСР об административных
правонарушениях от 20 июня 1984 г., который утратил юридическую силу. По
1
См.: Демидов М.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти
перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и
муниципальное право. 2008. № 17. С. 14–17.
2
См.: О бюджетном процессе в Красноярском крае : закон Красноярского края от 18 декабря
2008 г. № 7-2617 (в ред. от 12 ноября 2009 г.)
власти Красноярского края. 2008. № 69; 2009. № 62.
// Ведомости высших органов государственной
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]